Conseil d'Etat, Ville de Paris, 1927, Rec., p

dise, ou bien il ne le veut pas et la question est réglée : à cette condition seulement le législateur reste le maître.

A l'heure actuelle, au contraire, on dit de deux choses l’une: ou bien le législateur dit explicitement qu'il ne veut accorder aucune indemnité et alors la question est définitivement réglée, ou bien il ne dit rien et le problème se pose pour la jurisprudence administrative, de savoir si l'indemnisation aux victimes de la loi nouvelle est à la fois équitable et conforme à la volonté probable du législateur. Le législateur n’en reste pas moins le maître puisqu'il n’est pas question de donner au juge le pouvoir d’aller à l’encontre de sa volonté.

La loi, comme le disait Portalis à l’époque de la rédaction du Code civil, « établit, conserve, change, modifie, perfectionne, détruit ce qui est, crée ce qui n’est pas encore ». Elle est la traduction constante d’un droit toujours en mouvement, œuvre d’un pouvoir législatif qui est la « toute-puissance humaine », impossible à contrôler et qui théoriquement exprime la volonté nationale.

Tout cela est parfaitement vrai, aussi vrai qu’au temps de Portalis, maison ne voit pas comment la jurisprudence nouvelle du Conseil d'Etat porte atteinte de quelque manière que ce soit à cette omnipotence du législateur ?

Montesquieu a pu dire avec raison : « lorsque la politique entre dans le prétoire, la justice en sort ». Mais la jurisprudence administrative ne tend pas à transformer le Conseil d'Etat en une assemblée politique à côté et au-dessus du Parlement souverain.

>ar ses arrêts du 27 juillet 1906, du 8 août 1919, du

18 mars 1927, le Conseil d'Etat, en présence de conflits entre le patrimoine commun et les patrimoines privés, a donné tout simplement une décision conforme aux principes généraux de notre droit, donc à la volonté probable du législateur et conforme en même temps à l'équité. Il est inéquitable, en effet, et contraire au principe constitutionnel de l'égalité des individus devant les charges et les avantages sociaux, de n’accorder aucune compensation pécuniaire aux individus qui subissent du fait d’une loi nouvelle un préjudice spécial, d’autant plus inéquitable et d’autant plus inconstitutionnel dans un pays où les citoyens, non pas en retard, mais en désaccord sur ce point avec les citoyens des autres pays, demeurent farouchement individualistes.

Certes, dans l’état actuel de notre organisation politique, le législateur a la possibilité de voter impunément des mesures inéquitables et anticonstitutionnelles, mais s’il ne formule pas expressément sa volonté de refuser des indemnités aux victimes d’une loi nouvelle, les individus ont le droit de présumer que le Parlement qui les représente et qui exprime leur volonté, n’a pas voulu voter une loi révolutionnaire contraire à la fois à la constitution et à l’équité. Telle est l’idée très simple en même temps que très juridique qui est à la base de la jurisprudence nouvelle du Conseil d'Etat. A l’heure actuelle, quand une loi bouleverse l’équilibre nécessaire des charges et des avantages sociaux, dans le silence du texte, en l’absence de toute situation contractuelle préexistante entre l'Etat et les victimes du dommage, le Conseil d'Etat peut condamner la puissance publique à rétablir, par

Responsabilité de l'Etat législateur 9

l'allocation d’indemnités, l’égalité des citoyens devant les charges publiques, en vertu de la théorie nouvelle de la responsabilité objective fondée sur l’idée de risque social.

B. Existence d’un lien contractuel

Dans le silence des textes, qu’il existe ou non un lien juridique quelconque entre l'Etat et les individus victimes des lois nouvelles, aucune indemnité. Tel était le principe ancien. Actuellement, au contraire, nous l’avons vu dans le chapitre précédent, l'Etat législateur peut être déclaré responsable dans le silence du texte et en dehors de tout lien contractuel préexistant entre l'individu lésé et la puissance publique, cette responsabilité étant le résultat d’une longue évolution de la jurisprudence administrative dans le sens de la protection des droits individuels.

