Arrêt Duchâtelier, 11 janvier 1831, p

prendre en considération la demande du Sieur Duchâtelier. On considère à cette époque que l'octroi d’une compensation pécuniaire aux fabricants de tabac factice, dans le silence du texte, constituerait un empiètement du judiciaire sur le législatif, donc une violation du principe de la séparation des pouvoirs.

M. Hauriou proteste violemment contre cette jurisprudence. Il proteste contre l’enrichissement sans cause du patrimoine administratif dû à la loi du 12 février 1835 renforçant le monopole fiscal de la fabrication et de la vente du tabac par la suppression des industries concurrentes de tabac factice. Certes, il y a enrichissement du patrimoine commun, corrélatif à un appauvrissement certain de quelques patrimoines privés ; il y a dommage spécial causé aux industriels de tabac factice, et il est absolument inéquitable de ne leur accorder aucune indemnité, car l’équilibre des charges et des avantages sociaux est rompu au préjudice de ces seuls fabricants. Le législateur procure un avantage pécuniaire et légitime à la collectivité tout entière, mais cet avantage est payé par un groupe restreint d'individus abusivement lésés.

Cependant, même avec la jurisprudence actuelle, protectrice des intérêts privés, il aurait été impossible de donner satisfaction au Sieur Duchâtelier. Pour les partisans actuels de l'indemnité, en effet, il n’est pas question de donner au juge le pouvoir de contrôler le législateur et de rendre des arrêts en contradiction formelle avec sa volonté. Or, le texte dela loi du 12 février 1835 est bien silencieux sur la question de l’indem-

nité, mais, dans l'élaboration du projet, le problème de la compensation pécuniaire à accorder aux industriels lésés a été soulevé et a donné lieu à des discussions très vives. Un député avait même proposé l’amendement suivant : « Nul établissement existant ne pourra être interdit que moyennant une juste et préalable indemnité»!-

Les partisans de l’indemnité n’obtinrent pas gain de cause. Mais la discussion au Parlement, avant le vote de la loi, prouve absolument que le refus d’indemnité n'est pas du tout un oubli du législateur, une lacune qu'il serait normal de combler; c’est volontairement que le législateur a refusé d’accorder les indemnités, volontairement qu’il a bouleversé le principe d’égalité des citoyens devant les charges publiques. Or, nous savons que le Parlement est incontrôlable et incontrôlé, qu'il peut impunément violer les principes constitutionnels et le Conseil d'Etat, en accueillant favorablement la demande des fabricants de tabac factice, aurait modifié et complété la mesure législative, il aurait substitué sa propre volonté à la volonté du législateur souverain.

D'une manière générale, le Conseil d'Etat s’est toujours prononcé dans le même sens. Mais il est des cas où ses considérants ont été beaucoup moins nets que ceux de l’affaire Duchätelier. Dans l’arrêt Ferrier?, en particulier, le Conseil d'Etat a motivé sa décision d’une manière assez étrange : le Sieur Ferrier qui avait établi

1. Séance du 8 janvier 1835, Arch. parl., 2° série, t. XX XVII, p. 647. 2. Conseil d'Etat, Ferrier, 6 août 1852, Rec., p. 353.

un service télégraphique privé entre Paris et Rouen, lésé par la loi de 1837, qui établissait le monopole de la télégraphie, réclamait une indemnité, assimilant à une expropriation le préjudice que lui faisait subir cette loi nouvelle. Et on lit dans les considérants de l’arrêt du Conseil d'Etat : « il résulte de la décision rendue dans cette affaire, que le réclamant avait, dès le commencement de 1834, cessé d’exploiter la ligne télégraphique qu'il avait établie entre Paris et Rouen, que dès lors il n’est pas fondé à réclamer une indemnité pour mise en exécution de la loi précitée ».

