Loi du 12 février

dire que dans le cas du monopole de la télégraphie les droits acquis qui existaient à cette époque n'étaient peut-être pas de nature à justifier l’octroi d’une indemnité aux particuliers victimes de la loi.

Au contraire, quand en 1872 le législateur établit le monopole des allumettes, le sort des fabricants est réglé d’une manière plus équitable en même temps que très simple : l’art. 3 de la loi de 1872 porte qu'il sera procédé à l’expropriation des fabriques privées dans la forme et dans les conditions déterminées par la loi du 3 mai 1841. L'Etat se substitue aux fabricants d’allumettes, il s’approprie leurs établissements, les exproprie pour cause d’utilité publique, donc leur alloue une indemnité.

Il faut mentionner un peu plus tard la loi du 14 août 1904 sur les bureaux de placement tendant à supprimer le plus possible les bureaux payants pour favoriser les bureaux municipaux gratuits. Cette mesure était nécessaire. On avait reconnu, en effet, dans les dernières années du XIX° siècle que les tenanciers des bureaux de placement, même surveillés par l’autorité municipale chargée de prendre toutes les mesures nécessaires pour assurer le maintien de l’ordre, la loyauté de la gestion et le tarif des droits à percevoir, exploitaient les ouvriers obligés de recourir à leur office. La loi de 1904 oblige les municipalités à organiser un service de placement gratuit. La création de bureaux payants reste possible ; mais la loi spécifie qu’au cas de suppression aucune indemnité ne sera due. Quant aux bureaux existants, les communes ont la faculté de les supprimer

à la condition de verser à leurs tenanciers une juste indemnité fixée d’après l’état des bureaux à l’époque de la promulgation de la loi et qui doit représenter le prix de vente de l'office.

Il est intéressant d’étudier un peu cette loi car elle a été l’objet de très vives discussions à la Chambre et au Sénat justement à propos de la compensation à accorder aux particuliers lésés. Il y avait en effet beaucoup de parlementaires qui étaient contraires à toute idée d’indemnité. « Il n’y a pas de doute qu'aucune indemnité ne soit due aux placeurs dépossédés pas plus qu’à aucun de ceux qui obtiennent une tolérance passive de l’administration »1, On condamne le placement comme étant une installation immorale « dont le but est tout simplement de vendre le travail comme une marchandise »?. On cite l’art. 4 de la Déclaration des Droits de l’homme et du citoyen. « La liberté consiste à pouvoir faire ce qui ne nuit pas à autrui … ». Toutes ces considérations sont sans valeur, l’industrie du placement étant jusqu’en 1904 une institution non défendue par la loi, donc une institution morale au point de vue de la loi. Les placeurs, en usant de la liberté qui leur était laissée, ont constitué une propriété légitime donc intangible. Si on s’aperçoit un jour que l’industrie du placement est immorale, ce ne sont pas les placeurs qui sont en faute, comme le fait remarquer très bien M. Giraud à, mais bien le législateur qui a laissé développer cette

1. Rapport de M. Berry, Chambre des Députés, S.E., 1899, Annales

2. ‘Séance du 15 novembre 1900, Ch. Annales, p. 177. 3. Thèse précitée, p. 298.

industrie librement, à l’abri des lois et dotée d’un statut officiel.

L’indemnité prévue par la loi était donc parfaitement légitime. Du reste, cette indemnité n’a fonctionné que très peu. En effet, les bureaux payants ont dû souvent fermer leurs portes purement et simplement, faute de clientèle, devant la création par la commune d’un bureau gratuit. D'autre part, un article de la loi prévoyait que les tenanciers de bureaux auxquels étaient annexés des débits de boissons, devraient choisir entre leur bureau et leur débit : beaucoup ont préféré le débit et n’ont touché aucune indemnité.

Au début du XXe siècle, une loi du 28 décembre 1904 enlève aux fabriques et aux consistoires des Eglises le monopole des inhumations pour le confier aux municipalités. A dater de cette loi, ce sont les communes qui auront à s’occuper du transport et de l’inhumation du corps. « Il est absolument interdit aux fabriques et consistoires de devenir entrepreneurs du service extérieur des funérailles dans le cas où ce service sera mis en adjudication par les municipalités ou fera l’objet d’un marché de gré à gré ». Aucune indemnité n’est prévue pour compenser le dommage certain causé aux fabriques.