Il y a lieu de tenir compte à l’heure actuelle de toute circonstance susceptible de mettre en jeu la responsabilité de la puissance publique. Un lien contractuel existant entre l'Etat et la victime du préjudice est sans doute une de ces circonstances en faveur de la responsabilité mais rien de plus. Au fond, qu’il y ait contrat ou non, c’est la même idée générale qui va servir de base à la responsabilité du législateur. Telle est, semble-t-il, la jurisprudence nouvelle. Cependant l’hypothèse où le requérant lésé par une loi nouvelle est lié à l'Etat par un contrat est tout à fait particulière. Le Conseil d'Etat l’a reconnu du reste pendant longtemps en accordant des

indemnités dans les cas où existait une situation contractuelle et dans ces cas seulement.

Ici en effet la responsabilité du législateur naît de l'existence du contrat et il n’y a pas lieu de faire de différence, au point de vue de cette question d’indemnité, entre les lois et les règlements. Le tribunal ne se fait pas juge de la loi, mais seulement juge du contrat. Il ne s’agit plus pour lui de rétablir d’une manière plus ou moins équitable, l’équilibre des charges et des avantages sociaux, mais seulement l’équilibre contractuel rompu du fait de la loi nouvelle. Quand l’Etat passe un contrat, 1l est lié par ce contrat, comme un simple particulier et il doit remplir strictement ses obligations.

Si le législateur, pouvoir suprême et non contrôlé, veut délier l'Etat de ses obligations contractuelles, il le peut très certainement, mais à la condition toutefois d’exprimer catégoriquement sa volonté. Les tribunaux, dans cette dernière hypothèse, ne peuvent absolument rien contre le pouvoir législatif, quoi qu’en dise M. le Professeur Duguit (Revue de Droit public, 1910, p. 663), car leur rôle premier consiste à s’incliner devant la loi, cette loi fût-elle manifestement contraire au droit. « Le contrat de concession, dit M. Jèze dans un article paru dans la Revue de Droit public de 1932, ne peut pas lier la compétence légale des autorités publiques de faire les lois et règlements nécessaires pour l'intérêt public. En particulier, le pouvoir réglementaire de police de l'administration ou son pouvoir législatif ou réglementaire d’établir ou de modifier les impôts, ne reçoit aucune limitation du fait de la concession, même si l’acte

de concession stipule expressément une limitation »}.

Ceci est absolument certain : le Gouvernement ne peut pas faire abandon par contrat de son droit de créer des impôts nouveaux ou de modifier des impôts anciens ?. Le concessionnaire qui serait exonéré par contrat de tous les impôts à venir pourrait se trouver un jour ou l’autre dans une situation extrêmement favorable par rapport aux autres administrés et l’égalité des citoyens devant les charges et les avantages sociaux se trouverait rompue à son profit sans qu’il soit possible au Gouvernement de la rétablir.

Il est donc nécessaire que la puissance publique aït à chaque instant la possibilité d’exercer librement son pouvoir législatif conformément aux nécessités politiques et financières du moment, ces nécessités politiques et financières pouvant obliger l'Etat à bouleverser l’équi- Libre d’un contrat dans l'intérêt général, mais à charge pour lui d’allouer aux co-contractants victimes de ce bouleversement des indemnités compensatrices du préjudice à eux causé par la règle de droit nouvelle.

En dehors de cette hypothèse, l'Etat contractant doit être placé sous l’empire du droit. Les conventions font la loi des parties, pour l'Etat comme pour les particuliers.

Un individu se trouve lié à l'Etat par un rapport contractuel ; en cours d’exécution du contrat, une loi nouvelle modifiant la règle de droit antérieure, vient

1. Jèze, « De l’exécution des contrats administratifs », Revue de Droit public, 1932, p. 635.

2. V. conclusions Tardieu, Conseil d'Etat 6 décembre 1907, Cfe du Nord, Rec., p. 918.

rendre plus lourde pour le contractant l’exécution de ses obligations vis-à-vis de l'Etat. Cet individu peut-il espérer être indemnisé d’une manière quelconque ? On a prétendu subtilement que la « consistance intime n du contrat n’était point changée, les parties étant seules compétentes pour le faire. Ceci est du reste parfaitement exact. Cependant du fait de l’intervention de l’une des parties seulement, en l'occurence de l'Etat, le contrat va devenir beaucoup plus onéreux pour le cocontractant. Il serait intolérable que l’Etat puisse d’une main signer un contrat déterminé, et de l’autre modifier ce contrat à son profit.

