Conseil d'Etat, 1874, Lebon, p

disposition en vue de faciliter par une indemnité la transition du régime ancien au régime nouveau, le juge ne peut que s'abstenir. En agissant autrement, il empiète sur le pouvoir législatif et viole la loi des 16 et 24 août 1790 sur la séparation des pouvoirs ».

Jusqu'au début du XXE siècle, par conséquent, la responsabilité dérive uniquement de la volonté expresse du législateur. Dans le silence de la loi, pas de responsabilité. Cette jurisprudence du Conseil d'Etat était logique parce que était logique la confusion de la souveraineté et de l’irresponsabilité, voire de l’infaillibilité à une époque où l’idée de faute était le fondement nécessaire de toute responsabilité. Le juge ne pouvait pas proclamer la responsabilité du législateur sans le déclarer en faute, sans le condamner. Or, il ne peut pas être question, pour un tribunal quel qu’il soit, même pour le Conseil d'Etat, qui en même temps qu’un tribunal est un Conseil d'administration et de gouvernement, de condamner le pouvoir législatif sans sortir de ses attributions, sans bouleverser la règle de la séparation des pouvoirs qui est une des règles les plus fondamentales de notre droit public.

Cette jurisprudence tend cependant à disparaître depuis que la théorie objective de la responsabilité, fondée sur l’idée de risque, a rendu possible la conciliation de la souveraineté et de la responsabilité. Quand le tribunal administratif condamne l'Etat à faire supporter au patrimoine collectif le préjudice causé aux particuliers victimes des lois nouvelles, il ne juge pas l’œuvre législative, il ne la discute pas et à plus forte raison, ne

la condamne pas. Son but est seulement, tout en respectant scrupuleusement cette œuvre, de rétablir s’il y a lieu l'équilibre des citoyens devant les charges publiques, c’est-à-dire l'équilibre qui doit exister dans la marche de n’importe lequel des services publics entre les usagers qui en profitent et les contribuables qui le paient. Or, l'égalité des citoyens, comme la séparation des pouvoirs, est encore un principe fondamental de notre droit.

À l'heure actuelle, dans le silence de la loi dommageable, il n’y a plus de principe absolu. Sans doute, le Conseil d'Etat se défend bien d’aller à l’encontre de la volonté du législateur. Il recherche au contraire sa volonté probable par l’examen des travaux préparatoires et de l’ensemble des dispositions de la loi.

Naturellement il y a lieu de tenir compte des liens juridiques préexistants auxquels la loi porte atteinte; mais même en dehors de ce cas spécial que nous étudierons dans le chapitre suivant, le principe n’est plus nécessairement celui de l’irresponsabilité. Il faut tenir compte de tous les faits susceptibles de mettre en jeu la responsabilité de l'Etat. « Tout cela, disait M. Pichat dans son Cours sur les principes du Droit public moderne à l'Ecole des Sciences politiques, dérive de cette idée que l’on suppose que le législateur a entendu agir selon les principes fondamentaux du droit et qu’il ne peut pas être réputé avoir voulu heurter ces principes et faire une loi révolutionnaire à moins qu’il ne l’ait dit expressément ».

Jusqu'à présent du reste, la jurisprudence du Conseil d'Etat à été timide et, d’une manière très générale, a

refusé toute indemnité aux individus victimes des lois nouvelles.

La loi du 16 mars 1915 a édicté l'interdiction de la fabrication de l’absinthe et n’a prévu l’allocation d’aucune compensation pécuniaire aux industriels dont les intérêts devaient être atteints par cette interdiction. Or, il y avait véritablement préjudice spécial causé aux fabricants. La mesure législative était légitime et prise dans l'intérêt général : les industriels n’en étaient pas moins lésés et se trouvaient supporter seuls les frais d’une réforme utile à tous.

Cependant, dans son arrêt du 29 avril 1921, Société Premier et Henry, le Conseil d'Etat a repoussé les prétentions des fabricants d’absinthe et aucune indemnité ne leur fut accordée malgré le bouleversement certain du principe de légalité des citoyens devant les charges et les avantages sociaux, occasionné par la loi du 16 mars 1915 dans l'intérêt de tous, mais au préjudice de certaines personnes seulement, en l’occurence les fabricants d’absinthe.

« Si la loi subséquente du 29 du même mois, peut-on lire dans l’arrêt du 29 avril 1921, a prescrit aux fabricants certaines déclarations en vue des dédommagements qu’une loi ultérieure pourrait éventuellement leur accorder, la mesure que le législateur s'était ainsi réservée le droit de prendre n’est pas intervenue. En conséquence, un fabricant d’absinthe qui n’invoque aucune obligation contractuelle à laquelle la loi du 16 mars 1915 aurait porté atteinte et qui ne relève d’ailleurs aucune circonstance susceptible de mettre en jeu la responsa-

bilité pécuniaire de l'Etat, n’est pas fondé à demander l'annulation de la décision implicite par laquelle le Ministre des Finances a rejeté sa demande d’indemnité ».

Cette jurisprudence est tout simplement celle de l’arrêt Goupy de 1879 qui n’accordait aucune indemnisation aux anciens imprimeurs brevetés lésés par le décret impérial du 14 septembre 1870, rendant libre la profession des imprimeurs. Et comme dans l'arrêt Goupy, le Conseil d'Etat voulant respecter trop scrupuleusement le texte législatif, se trouve être en contradiction avec la volonté du législateur qui est certainement d’indemniser, puisque c’est dans ce but qu’il a imposé aux industriels lésés certaines déclarations par la loi du 29 mars 1915. Encore une fois le législateur a considéré le dédommagement des victimes de la loi comme une question assez négligeable pour qu'il puisse volontairement ou involontairement l’oublier. Le tribunal administratif aurait été équitable en accordant une compensation pécuniaire aux industriels : il aurait ainsi rendu un arrêt conforme à la fois au principe constitutionnel de l’égalité des citoyens devant les charges sociales et à la volonté probable du législateur du 29 mars 1915.