Il n’est donc pas possible de faire l'honneur au législateur de croire qu’une pensée logique quelconque ait présidé à l’élaboration des lois précédentes. D'une façon générale, on peut dire qu’il n’y a pas d’indemnité prévue pour les particuliers. Mais on se demande bien en vertu de quels principes une faveur toute spéciale a été faite

aux fabricants d’allumettes chimiques auxquels la loi de 1872 causait un préjudice sans doute certain, mais non plus considérable que le préjudice occasionné aux fabricants de tabac factice par la loi de 1835. En tout cas, quelle qu’ait été la pensée du législateur, elle est illogique parce que limitée. Le législateur n’a appliqué ni la théorie de M. Duguit, pour lequel il doit y avoir indemnisation chaque fois que l’activité supprimée est érigée en service public, ce qui confirme son caractère licite, ni même la théorie plus étroite de l’enrichissement sans cause de M. Hauriou. Le législateur, en effet, a accordé une indemnité, dans la loi de 1904, aux tenanciers de bureaux de placement supprimés, alors qu’il n'y avait pas enrichissement du patrimoine commun. Quant à la loi de 1872, créant le monopole de fabrication et de la vente des allumettes chimiques, elle est une application isolée de la théorie de l’enrichissement sans cause ; en sens contraire, les lois de 1810 sur le monopole des tabacs, de 1835 sur le tabac factice, de 1837 sur la télégraphie privée, de 1904 sur le retrait aux fabriques et consistoires du monopole des inhumations, n’ont prévu aucune compensation pécuniaire pour les dommages causés aux particuliers.

2e Catégorie.

Lois qui ont substitué la liberté d’une profession à un monopole préexistant. — Le décret du 24 février 1858, abrogeant les dispositions de l’ordonnance royale du 18 octobre 1829 relative à la limitation du nombre des bouchers dans la ville de Paris, rétablit dans cette ville

la liberté du commerce et de l’industrie. Ce décret impérial cause très certainement aux bouchers dont le privilège est supprimé un préjudice grave.

Certes, il s’agit bien là de matières de première nécessité, et le législateur a le droit et le devoir de prendre toutes les mesures utiles dans l'intérêt de l’approvisionnement de Paris. Mais il n’en reste pas moins que cette mesure législative nouvelle, dont on ne discute ni la nécessité ni l'opportunité, cause un bouleversement considérable de la situation des anciens bouchers patentés auxquels la loi n’accorde cependant aucune compensation pécuniaire.

Aux bouchers qui se plaignaient d’être les derniers détenteurs d’un privilège qui allait périr entre leurs mains, le ministre répondait : « Si l'ordonnance de 1829 avait été révoquée le lendemain de sa promulgation. personne n’eut songé à réclamer. Or, les acquéreurs d’étaux, ayants cause successifs de bouchers alors en exercice, n’ont pas plus de droit que leurs acheteurs. Il y a toujours un aléa connu des vendeurs et des acheteurs, attaché à tout ce qui existe en matière de règlements de police. Les bouchers nouveaux traïtaient à leurs risques et périls sur des bases plus élevées que par le passé »1.

Dans le même ordre d’idées, nous trouvons un décret impérial de 1863 qui rétablit la liberté de la profession de boulanger : « Sont abrogées, à dater du 1e septembre 1863, les dispositions des décrets, ordonnances ou

1. V. conclusions du Commissaire de Gouvernement de Lavenan; Conseil d'Etat, 1859, Rec., p. 442.

règlements généraux ayant pour objet de limiter le nombre de boulangers, de les placer sous l’autorité des syndicats … autres que les dispositions relatives à ‘la salubrité et à la fidélité du débit de pain mis en vente ». Donc, liberté de commerce et libre concurrence. Les boulangers patentés qui jouissaient jusqu’à ce décret d’un monopole de fait, subissaient évidemment un dommage certain : aucune indemnité n’est prévue par le législateur.

La même solution est donc donnée dans les deux cas précédents en ce qui concerne l’indemnisation ou la non indemnisation par le législateur des particuliers lésés par une loi nouvelle.

Mais, en sens contraire, une loi du 18 juillet 1866, qui proclame la liberté de la profession de courtiers de commerce, indemnise les titulaires des charges supprimées. « Les courtiers en marchandises, dit l’art. 10, du titre II de cette loi, actuellement en exercice, seront indemnisés de la perte du droit de présenter un successeur qui avait été accordé par l’art. 91 de la loi du 28 avril 1816 ».

Ce qui est extrêmement curieux, c’est que le Gouvernement ne fit aucune difficulté pour reconnaître la nécessité d'’indemniser les titulaires des offices supprimés qui furent considérés comme de véritables propriétés entre les mains de leur détenteur. Il n’y eut de discussion que sur le point de savoir quelle serait exactement l’importance de cette indemnité. Evidemment, cette indemnité devait représenter la valeur du «titre », c’est-à-dire «le droit d’instrumenter » puisque le droit d'exercer la

profession de courtier de commerce allait désormais appartenir à tous. Mais, il était équitable aussi de tenir : compte de la valeur de la clientèle pour la fixation de l’indemnité. C’est ce que fit la loi du 24 juillet 1866, qui décide que les courtiers dont les offices étaient supprimés auraient droit à une indemnité représentant la valeur totale des offices évaluée d’après le prix moyen des cessions dont ces offices avaient pu être l’objet pendant les sept dernières années antérieures au 1er juillet 1866.