Nous allons voir quelles ont été en la matière les solutions de la jurisprudence du Conseil d'Etat, de quelle manière et dans quel cas elle a reconnu le devoir pour l'Etat d’indemniser les particuliers.

« Même en l’absence d’un texte, écrit M. Rolland dans son Précis de Droit administratif (p. 253), la jurisprudence admét que l’individu lié à l'Etat par un contrat et dont la situation devient plus onéreuse du fait d’une loi nouvelle a droit à une indemnité, mais à condition d’abord que la loi en question soit spéciale à certaine catégorie de personnes, ensuite que dans le contrat on ait stipulé l’indemnisation ou à tout le moins que l’accord ait été conclu sur la base des faits alors inexistants ».

M. Jèze, analysant la jurisprudence du Conseil d'Etat dans:un article de la Revue du Droit public de 1908 (p. 64), s’est efforcé de trouver un critérium satisfaisant qui puisse faire connaître les cas où on doit indemniser et ceux où il faut refuser l'indemnité. « Le Conseil d'Etat,

a dit M. Jèze, résout la question d’après l'intention exprimée ou sous-entendue par les parties ».

Pour faire l’étude de cette jurisprudence, nous allons, comme l’ont fait les deux auteurs précédents, distinguer deux cas : ou bien dans le contrat lui-même les parties ont prévu l’éventualité d’une augmentation de charges du fait d’une loi nouvelle, ou bien au contraire rien n’a été prévu dans le contrat.

Premier cas.

Si les parties ont prévu la difficulté, on appliquera la solution qu’elles ont donnée. On voit tout de suite la différence avec l'hypothèse où une loi cause un préjudice en dehors de toute situation contractuelle et où le tribunal recherche l'intention probable du législateur.

Ici, ce qui compte c’est la volonté des contractants. Si une clause du contrat indique explicitement l’intention des parties, la question est facile à résoudre et la jurisprudence se contente dans ces cas-là d’accorder ou de refuser l’indemnité conformément à la cause du contrat.

Nous allons étudier quelques espèces dans lesquelles le Conseil d'Etat n’a eu qu’à appliquer le contrat luimême dont une clause prévoyait le problème envisagé.

En 1853, dans un arrêt Magenat, le Conseil d'Etat a décidé, par simple application du Cahier des charges d’une fourniture d’orge, que l’adjudicataire avait le droit de demander un supplément de prix pour toutes les quantités par lui livrées, à dater du jour où la loi du 11 janvier 1851, intervenant en cours du marché,

avait établi des droits de douane sur les orges importées en Algérie. « Considérant que le Sieur Magenat a été déclaré adjudicataire le 9 janvier 1851 d’une fourniture d’orge à livrer à Oran par tiers, dans les mois de février, mars et avril 1851 ; qu'aux termes de l’art. 8 du Cahier des charges de cette fourniture, si postérieurement à la passation du marché, il était établi de nouveaux droits, soit de douane, soit d’octroi, ou si ces droits étaient augmentés, diminués ou supprimés, les prix alloués à l'entrepreneur devraient être agmentés ou diminués dans une proportion analogue aux modifications des tarifs ; qu’aux termes de la loi du 11 janvier 1851, les orges importées en Algérie ont été soumises, à partir du 1eT mars suivant, aux mêmes droits de douane que si elles étaient importées en France ; que dès lors, aux termes de l’art. 8 précité du Cahier des charges, les prix alloués au Sieur Magenat pour les livraisons par lui faites depuis le 17 mars 1851 doivent être augmentés du montant des droits de douane établis sur l’orge à partir de cette époque » (Conseil d'Etat, Magenat, 8 décembre 1853, Lebon, p. 1021).

