LA PRATIQUE LÉGISLATIVE

La Constitution de 1875 a fait, du pouvoir législatif, le premier des pouvoirs. Il est incontrôlé et incontrôlable. Ses actes ne peuvent être attaqués ni discutés par aucune autre autorité. Comme le Parlement anglais, il a « le droit de tout faire » pour cette raison qu’il est toujours supposé exprimer la volonté générale. Quand il édicte une loi nouvelle dans l'intérêt de tous, il peut heurter certains intérêts particuliers, mais les individus ne peuvent réclamer ni l’annulation, ni la modification de la mesure législative qui doit être considérée comme la rançon nécessaire de toute société organisée.

Quand le Parlement vote des impôts nouveaux, il impose aux citoyens un sacrifice supplémentaire, mais ce sacrifice est juste et raisonnable s’il doit aboutir à la satisfaction d’un besoin sinon nécessaire, du moins utile, et les individus doivent supporter cette charge nouvelle, avec le sentiment qu’ils retrouveront en tant que citoyens un avantage correspondant.

Cependant, le pouvoir législatif doit respecter les

principes généraux de notre droit, et d’une manière plus précise, les textes constitutionnels.

Or, nous l’avons vu, le principe de l’égalité des individus devant les charges publiques interdit au législateur de procurer, par le moyen d’une mesure législative, un avantage à un groupe de citoyens ou même à la collectivité tout entière au préjudice de certaines personnes seulement.

Si donc le législateur, dans l'intérêt général, vient à bouleverser ce principe, il est de son devoir de rétablir l'équilibre par l’allocation de dommages-intérêts aux particuliers spécialement lésés. On s’est posé, en doctrine, la question de savoir si le législateur devait obligatoirement indemniser dans ces cas-là. Certes, pour cette raison d’abord qu'il doit obéir aux principes constitutionnels, et pour cette autre raison aussi que la tâche du Gouvernement serait vraiment trop simple s’il lui était possible d’édicter toutes les mesures utiles à l'intérêt général, sans que le patrimoine collectif ait à en supporter les conséquences et sans s'inquiéter des répercussions plus ou moins néfastes des lois sur les patrimoines privés.

Cette obligation du législateur a toujours été reconnue, mais elle n’a pas toujours été interprétée de la même manière. L'évolution de notre droit qui a abouti à la loi de 1919 sur la réparation intégrale des dommages de guerre, au nom du principe d'égalité des citoyens devant les charges publiques, doit aboutir certainement à imposer au Parlement le respect de plus en plus strict de ce principe et à l'allocation de dommages-intérêts aux

particuliers qui doivent supporter, du fait d’une mesure législative, un préjudice spécial rompant l’équilibre normal des charges et des avantages sociaux.

Nous allons étudier la pratique législative ; mais seulement depuis la période qui suivit la Révolution où évidemment les droits acquis furent quelque peu malmenés par les mesures nouvelles qui n’allouèrent point d’indemnité pour l’abolition des privilèges, pour la nationalisation des biens du clergé, etc.

Si nous remontons seulement jusqu’au début du XIXe siècle, nous ne trouvons pas autre chose qu’un véritable chaos de lois, les unes prévoyant une indemnité, les autres n’en prévoyant pas, sans qu’il soit possible de dégager de cet ensemble une idée générale quelconque qui ait semblé guider le législateur dans un sens ou dans l’autre.

Nous pouvons grouper les mesures législatives en trois catégories :

10 les lois qui ont supprimé ou restreint une activité laissée à l'initiative privée pour l’ériger en service public ;

29 les lois qui ont substitué le régime de la liberté d’une activité au régime du monopole public ou privé ;

39 les lois qui ont supprimé purement et simplement une industrie privée.

Cette classification est destinée seulement à mettre un peu d’ordre et de clarté dans l’étude de la pratique législative. Nous verrons qu’elle ne correspond à rien, en ce qui concerne l'indemnisation ou la non-indemnisation des particuliers lésés par une loi nouvelle, car quelle que soit la catégorie envisagée, on trouve des lois

qui accordent des compensations pécuniaires et d’autres qui n’en accordent point.

Première catégorie. — Une loi du 29 décembre 1919 crée le monopole de la fabrication et de la vente du tabac : il n’est alloué aucune compensation pécuniaire aux particuliers auxquels cette mesure cause un préjudice grave, La régie se contente de racheter les fabriques existantes et de pourvoir de bureaux de tabac les fabricants et les marchands lésés.

Aucune indemnité quand on renforce le monopole de la fabrication et de la vente du tabac par l’interdiction de l’industrie du tabac factice 1, sous prétexte que cette industrie fait concurrence à l'Etat et qu’elle constitue une fraude. Or, il y avait certes concurrence, mais nullement fraude. Le législateur supprimait purement et simplement une activité privée non encore défendue par la loi, donc parfaitement licite, sans s'inquiéter des droits acquis les plus légitimes des industriels ruinés par cette loi.

De même, un peu plus tard, suppression sans indemnité de l’industrie de la télégraphie privée : « Il est désormais interdit aux particuliers de transmettre sans autorisation des signaux d’un point à un autre, soit à l’aide de machines télégraphiques, soit par tout autre moyen, sous peine d’être punis d’un emprisonnement d’un mois à un an et d’une amende de 1.000 à 10.000 fr. Le tribunal devait ordonner la destruction des postes, des machines ou moyens de transmission ». Mais il faut