Dans le mêm. sens, un arrêt du 18 juillet 1921, refuse toute indemnité à un courtier en charbon privé de l'exercice de son commerce par la réglementation du régime du charbon pendant la guerre.

Cependant le droit à indemnité a été reconnu quelquefois. Une loi du 27 juillet 1880 ayant décidé une servitude à la charge des mines traversées par les voies ferrées, une indemnité compensatoire fut réclamée par les conces-

sionnaires de la mine lésés par la loi nouvelle. « Quand le préfet usant des pouvoirs qu’il tient de l’art. 50 de la loi du 27 juillet 1880 interdit aux concessionnaires d’une mine d’exécuter sans autorisation aucun travail souterrain à moins de 20 mètres des limites du chemin de fer, la sujétion qui résulte dans l’avenir de cette prescription pour les parties de la mine qui n’ont pas été encore exploitées ne donne naissance à aucun droit à indemnité, mais il en est autrement quand les parties traversées par les chemins de fer sont ouvertes à l’exploitation ou se trouvent dans le prolongement defilon déjà attaqué ». Tels sont les termes de l’arrêt, du 27 juillet 1906 (Conseil d'Etat, Lebon, p. 702, 1906).

Le Conseil d'Etat interprétant la volonté du législateur alloue donc une indemnité à un particulier lésé par l'application d’une loi et en dehors de tout domaine contractuel.

De même dans un autre arrêt du 8 août 1919 (Dame Veuve Verret, 8 août 1919, Lebon, p. 758), un Sieur Verret ancien adjudant, devenu commis ambulant à l’octroi de Paris, comptait vingt ans un mois de service militaire et huit ans, neuf mois, dix jours de service civil. Il meurt titulaire d’une pension proportionnelle. Mais en ajoutant ses services militaires à ses services civils comme le permet la loi du 7 août 1913, il réunit plus que le minimum de services effectifs valables exigés par le règlement des Caisses de Retraites municipales de Paris pour ouvrir à sa veuve le droit de pension. Et voici la réponse du Conseil d'Etat : « Considérant que, dans ces circonstances, la Dame Veuve Verret est fondée à soutenir qu’elle

a droit à une pension sur la Caisse des Retraites des employés de l’Octroi de Paris, sauf à la Ville de Paris à exercer contre l'Etat tel recours que de droit pour être indemnisée de la charge résultant pour elle de la disposition précitée ».

Or, le 18 mars 1927, le Conseil d'Etat accueille favorablement la requête de la Ville de Paris tendant à ce qu’il plaise au tribunal administratif d’annuler deux décrets du 4 novembre 1920 en tant qu'ils ont fixé à des sommes qu’elle estime insuffisantes la part de l'Etat dans les pensions allouées, sur les fonds de la Caisse des Retraites de la Ville de Paris, à la Dame Abjean, veuve Courtillot, et à la Dame Gras, veuve Verret.

Le Conseil d'Etat a annulé ces décrets car il a considéré que la Caisse des Retraites des Employés de la Ville de Paris n’avait pas, en vertu de son règlement, à verser de pension à la Veuve Verret, dont le mari ne réunissait pas à son décès les dix ans obligatoires de services dans l’administration municipale. La pension, en effet, n’était due à cette Dame Verret qu’en vertu des dispositions exceptionnelles de l’art. 33 de la loi du 7 août 1913, d’après laquelle, pour la détermination du droit à pension des veuves d'anciens militaires, devaient entrer en ligne de compte les services tant militaires que civils du mari décédé : « Considérant, dit l’arrêt du Conseil d'Etat du 18 mars 1927 que les dispositions de l’art. 33 de la loi du 7 août 1913, relatives au recrutement de l’armée, ont eu pour objet de favoriser les engagements et rengagements en modifiant au profit des veuves des anciens militaires les règles du droit à pension, que la

Ville de Paris, dont le droit à indemnité a été reconnu par la décision précitée du Conseil d'Etat du 8 août 1919, est par suite fondée à soutenir que l’Etat doit indemniser de la totalité de la charge résultant pour elle des dispositions législatives précitées (et que) c’est à tort que les décrets attaqués, au lieu de faire supporter par l'Etat l'intégralité des pensions accordées aux Dames Courtillot et Verret, ne lui ont imposé que la part contributive prévue par le décret du 11 juin 1881, lequel ne concerne que les cas où les veuves ont droit à pension en vertu du règlement même des Caisses de retraite des administrations municipales de Paris »1.

La jurisprudence du Conseil d'Etat est donc extrêmement nette. Une loi nouvelle vient accorder des avantages spéciaux aux veuves d’anciens militaires. Le tribunal administratif ne juge ni ne condamne le législateur. Il n’apprécie pas si la mesure législative est opportune, utile ou nécessaire. Il accueille favorablement la requête de la Ville de Paris parce que celle-ci se trouve supporter du fait de cette loi nouvelle des charges spéciales qui, logiquement, doivent être supportées par tous; ce faisant, il ne fait que rétablir l’égalité des individus devant les charges publiques et réaliser sans doute la volonté tacite du législateur qui ne peut pas être supposé avoir voulu voter une loi révolutionnaire susceptible de bouleverser nos règles constitutionnelles.

De deux choses l’une disait-on autrefois : ou bien le législateur veut accorder une indemnité et alors qu'il le