En 1898, dans l'affaire Parry, le Conseil d'Etat reconnaît encore au co-contractant de l'Etat un droit à indemnité par application pure et simple de la convention elle-même.

Il s’agissait comme dans l’affaire précédente de l’intervention en cours d'exécution du marché d’une loi établissant des droits de douane nouveaux et faussant de ce fait l'équilibre du marché. Le cas heureusement avait été prévu par le Cahier des charges. Celui-ci renvoyait au

règlement du 26 mai 1866 sur le service des subsistances dont les art. 134 et 135 prévoyaient des indemnités au profit des fournisseurs dans les cas où des lois nouvelles entraîneraient des charges supplémentaires en cours de marché, et établiraient en particulier des droits de douane sur les denrées faisant l’objet des marchés. Le Conseil d'Etat en allouant l’indemnité ne fit qu’exécuter fidèlement les clauses du contrat (Dans le même sens affaires Thomas, Brunet, Desmond, 6 février 1891, Rec., p. 84).

Dans d’autres arrêts, toujours par interprétation du Cahier des charges lui-même, le Conseil d'Etat a refusé l'indemnité quand la clause du contrat ne prévoyait pas exactement le cas envisagé.

En 1903, par exemple, dans l’affaire Mistral et Pavie (Rec., p. 306) l’entrepreneur des services d’une maison centrale demandait une réparation à l'Etat pour le préjudice à lui causé par la diminution du nombre des détenus, due aux lois de 1885, 1891 et 1892 sur la libération conditionnelle, l’atténuation des peines et l’imputation de la détention préventive sur la condamnation à la prison.

Le Conseil d'Etat refusa l’indemnité car le contrat ne prévoyait pas l'hypothèse envisagée. Au contraire, un art. 8 du Cahier des charges « autorisait l’administration à transférer les détenus de la maison centrale sur d’autres établissements pénitentiaires sans que l’entrepreneur puisse en ce cas demander la résiliation de son marché ou prétendre à une indemnité » (Mistral et Pavy, 1903, p. 306).

Refus encore d’indemnité dans l’affaire Dubourg en 1900 (Lebon, 1900, p. 493). Comme dans les affaires

précédentes, le Conseil d'Etat rejette les prétentions du requérant au nom du Cahier des charges lui-même.

En 1908, affaire Noiré et Beyssac:il s’agissait d’entrepreneurs de travaux publics qui se plaignaient du préjudice à eux causé par la loi du 9 avril 1898 sur les accidents du travail. Cette loi en effet faisait peser sur ces entrepreneurs les frais d’une assurance plus onéreuse au profit de leurs ouvriers en cours d’exécution du travail. Or, il se trouvait que, dans le Cahier des charges, un art. 16 conçu dans des termes restrictifs prévoyait une indemnité au profit de l’entrepreneur dans les cas où la modification des charges serait réalisée par un décret ou un arrêté ministériel. Le cas de la modification du contrat par une mesure législative n’était pas prévu : « Considérant que si l’art. 16 du Cahier des clauses et conditions générales ouvre à l’entrepreneur un droit à indemnité lorsque les décrets et arrêts ministériels modifient, en cours d'entreprise, les charges résultant de l’application des règlements relatifs à l’assistance des ouvriers en vigueur lors de l’adjudication, l’entrepreneur ne peut prétendre de plein droit à une indemnité si l’aggravation des charges est la conséquence d’une dispos sition législative. Considérant qu’en l’absence de toute réserve inscrite dans la loi du 9 avril 1898, le caractère général de cette loi s’oppose à ce que le requérant puisse réclamer la réparation du préjudice » rejet (10 janvier 1908, Lebon, p. 31).

Du reste, la rédaction de l’art. 16 de ce Cahier des clauses et conditions générales de 1892 avait fait l’objet d’un avis de la section des travaux publics du 3 juin 1891

qui explique l'interprétation restrictive de cet article par le Conseil d'Etat dans son arrêt Noiré et Beyssac : « Considérant qu'il y a lieu d’établir une distinction entre les modifications qui seraient apportées par voie législative au régime en vigueur et celles qui résulteraient des décrets ou des arrêts ministériels ; que si les seconds ne peuvent pas être imposés sans indemnité aux entrepreneurs ayant soumissionné sous l'empire du régime antérieur, il n’en est pas de même des premiers qu'il appartient au législateur de déclarer immédiatement applicables de plein droit et sans indemnité aux entreprises en cours d’exécution ».

