Jèze, Revue de Droit public, 1932, p

Dans cet ouvrage, nous avons étudié d’une manière très générale la responsabilité de l'Etat législateur.

Dans la première partie, nous avons passé en revue les doctrines, nous avons vu les idées des auteurs et leurs efforts pour trouver un principe juridique qui puisse servir de fondement à une théorie de la responsabilité de l'Etat législateur. Nous avons constaté que seule la responsabilité pour risque était susceptible de se concilier avec la souveraineté du législateur et nous avons admis que la responsabilité de la puissance publique dans l'exercice du pouvoir législatif pourrait être reconnue quand le vote d’une règle de droit nouvelle causerait à un individu ou à une catégorie d'individus, un dommage spécial, rompant ainsi l'équilibre des charges et des avantages sociaux au préjudice de certaines personnes seulement.

Dans une deuxième partie nous avons fait l’étude de la pratique législative et de la pratique jurisprudentielle. Nous avons constaté l'incohérence de l’œuvre du Parlement. Nous avons admiré au contraire la jurisprudence du Conseil d'Etat, son évolution progressive dans le sens de la protection toujours plus grande des intérêts individuels et ses efforts pour juger toujours équitablement

ces procès administratifs où sont en présence à la fois des personnes et des intérêts si disproportionnés, préoccupée d’une part de la sauvegarde de l'intérêt général, d’autre part des intérêts individuels, soucieuse du respect du principe fondamental de la séparation des pouvoirs et de la souveraineté législative, en même temps que de cet autre principe de l’égalité des citoyens devant les charges publiques.

A l'heure actuelle, cette jurisprudence du Conseil d'Etat admet la responsabilité du législateur quand la règle de droit nouvelle cause un dommage à un individu lié à l'Etat par un contrat. Mais elle admet aussi, grâce à la théorie objective de la responsabilité excluant toute idée de faute, la responsabilité du législateur dans le silence des textes et en dehors de toute situation contractuelle à la condition toutefois qu’il n’ait pas manifesté, dans le texte même de la loi ou dans les travaux préparatoires, sa volonté formelle de n’accorder aucune indemnité. |

Si le législateur n’a rien dit, en effet, au sujet de l'indemnité à accorder aux victimes de la règle de droit nouvelle, le Conseil d'Etat ne peut pas supposer qu’il a voulu faire une loi contraire à l'équité et aux principes fondamentaux de notre droit. Or, il serait à la fois inéquitable et anticonstitutionnel que le tribunal administratif, quand l’équilibre des charges et des avantages sociaux se trouve rompu par l'application d’une loi nouvelle, n'ait pas la possibilité de rétablir cet équilibre en faisant supporter à la totalité des contribuables la charge d’une compensation pécuniaire à accorder aux

victimes d’une loi votée pour le bien de tous. Ceci évidemment, à la condition que le législateur n'ait pas manifesté sa volonté de n’accorder aucune indemnité, auquel cas il ne peut et il ne doit y avoir aucune sanction, du moins aucune sanction juridique.

D'une façon générale, dans cette étude, nous avons rencontré deux idées toujours dominantes : premièrement, l’idée de souveraineté du législateur, secondement, et découlant de la première, celle de son irresponsabilité.

Ces deux idées intimement liées étaient autrefois incontestées. Grâce au progrès de l’individualisme, ou plus exactement, grâce à la réaction de notre individualisme devant l’étatisme grandissant, nous avons assisté à l’évolution de la responsabilité générale de la puissance publique dans l’exercice de chacune de ses fonctions et en même temps à l’évolution en sens inverse de l’idée de souveraineté de plus en plus défaillante et contestée.

Mais, malgré cette tendance très légitime, qui pousse les individus à limiter l’omnipotence du législatif, à une époque, nous l’avons vu, essentiellement étatiste où la puissance publique envahissante est en perpétuel contact avec les particuliers, à une époque aussi où règne le suffrage universel qui « n’a que le sens du toucher », comme le disait le duc de Broglie, et qui oblige les élus du peuple à satisfaire les intérêts particuliers respectables du plus grand nombre au détriment des intérêts particuliers respectables aussi de la minorité, un principe nous semble certain dans n'importe lequel des gouvernements démocratiques ou autres : la néces-

sité de la souveraineté.

« La grande superstition de la politique d’autrefois, disait Spencer, c'était le droit divin du roi; la grande superstition de la politique d’aujourd’hui, c’est le droit divin du Parlement. L'huile d’onction a glissé sans qu’on y prenne garde d’une seule tête sur celle du plus grand nombre, les consacrant, eux et leurs décrets »1.

La Révolution, en effet, a aboli le pouvoir absolu du roi et a placé la souveraineté entre les mains du peuple. Montesquieu a trouvé la formule de la séparation des pouvoirs et on a chanté des chants d’allégresse en l’honneur du triomphe de l’individualisme sur le despotisme enfin aboli : le pouvoir serait arrêté par le pouvoir, et le retour aux anciens abus impossible.

On exagérait quelque peu l'efficacité de ces remèdes. En fait, on remplaçait l’ancien despotisme par un autre plus subtil et plus raffiné. Le pouvoir législatif, devenait le pouvoir suprême et absolu. Il devenait possible, et c’est là l’effet heureux du fractionnement du pouvoir, de parler d’une responsabilité de l'exécutif ou d’une responsabilité du judiciaire, mais le pouvoir législatif élu du peuple, détenteur de la souveraineté et exprimant la volonté nationale, restait à la fois incontrôlé et irresponsable. « Il doit y avoir dans chaque Etat, disait Jurieu, une autorité qui n’a pas besoin d’avoir raison pour valider ses actes »?, Le législatif est actuellement cette autorité qui ne relève de personne, ce pouvoir auquel, dans toute société organisée, on doit aboutir en

1. Spencer, L’individu contre L'Etat, p. 117, de la traduction française

2. Jurieu, 17° lettre pastorale, 3° année, citée dans l'Etat et le Droit objectif, 4, 246,

dernière analyse, absolument souverain et dont les décisions sont suprêmes.

Donner à un autre pouvoir, au pouvoir judiciaire par exemple, le droit de contrôler le pouvoir législatif, ce serait faire contrôler le pouvoir souverain par un autre pouvoir qui ne l’est pas, transférer en fait la souveraineté du pouvoir législatif au pouvoir judiciaire, substituer une fois de plus un despotisme à un autre despotisme et aboutir à un résultat probablement inutile, mais certainement illogique et inconstitutionnel dans notre régime parlementaire, où le pouvoir souverain appartient nécessairement aux élus de la nation. « Notre Constitution de 1875 a voulu établir une suprématie absolue du pouvoir législatif sur les deux autres pouvoirs. Sans doute, on ne saurait prétendre que la loi faite par nos gouvernants sera toujours l’expression du droit. Il y a des lois justes, comme il y a des lois iniques ; et d’ailleurs, l’appréciation de cette équité est très relative, elle varie infiniment suivant les opinions philosophiques, religieuses, morales ou politiques de chacun. Mais pourquoi vouloir à toute force organiser une sanction positive dans les mains du juge ? C’est un peu de chimère de l’esprit humain de vouloir établir partout des sanctions et des contrôles »!.

Ce qui est certain donc, c’est la nécessité ou plutôt l’existence de fait, dans toute société politique, d’une autorité supérieure dite souveraine qui commande en dernier ressort, sinon il faudrait admettre l’absurdité d’une chaîne de contrôles sans fin.