CHAPITRE II

LA PRATIQUE JURISPRUDENTIELLE

Nous avons vu dans le chapitre précédent que le législateur avait un pouvoir souverain et qu’il avait le droit incontestablement d’accorder ou de ne pas accorder des indemnités aux particuliers qui subissent un dommage spécial du fait des lois. Si donc dans un texte législatif il est prévu formellement que les individus lésés auront une compensation pécuniaire ou le contraire, la question est définitivement réglée et le juge ne peut intervenir en aucune façon.

Nous avons vu aussi qu’il aurait été facile au législateur d’éviter la discussion soulevée sur le point de savoir si la responsabilité de l'Etat devait être ou non mise en cause à propos des dommages causés par les lois, Le problème, en effet, ne se serait jamais posé en dehors du Parlement si, dans chaque texte de loi, la question d’indemnité avait été réglée catégoriquement par le législateur. Malheureusement, la plupart des lois sont muettes sur ce point et, devant le silence du texte, le juge a construit une théorie jurisprudentielle de la res-

ponsabilité du législateur pour les préjudices causés aux citoyens par les lois nouvelles, avec cette présomption à l’origine, que le silence du législateur n'implique pas toujours la volonté de refuser l’indemnité, et qu'il appartient à la jurisprudence de régler la question de savoir si les particuliers lésés par la règle de droit nouvelle doivent oui ou non être indemnisés.

Il n’est pas question pour le juge de profiter du silence du texte pour mettre en cause la responsabilité de l'Etat contrairement à la volonté du Parlement souverain. Il s’agit, au contraire, pour lui, de rechercher la volonté profonde du législateur sinon écrite, du moins présumée, et conformément à cette volonté présumée, d’accorder ou de refuser l'indemnité.

Or, quand la question d’indemnité n’est pas réglée dans le texte de la loi par le législateur lui-même, et qu'il ne ressort pas des travaux préparatoires ou des dispositions générales de la loi que la volonté du Parlement a été de n’accorder aucune compensation pécuniaire aux individus, quand, d’autre part, cette loi cause à certains citoyens un préjudice spécial rompant l’équilibre nécessaire des charges et des avantages sociaux, la jurisprudence présume à l’heure actuelle que la volonté du législateur est d’accorder des indemnités. Le législateur, en effet, ne peut pas être présumé avoir voulu voter une loi contraireaux principes généraux du droit, aux principes constitutionnels et d’une manière générale à l'équité.

Telle est, dans ses grandes lignes, la jurisprudence actuelle du Conseil d'Etat. Cette jurisprudence est

PRATIQUE LÉGISLATIVE ET PRATIQUE JURISPRUDENTIELLE dit

toute nouvelle et parce que nouvelle, encore timide.

Autrefois, en effet, à cause de la confusion de la souveraineté et de l’irresponsabilité du législateur, à cause d’une compréhension erronée du principe de la séparation des pouvoirs, due à la méfiance traditionnelle à l'égard des juges héritiers des anciens Parlements, le pouvoir judiciaire ne se reconnaissait pas le droit d’accorder des indemnités aux individus lésés par les lois nouvelles. L’indemnité n’était possible que si le législateur la prévoyait formellement dans le texte même; aujourd’hui, au contraire, l’indemnité n’est refusée que si le législateur a exprimé explicitement sa volonté de n’accorder aucune compensation pécuniaire aux victimes de la loi.

Nous allons étudier cette jurisprudence du Conseil d'Etat. Et, pour cela, distinguer deux sortes de cas : tout d’abord les cas où l’individu auquel la loi cause un dommage n’a aucun lien contractuel avec l'Etat, ensuite, les cas spéciaux, au contraire, où existe ce lien contractuel, hypothèse absolument différente dans laquelle le principe d’indemnisation a été depuis longtemps reconnu.

A. Absence de lien contractuel

Comme le fait remarquer M. Despax dans sa thèse De la responsabilité de l'Etat en matière d'actes législatifs et réglementaires ?, « le législateur s’inspire uniquement

1. Despax, thèse précitée, p. 41, thèse Lille 1909. De la responsabilité de l'Etat en matière d’actes législatifs et réglementaires.

pour accorder ou rejeter le droit à indemnité, de considérations d’utilité pratique. Il tient compte, dans une mesure très étroite, de l’état de l’opinion publique sur la réforme projetée, et quand la conscience publique exige le versement d’une indemnité, il est rare que le législateur la refuse. Tout autre est la situation pour le juge. Le juge, lui, est lié par le texte : il juge d’après le droit positif en vigueur. Si donc on vient lui réclamer une indemnité que ni les principes généraux du droit, ni le législateur n’ont organisée, même s’il estime que cette indemnité est équitable, il ne peut pas, il ne doit pas l’accorder ».

Ces considérations écrites en 1909 sont très justes, ou du moins elles sont la traduction de toute la jurisprudence ancienne du Conseil d'Etat. Celui-ci, en effet, s’enfermant dans son rôle de juge, a, d’une manière générale, refusé d’accorder des indemnités aux individus subissant un préjudice du fait d’une loi, aucun lien contractuel n’existant entre ces mêmes individus et l'Etat.

Nous avons vu en étudiant la pratique législative qu'aucune indemnité n'avait été accordée par le législateur aux industriels lors de la suppression de l’industrie du tabac factice par la loi du 12 février 1835. Un recours fut formé devant le Conseil d'Etat par M. Duchâtelier, fabricant de tabac factice, afin d'obtenir réparation du dommage à lui causé par cette loi. Le Sieur Duchâtelier demandait une indemnité de 270.000 fr. pour perte de son industrie. Il réclamait « le prix qu’aurait procuré la vente des marchandises, celui des instruments et ustensiles, les frais occasionnés par dix procès, la perte

de loyer pour les locaux renfermant des marchandises, EE

Voici la décision très nette du Conseil d'Etat dans cette affaire Duchätelier : « Considérant que l'Etat ne saurait être responsable des conséquences des lois, qui dans un intérêt général, prohibent l’exercice spécial d’une industrie ; qu'aucune créance ne peut être réclamée au Trésor public qu’en vertu de contrats passés par l’Etat ou de dispositions formelles des lois ; que, d’une part, le Sieur Duchâtelier n'indique aucun engagement pris envers lui par l'Etat, que d’autre part la loi du 12 février 1835, en déclarant interdite la fabrication du tabac factice n’a ouvert aucun droit à indemnité au profit des individus qui s'étaient précédemment livrés à cette fabrication ; que dès lors le Sieur Duchâtelier ne peut prétendre à aucune indemnité … » rejet.

Les considérants sont très nets : du moment que le législateur n’a pas prévu d’indemnité, le Conseil d'Etat est absolument incompétent pour en accorder une. Le Parlement a pris une mesure dans l'intérêt général et le tribunal administratif n’est point juge de cette mesure, ni de son opportunité. Cette loi cause un préjudice certain et très grave au Sieur Duchâtelier, comme à tous les fabricants de tabac factice, le Conseil d'Etat n’accorde cependant aucune compensation pécuniaire. Il se contente de rechercher, dans le texte même de la loi si le législateur a prévu l'indemnité. Ici, le législateur n’a rien prévu et le tribunal administratif ne peut pas