Deuxième cas.

Les hypothèses envisagées jusqu’à présent étaient relativement simples. Le juge avait à appliquer un texte et rien de plus. Conformément aux clauses prévues dans le marché lui-même, l’indemnité était allouée ou refusée.

Mais la question est beaucoup plus délicate à résoudre dans les cas où les parties n’ont pas prévu la difficulté. « S'il n’y a pas de clause expresse, dit M. Jèze, il faut rechercher d’après les circonstances de l'affaire si les parties ont entendu traiter en prenant pour base de leurs conventions le maintien des faits existants. Si oui, une indemnité est due au cas où une règle de droit nouvelle vient modifier ces faits » (Revue de Droit public, 1908, p. 66).

Cette jurisprudence n’est pas très ancienne. Elle est née avec le développement de la responsabilité des personnes morales de droit public. Depuis lors, elle n’a cessé d'évoluer.

Il faut se garder en tout cas d’étudier sur le même plan tous les arrêts du Conseil d'Etat en la matière afin d’en tirer des idées générales. La jurisprudence paraîftrait alors très incohérente. Elle est logique au contraire si on tient compte de son évolution progressive et constante dans le sens de la protection toujours plus grande des particuliers et du développement corrélatif de la responsabilité de l'Etat.

Autour de 1880, que le déséquilibre de la situation contractuelle, né du fait de la mesure législative, vienne d’une création de charges nouvelles ou d’une augmentation de charges déjà existantes, le Conseil d’Etat refuse toute indemnité au contractant lésé. Dans l’affaire de la Compagnie du gaz de Vazemmes (Conseil d'Etat 1874, R.P., 335) en 1874, il s’agissait d’une augmentation des droits d’octroi sur la houille en cours d’exécution du marché. Ces droits d’octroi étaient déjà perçus sur la houille au moment de l’établissement du traité en 1866. Le Conseil d'Etat rejeta les prétentions de la Compagnie et pour cette raison bien simple qu'il ne trouvait rien, dans le contrat lui-même ni dans le règlement d'octroi en vigueur au moment de la passation du contrat, qui ait prévu cette indemnité ou qui soit de nature à la justifier. Dans le même sens affaire Jacquet 17 janvier 1873, Rec., p. 76 et affaire Detelle 14 février 1873, p.148.

Même refus d’indemnité dans une autre affaire en 1883 où il s’agissait pourtant d’une création de droits nouveaux et non simplement d’une surtaxe comme dans le cas précédent. La demande fut rejetée pour la même

raison, aucune disposition du traité n’ayant garanti le concessionnaire contre l'établissement des droits d'entrée que pourraient subir les matières servant à la fabrication (Clarke et Anderson, 1883, p. 861).

Quelques années plus tard en 1897, le Conseil d'Etat rendit un arrêt contraire à sa jurisprudence précédente.

La Ville de Montluçon avait conclu un traité pour l'éclairage de la ville avec une Compagnie du gaz. Au cours du marché, la ville établit une taxe d’octroi sur la houille. La Compagnie du gaz réclama une indemnité au Conseil d'Etat qui condamna la ville à lui payer une somme égale au montant des droits d’octroi perçus sur les charbons. « Considérant qu’il résulte de l'instruction qu’à l’époque où la Compagnie requérante a conclu avec la municipalité de Montluçon un traité pour l'éclairage de la ville par le gaz, extrait de la houille, aucune taxe d'octroi n’était établie sur le charbon ; que c’est en tenant compte de cet état de choses, que les parties contractantes ont convenu des prix fixés par le traité tant pour l'éclairage public que pour l'éclairage privé, que, dans ces conditions, la Ville de Montluçon n’a pu, sans porter atteinte au traité qu’elle avait passé, exiger de la Compagnie du gaz le paiement d’une taxe d'octroi, et que dès lors la Compagnie requérante est fondée à demander la restitution des droits exigés d'elle … » (Conseil d'Etat 1897, Rec, p. 305).