La loi du 18 juillet 1866 devenait alors très avantageuse pour les courtiers qui se trouvaient réaliser un véritable bénéfice. Le remboursement total de la clientèle ne se serait logiquement imposé, en effet, que si on avait interdit aux anciens courtiers de continuer à exercer leur profession. Or, il n’en était rien et les titulaires des charges supprimées avaient même quelque chance de conserver la totalité ou la quasi-totalitéde leur clientèle. Certes, la liberté de la profession était susceptible de diminuer la valeur de cette clientèle et, en compensation de ce risque, une indemnité pouvait être allouée aux courtiers, mais cette indemnité, en aucune manière, ne devait représenter la valeur totale de la clientèle.

Cette loi du 18 juillet 1866 est du reste très importante en ce sens qu’elle intéresse tous les officiers ministériels qui jouissent du même droit de présentation, survivance de la vénalité des offices prohibés sous la Révolution en 1791. L'’indemnité prévue par la loi de 1866 crée un précédent heureux qui rassure sur leur sort les officiers

Responsabilité de l’Etat législateur 7

ministériels dans le cas où le législateur aurait un jour la velléité de supprimer leur droit de présentation.

Au contraire, un décret du 14 septembre 1870 du Gouvernement de la Défense nationale, qui réunissait en lui à la fois le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif, rend libre la profession d’imprimeur et supprime sans indemnité le monopole consacré au profit des imprimeurs parisiens par les décrets du 5 février 1810 et du 2 février 1811. Or, les imprimeurs brevetés étaient propriétaires de leur brevet acquis, à titre onéreux, avec le consentement et la consécration du Gouvernement. Le décret, du 5 février 1810, qui limitait le nombre des imprimeurs, décidait en effet que cette réduction ne pourrait s’effectuer qu'après indemnisation des imprimeurs supprimés par les imprimeurs maintenus.

Certes, la limitation du nombre des imprimeurs avait été faite dans l'intérêt général et non pour procurer un avantage quelconque aux imprimeurs brevetés ; certes, et contrairement au droit de présentation des officiers ministériels, le brevet d’imprimeur était « strictement personnel, incessible, inaliénable » et s’éteignait à la mort du titulaire qui ne pouvait pas le transmettre à ses héritiers ; il n’en reste pas moins que le décret du 14 septembre 1870, substituant le régime de la liberté de la profession d’imprimeur au régime du monopole, lésait très gravement les anciens imprimeurs brevetés. Aux termes mêmes de ce décret, du reste, il devait être statué ultérieurement sur les conséquences de la mesure, mais cette promesse ne fut pas tenue et aucune compensation pécuniaire ne fut accordée aux

victimes de la règle de droit nouvelle. Dans ce deuxième groupe de lois par conséquent, comme dans le premier, c’est l’incohérence. Des solutions contraires sont données dans des espèces analogues. On conçoit parfaitement que le législateur ait tenu à indemniser les courtiers de commerce auxquels la loi du 18 juillet 1866 causait un préjudice grave en supprimant leur monopole, mais on ne conçoit pas pourquoi il a été moins bienveïllant pour les imprimeurs, pour les boulangers ou les bouchers.

Ce qui est du reste significatif, c’est de voir le législateur promettre une indemnité dans le texte même d’une loi, comme il l’a fait dans le décret de1870 sur le monopole des imprimeurs, et ne donner aucune suite à cette promesse, comme si la question était sans importance et les intérêts privés bouleversés par la règle de droit nouvelle absolument négligeables.

3e Catégorie

Lois qui ont supprimé purement et simplement une activité privée. — Par une loi du 6 avril 1897, le Parlement supprime sans aucune indemnité l’industrie des raisins secs. Art. 1. La fabrication et la circulation des vins de raisins secs sont exclues du régime fiscal des vins. Art. 2. Les raisins secs ne pourront circuler qu’en vertu d’acquits à caution garantissant le paiement du droit général de consommation à raison de 30 litres d’alcool par 100 kgr. s’ils sont à destination des fabricants.

Pour justifier ces mesures draconiennes, on invoquait la fraude d’une part, d’autre part l’hygiène publique.