On peut se demander quelle aurait été la solution de la jurisprudence administrative, si le réclamant n’avait pas, dès le commencement de 1834, cessé d’exploiter la ligne télégraphique. On voit tout de suite la portée de la formule. Elle est l’affirmation de la responsabilité de l'Etat législateur dans tous les cas où le particulier victime de la loi nouvelle pourra prouver la lésion de son intérêt. Du reste, avait ajouté très vite, dans le même arrêt, le Commissaire du gouvernement : «il n’est pas dû d’indemnité par l'Etat en raison du préjudice causé par l'exécution d’une loi, à moins que cette loi ne contienne une réserve expresse à cet égard ».

Or, la loi du 2 mai 1837 ne contient effectivement aucune réserve de ce genre. Ce qui est étrange, c’est que le Conseil d'Etat rejeta la requête du Sieur Ferrier en s'appuyant sur le premier motif du Commissaire du gouvernement et sans invoquer le second argument, celui de l'affaire Duchätelier, c’est-à-dire l’argument sur lequel est fondée toute la jurisprudence du Conseil d'Etat en la matière.

PRATIQUE LÉGISLATIVE ET PRATIQUE JURISPRUDENTIELLE Ke

En 1854, dans l’affaire Cohen, même solution et mêmes considérants que dans l'affaire Duchätelier. De même quand il s’est agi des réclamations contre le décret du 24 février 1858 ayant force de loi et établissant la liberté du commerce de la boucherie. De même, dans la célèbre affaire Goupy, en 1879, lors de la suppression du monopole des imprimeurs par le décret de septembre 1870. Aux termes mêmes du décret impérial du 14 septembre 1870 cependant, il devait être ultérieurement statué sur les conséquences de la mesure. Cette promesse ne fut pas tenue, et aucune compensation pécuniaire ne fut allouée aux anciens imprimeurs brevetés victimes de la loi.

Le Conseil d'Etat, dans l’arrêt Goupy, comme dans l’arrêt Duchätelier, a considéré « que l'Etat ne saurait être responsable des conséquences des lois qui, dans un intérêt général, prohibent l’exercice spécial d’une industrie ». Mais, dans le décret de 1870, le législateur avait manifesté clairement sa volonté d’indemniser les imprimeurs lésés par la suppression du monopole, comme il avait indemnisé en 1866 les courtiers de commerce titulaires d’offices supprimés.

Sans doute, le législateur s’était réservé le droit de prendre lui-même les mesures nécessaires, mais puisqu'il : ne l’avait point fait, la solution de l’arrêt Goupy se trouvait contredire nettement la volonté du législateur de 1870, volonté qui était en accord avec la législation de 1866 sur les courtiers de commerce. Cette jurisprudence respectueuse du texte même du décret de 1870, mais contraire à son esprit, est certainement condamna-

ble, et on peut se demander si la jurisprudence actuelle du Conseil d'Etat n’aurait pas accueilli plus favorablement la requête des imprimeurs.

Même jurisprudence encore dans l’arrêt Moroge* à propos de la loi du 2 août 1872 érigeant en monopole la fabrication des allumettes. Enfin et surtout, même décision dans l’arrêt des princes d'Orléans et Murat en 1887 rendu par le Conseil à l’occasion de l’application de la loi du 22 juin 1886 excluant de l’armée les membres des familles ayant régné sur la France.

Il s’agissait pourtant d’une loi extraordinaire, aussi illégale qu’une loi peut l’être. Le rôle du législateur est de faire des lois générales et impersonnelles ; dans la loi du 22 juin 1886, le législateur, sortant de sa fonction, a causé un préjudice spécial et exceptionnel aux membres de la famille d'Orléans en prenant une mesure qui n’était ni égale pour tous les citoyens, ni applicable à tous. Les princes d'Orléans furent impitoyablement rayés des contrôles et aucune indemnité ne vint compenser le dommage à eux causé de ce fait.

Bien au contraire, le Conseil d'Etat accorde toujours l'indemnité quand elle est prévue par le texte, même si le ministre la refuse. Art. 4 de 1a loi du 2 août 1872 :«il sera procédé à l’expropriation des fabriques d’allumettes chimiques actuellement existantes dans la forme et dans les conditions prévues par la loi du 3 mai 1841 ». En vertu de ce texte, la jurisprudence a accordé très largement des indemnités aux industriels, même à ceux qui