Dans cette affaire, le Commissaire du gouvernement, M. Arrivière, avait fait en effet la distinction suivante : ou bien des droits d’octroi existent au moment du contrat

et dans ce cas si la convention est muette, le Conseil d'Etat ne doit accorder aucune indemnité au requérant parce qu'il doit présumer qu’une simple augmentation des droits existants a dû entrer dans les prévisions des parties au moment de la passation du contrat : solution conforme à celle de l’arrêt du gaz de Vazemmes quelques années avant. Ou bien au moment du contrat il n’existe pas d’octroi : toujours dans le cas où le traité est muet, les parties étant censées s’être engagées en prenant pour base les faits existant au moment du contrat n’ont pas pu prévoir la création de droits nouveaux et auront droit à une indemnité; ceci contrairement à la solution donnée par le Conseil d'Etat dans l’arrêt Clarke et Anderson en 1883.

Même solution le 20 mai 1904 dans l’arrêt Compagnie Marseillaise de Navigation à vapeur (Rec., p. 425 et suiv..), où le Conseil d'Etat a alloué à la Compagnie requérante une indemnité compensatrice du préjudice à elle causé par des taxes nouvelles établies, dans le port de Bastia, par un décret du 31 juillet 1894 pris en exécution de la loi du 30 janvier 1893 : « A raison de Ja nature particulière de ces droits l’éventualité de leur établissement n’avait pas été prévue au moment de la convention précitée et la Compagnie n’avait pas pu en tenir compte dans la fixation des conditions de transport qu’elle consentait à l'administration ».

Par conséquent, pendant un certain temps, il semble que le critérium de la jurisprudence consistait dans cette distinction entre les droits nouveaux qui légitimaient une demande d’indemnité et l’élévation de droits déjà

existants que le contractant devait subir sans compensation aucune. Mais très vite, le Conseil d'Etat s’est orienté vers un principe beaucoup plus large tendant à accorder une indemnité aux particuliers chaque fois que l'Etat, ayant passé un contrat avec un individu, y dérogeait d’une façon quelconque et alourdissait unilatéralement les obligations de son co-contractant.

Déjà en 1895 nous trouvons l’arrêt Sylvestre et Rosazza contre Ville de Digne où le Conseil d'Etat alloue une indemnité à des particuliers pour une simple augmentation de droits. Mais à cette époque la jurisprudence est encore quelque peu flottante, elle s’affirme dans ce sens, en 1905 seulement, dans l'affaire Bardi contre Ville de Bergerac avec les conclusions très intéressantes de M. Romieu.

Il s’agissait d’un contrat pour l'éclairage de la Ville de Bergerac. Lors de la passation du marché, une taxe de 0 fr. 15 existait sur le charbon. Cette taxe ayant été augmentée, la Compagnie d'éclairage demandait une indemnité : « nous reconnaissons qu'une ville, dit M. Romieu dans ses conclusions, est libre de créer de nouveaux impôts ou d'augmenter ceux qui existent ; mais, si elle frappe directement une denrée qui est la substance même du contrat, elle amène artificiellement ja hausse des prix et le concessionnaire est en droit de demander la révision du contrat … » « … la puissance publique peut toujours, dans l’exercice des pouvoirs qui lui sont conférés par la loi, prendre des mesures d’autorité réglementaires ou fiscales qu’elle estime nécessaires en vue des besoins de la vie collective auxquel elle

est chargée de pourvoir. Mais si ces Fo légales et légitimes en elles-mêmes aggravent d’une manière directe les charges des contrats passés par elle pour l'exécution de ses services publics avec ses entrepreneurs, ses fermiers, ses concessionnaires, dans des conditions ou des proportions qui n’ont pas pu entrer dans les prévisions des parties contractantes, elle doit en supporter les conséquences pécuniaires comme cela aurait lieu si elle exécutait elle-même le service » (Conseil d'Etat, p. 1019).