En fait, il s'agissait de venir en aide aux viticulteurs qui pouvaient assez difficilement à cette époque écouler les produits de leurs vignobles. Quel que soit le motif plus ou moins avoué de la mesure, elle aboutissaït pratiquement à avantager les viticulteurs français par la suppression pure et simple de l’industrie concurrente, ce qui faisait dire au Parlement, à M. Charles Roux, « les collectivistes s'emparent du capital mais ils le distribuent au moins entre 38 millions de Français, tandis que la proposition actuelle consiste à s’emparer du capital de certains citoyens, à les ruiner au profit d’autres citoyens »1.

De même, quelques jours plus tard, le 16 avril 1897, une loi était votée pour mettre fin à la concurrence faite par la margarine à l’industrie beurrière. Là encore, on invoquait la fraude. Mais le législateur allait au delà du but à atteindre en interdisant aux fabricants, débitants et entrepositaires de beurre, de fabriquer ou de détenir de la margarine dans leurs locaux, et en interdisant aux fabricants de margarine de mélanger plus de 10% de beurre à leurs produits. Aucune indemnité cependant ne fut allouée aux fabricants de margarine.

Une loi du 30 mars 1902 « interdit pour tous usages autres que la thérapeutique, la pharmacie et la préparation de produits non alimentaires, l'emploi de la saccharine ». Le législateur mettait en avant l'hygiène publique pour supprimer ce produit qui avait surtout le défaut d’avoir un pouvoir sucrant 300 ou 400 fois supérieur à

1. Séance du 31 octobre 1896, Déb. parl. Ch., 1896, t. II, p. 1377.

celui du sucre, et dont le prix de revient était tel que les fabricants de sucre et les cultivateurs de betteraves ne pouvaient pas soutenir la concurrence. L'intérêt du Trésor étant conforme à celui des producteurs de bétteraves, le Parlement vota la loi de 1902 en affirmant qu'elle était nécessaire pour la santé publique.

Il est évident pourtant qu’une telle loi lèse une foule de droits les plus légitimes. Pratiquement, il s’agit simplement d’une mesure fiscale. Le Trésor a intérêt à supprimer la vente de la saccharine ; il la supprime sans autre forme de procès. Mais alors il devient bien facile de gouverner... Le législateur était parfaitement dans son droit s’il avait une raison impérieuse, même une raison purement fiscale, de proscrire la saccharine pour les usages autres que la thérapeutique. Mais il devait prendre en considération les droits acquis des industriels auxquels il supprimait des débouchés brutalement du jour au lendemain. Un fabricant du Rhône ayant écrit au Ministre des Finances et lui demandant réparation pour un préjudice de plus d’un million à lui causé par la loi de 1902, le Ministre répondit : « Cette loi n’a pas interdit la fabrication de la saccharine, elle s’est bornée, dans l'intérêt de l’hygiène et des finances de l'Etat, à édicter à l’égard de cette substance des mesures analogues à celles prises, à diverses époques, vis-à-vis de plusieurs industries et, en dernier lieu, des fabricants de vins de raisins secs et de phosphore auxquels aucune indemnité n’a jamais été allouée ».

Ce raisonnement n'est pas très sérieux et comme le fait remarquer M. Giraud « laisser à une industrie qui

avait pour débouchés toutes les branches de l’alimentation où l’on fait usage de sucre, uniquement la ressource de pourvoir les pharmaciens où on débitera la saccharine à des doses homéopathiques, est-ce que cela n’équivaut pas à une interdiction générale »1? En tout cas aucune indemnité ne fut accordée aux fabricants de saccharine. Il faut ajouter qu'ils étaient sept et que leur nombre seul explique en partie la désinvolture avec laquelle on les traita.

Cette question de responsabilité du législateur fut encore très vivement discutée lors de la loi du 22 juillet 1909 sur l’emploi de la céruse dans les travaux de peinture.

Le Gouvernement avait déposé un projet de loi interdisant l’emploi de la céruse pour certains travaux et ne parlant aucunement d’indemniser les industriels lésés. La Chambre adopta le projet. Le Sénat, lui, fit quelques réserves : d’une part l'interdiction d'employer la céruse serait limitée aux travaux exécutés à l’intérieur des bâtiments et d’autre part une indemnité serait allouée aux particuliers atteints par cette loi.

On finit par voter la loi du 22 juillet 1909 sans indemnité. M. Beauregard, le bouillant partisan de la responsabilité pécuniaire de l'Etat dans l’exercice de la fonction législative, qui avait déjà parlé de « scandale » quand on avait voté la loi sur la saccharine, avait essayé d’assimiler cette mesure à une expropriation. Naturellement ses adversaires n’eurent pas beaucoup de peine à prou-