Dans le même sens, l’arrêt Compagnie de l'Est et autres en 1907 où le Conseil d'Etat se bornaïit à soulever seulement la question de l’indemnité concluant que cette indemnité serait due si, des circonstances de l’affaire, il résultait que les « mesures prescrites par le décret attaqué introduisaient dans les charges de l’exploitation des éléments qui n’avaient pas pu entrer dans les prévisions des parties contractantes ».

Après la guerre, un fait nouveau se produit : c’est le développement considérable de la théorie de l’imprévision. Le cataclysme économique, né de la guerre, bouleverse profondément les contrats et rend impossible, dans certains cas, l'exécution des obligations des contractants. Or, quand nous sommes en présence d’un contrat de droit public, l’intérêt général exige que le contractant qui collabore aux services publics, exécute très strictement ses obligations en vue du bon fonctionnement du service. Il est donc logique que l’administration exige l'exécution du contrat, mais à la condition toutefois d'accorder à son collaborateur une « aide pécuniaire

temporaire réduite à l’indispensable » (Jèze, Revue de Droit public, 1930, p.13) afin de l’aider à surmonter la crise.

Dans ses conclusions très remarquables, sous l’arrêt de la Compagnie du gaz de Bordeaux, le Commissaire du gouvernement, M. Chardenet disait : « La puissance publique exigera du concessionnaire l'exécution du service à laquelle il est tenu par contrat ; mais la puissance publique aura à tenir compte au concessionnaire de l'excédent de charges dépassant le maximum des difficultés ou le maximum de l’amplitude des variations économiques dont la prévision était possible au moment où on avait contracté … C’est mettre le concessionnaire en état de continuer à assurer le service public dont le fonctionnement se trouve menacé à raison de faits que les parties ne pouvaient en rien prévoir et qui ont porté une grave atteinte à l’économie du contrat » (Conseil d'Etat, Compagnie du gaz de Bordeaux, 30 mars 1916, Rec., p.220).

Deux conditions sont donc exigées en même temps pour fonder le droit à indemnité : d’abord un événement imprévu et imprévisible, ensuite le bouleversement économique du contrat. Mais alors pourquoi ne pas étendre encore cette jurisprudence et considérer la loi nouvelle, causant un grave dommage à des particuliers liés à l'Etat par un contrat, comme un de ces faits nouveaux imprévisibles susceptibles de justifier la prétention des individus lésés à être indemnisés ? C’est dans ce sens que semble s'orienter à l’heure actuelle la jurisprudence du Conseil d'Etat. Ce faisant, le tribunal adminis-

tratif ne change pas radicalement sa jurisprudence antérieure, mais il la précise : cette jurisprudence consistait à rechercher l'intention des parties explicite ou présumée ; elle a l'avantage aujourd’hui d’être beaucoup plus nette et beaucoup plus simple parce que beaucoup plus objective.

En 1920, réclamation d’un Sieur Fromassol, fabricant d’obus, contre une décision du 26 janvier 1818 lui ayant imposé un surcroît de charges par une majoration du tarif des salaires précédemment en vigueur … « Considérant qu’eu égard à l’époque à laquelle a été passé le marché des requérants la hausse des salaires correspondant à la hausse du coût de la vie a dû entrer dans leurs prévisions et constituait par elle-même un aléa du marché qui doit demeurer en l’absence d’un véritable bouleversement du contrat à la charge du fournisseur ». « D’autre part, le relèvement de ces salaires n’ayant pas été supérieur à l’augmentation générale à cette époque, du coût de la main-d'œuvre, il est impossible de parler de fait du prince », donc rejet.

Dans un arrêt Mayer du 6 août 1924, le requérant, entrepreneur de la fourniture des fourrages à la ration dans la place de Lunéville demande l’annulation d’une décision par laquelle le Ministre de la Guerre a refusé l'allocation d’une indemnité représentant les frais supplémentaires de transport qu’il a dû supporter par suite de l’augmentation à partir du 23 février 1920 des tarifs de chemin de fer. «Considérant qu’au mois d'octobre 1919 le requérant ne pouvait ignorer les conditions économiques telles que la hausse du coût de la main-d'œuvre

Responsabilité de l'Etat législateur 10

et celle du prix du charbon qui ont obligé ces pouvoirs publics à autoriser un nouveau relèvement des tarifs de chemin de fer ; qu’ainsi à l’époque où le marché a été signé, l'éventualité d’une majoration des dits tarifs n’a pu rester étrangère aux prévisions des parties, que d’ailleurs les frais supplémentaires qu'a dû supporter le Sieur Mayer, par suite de l'élévation des prix de transport par chemin de fer, n’ont pas été assez importants pour que ce fournisseur soit en droit de prétendre qu'ils ont entraîné un bouleversement de l’économie du contrat ; considérant encore que les dispositions de la loi du 14 février 1920 autorisant le Ministre des Travaux publics à homologuer un nouveau relèvement des prix de transport sur les chemins de fer ont un caractère général … » rejet.

Dans le même sens un dernier arrêt du 31 janvier 1930 (Société des Combustibles, contre Ministre des Pensions). Mais les considérants sont moins intéressants que ceux des arrêts précédents. L’indemnité y est refusée parce qu'il n’y a pas bouleversement du contrat.

À l'heure actuelle, lorsque l'Etat, dans l’exercice de son pouvoir législatif ou réglementaire, modifie une situation contractuelle préexistante, entre lui et un particulier, il doit une indemnité à ce particulier à la condition toutefois qu’il y ait bouleversement économique du contrat et que ce bouleversement économique n'ait pas pu être prévu au moment de la passation du marché.

À cette double condition, l'indemnité est accordée, qu'il s'agisse d’une création d'impôts nouveaux, d’une

simple augmentation d'impôts anciens ou d’une modification quelconque des charges de l'exploitation (minimum de salaire, réglementation de la main-d'œuvre étrangère, de la durée de la journée de travail, etc.). Au contraire, l’indemnité est refusée s’il n’y a pas aléa anormal! et imprévision ou si le préjudice causé ne constitue pas un véritable bouleversement économique du contrat, par exemple le préjudice qui peut résulter de taxes nouvelles imposées en contre-partie d’un avantage accordé aux concessionnaires.

Ce qu'il importe de remarquer, c’est que le respect des situations contractuelles s’impose à l’Etat dans l’exercice de sa fonction législative comme dans l’exercice de sa fonction administrative. Il n’y a aucune raison de reconnaître au législateur un privilège quelconque, pas plus du reste que dans l'hypothèse où la règle de droit nouvelle cause à un citoyen un dommage spécial en dehors de toute situation contractuelle depuis qu’on a admis la responsabilité objective de l'Etat législateur chaque fois que se trouve violé le principe de l'égalité des individus devant les charges publiques.

Quand il n’y a pas de contrat, le tribunal administratif ne juge pas la règle de droit nouvelle, il s’applique seulement à rétablir un équilibre économique par l’allocation d’indemnité aux victimes du déséquilibre. Quand il y a une situation contractuelle préexistante, le tribunal administratif juge le contrat et non la règle de droit nouvelle quelle qu’elle soit, loi ou règlement, qui vient bouleverser le contrat.

1. Compagnie des messageries fluviales, Conseil d'Etat, 14 mars 1924, Rec., p. 297.

« L'idée de faute du concédant n’est pas la base du droit de concessionnaire à indemnité … c’est l’idée de modification imprévue apportée par l’autorité publique à une situation juridique dont le maintien a été envisagé comme élément essentiel lors de la fixation du tarif des taxes constituant la rémunération du concessionnaire. Dès lors, peu importe l’autorité publique de qui émane la situation nouvelle imprévue et préjudiciable. Le statu quo a été modifié par l’administration, peu importe l’autorité publique par qui l'équilibre financier a été rompu »t,

Dans un cas comme dans l’autre par conséquent, qu'il y ait contrat ou qu’il n’y ait pas contrat, la responsabilité du législateur peut être engagée, sans que sa souveraineté ait à entrer en ligne de compte de quelque manière que ce soit. Le juge ignore le législateur. L'équilibre ou le déséquilibre d’une situation économique est la seule chose jugée.