De la responsabilité de la puissance publique

n La préteodue doctrioe de l'iafaillibilité de l'Etat, de son irresponsabilité n'est plus de notre temps , c'est une thèse féodale, et je regrette de la voir approuvée par le gouvernement. » C'est en ces termes vigoureux que, lors de la discussioa devant le Sénat de la loi du 8 janvier 1895 sur les réparations dues aux victimes des erreurs judiciaires, M. Bérenger protestait contre le principe de l'irresponsabilité juridique de la puissance publique soutenu, au nom du gouvernement, par le Garde des Sceaux, M. Guérin. On sait comment l'opinion de M. Bérenger prévalut alors devant le Parlement (1).

Néanmoins l'antique forteresse de la raison d'Etat dont, en 18%, on affirmait la ruine était encore debout lorsque, près de dix ans plus tard, en 1903, M, Romieu, commissaire du gouvernement devant le Conseil d'Etat,

(i)V.in/>-i,p.l69.

2 • ■■•-•••- •••iiîfHcfDbûTKiN ET PLAN

dans ses conclusions pour l'afTairc Zimmermann (I), proclamait à nouveau que « la thèse de l'irresponsabilité de l'administration pour tous les actes d'autorité ou de commandement,communément dénommés actes de puissance publique, est beaucoup trop absolue » ; que, « dérivée de l'ancienne conception de l'irresponsabilité du pouvoir royal, elle n'est plus en harmonie avec l'idée moderne du droit ».

Quelques semaines plus tard , dans ses conclusions pour l'afTaire Le Berre (2), M, Teissier, commissaire du gouvernement, s'etTorçant de renverser définitivement le vieil édifice, déclarait à son tour « qu'il faut écarter résolument et catégoriquement le prétendu principe de l'irresponsabilité de l'Etat en matière d'actes de puissance publique, principe qui... est manifestement coqtraire à la plus élémentaire équité etaux nécessités pressantes d'un régime vraiment démocratique ».

Aujourd'hui la doctrine si tenace de l'irresponsabilité de la puissance publique, c'est-à-dire de l'irresponsabilité de rEtat,du départeraent,de la commune dans l'exercice des pouvoirs de commandement, paraît fort ébranlée: longtemps défendue par la presque unanimité des auteurs qui en faisaient un des principes intangibles de notre droit public,un des fondements de leur édifice doctrinal, elle est de nos jours, abandonnée par un certain

(J) V. infrà, m* p., ch. m.

(2) V. in/râ, Ill'p.ch. m.

nombre d'entre eux ; longtemps soutenue devant toutes (es juridictions, et avec ud acharnement bien naturel, par l'administration qui y trouvait une facile fin de non>recevoir h opposer aux instances dirigées contre elle, elle n'est plus désormais présentée que comme un allument subsidiaire dont la valeur est douteuse ; longtemps admise, sans discussion, par la jurisprudence, elle vient d'être écartée dans de récents arrêts du Conseil d'Etat.

C'est ce dernier point qui donne au problème un intérêt si actuel et si pratique. Sans doute il faut se garder de toute interprétation prématurée, se montrer circonspect dans l'étude d'une matière aussi complexe et faire toutes réserves sur les solutions qui peuvent être proposées ; la jurisprudence du Conseil d'Etat ne procède point ^ par brusques revirements ; la Haute Assemblée qui s'efforce de concilier, dans une souple doctrine, le respect des traditions et des situations acquises avec les nécessités sociales nouvelles, ne s'engage dans les voies ~ma connues qu'avec prudence et mesure. Néanmions un point nous parait acquis au débat : depuis ces deux ou trois dernières années, le Conseil d'Etat a affirmé sa volonté de rejeter la théorie classique de l'irresponsabilité de la puissance publique ; les premiers aiTêts divergents ont pu, en effet, être considérés comme des arrêts d'espèce, des dérogations isolées à une longue jurisprudence; mais ces arrêts se sont multipliés rapidement, empruntant aux conclusions des commissaires du gouvernement qui en constituent le commentaire, une im-

portance doctrinale considérable. Nous sommes donc, sansaucnn doute, en présence d'une évolution de jurisprudence qui semble devoir se précipiter.

Que sera la jurisprudence nouvelle ? Comment se juSf tiflera-l-elle, en doctrine 1 C'est là un problème des plus complexe : en rejetant le concept de l'irresponsabilité de la puissance publique, la jurisprudence écarte, du même coup, toute la théorie classique de la responsabilité en droit public, elle abandonne les fondements mêmes de cette doctrine inconciliable avec les solutions nouvelles, elle fait table rase des seuls principes juridiques qui servaient de guide au jurisconsulte dans cette matière obscure.

Dès lors le problème s'élargit singulièrement. Ce qui est en jeu, c'est la théorie générale de la responsabilité de puissance publique, mais de la puissance publique au sens le plus large de cette expression, c'est-à-dire de l'Etat, du département, de la commune envisagés dans l'intégrité de leur activité sociale opposée à celle des particuliers ; c'est donc à résoudre cette question beaucoup plus vaste : est-ce à bon droit qu'il est fait abandon des principes fondamentaux de la doctrine admise jusqu'à ce jour î et si vraiment ces principes sont surannés, que sera la théorie générale de responsabilité de la puissance publique ?

C'est à la solution de ce problème que nous nous sommes eflbrcé de contribuer.

L'ordre suivant a élé adopté pour le développement de cette étude :

Première Partie. — Exposé des doctrines d'irresponsabUiiéei recherche des principes fondamentaux de ces doctrines.

Parmi les doctrines deux groupes seront distingués : les doctrines civilisles et les doctrines de droit public.

Nous exposerons, en premier lieu, le système des doctrines civilistes qui trouvent dans les articles 1382 et suivants du Code civil le fondement juridique de la responsabilité.

Nous établirons ensuite, à l'encontre de ces doctrines, que la solution du problème de la responsabilité doit être recherchée dans le droit public ; — et nous serons ainsi conduit à examiner la doctrine de l'irresponsabilité en droit public.

Nous indiquerons enSn l'application de ces différentes doctrines par la jurisprudence.

Au cours de cet exposé, nous aurons été amené & constater que les principes fondamentaux communs aux diverses doctrines d'irresponsabilité résident dans l'antithèse de la puissance publique et de la personne morale, de l'acte d'autorité et de l'acte de gestion.

H» Partie. — Critique des doctrines d'irresponsabilité.

Par l'analyse de la notion de personnalité morale, nous vérifierons que rien ne permet de conclure que la notion de personnalité morale s'oppose à celle de puissance publique, que rien ne permet de con-

dure que la notion de personnalité morale doit être limitée à l'acte de gestion et est étrangère à l'acte d'autorité.

Par l'analyse de la notion de souveraineté nous véri- Gerons que rien ne permet de conclure que la puissance publique est, par essence, irresponsable.

III* Partie. — Esquisse d'une théorie générale de la responsabilité de la puissance publique ( « lato sensu o ).

La première question étudiée, après l'exposé des diverses solutions doctrinales proposées, sera celle de la recherche du fondement juridique de la responsabilité en droit public.

Nous examinerons ensuite les variations qui résultent dans les modalités et l'étendue de la responsabilité

De la nature de l'acte dommageable : acte législatif, acte réglementaire, acte parlementaire, acte de gouvernement, acte administratif; nous exposerons, à celte occasion, la dernière jurisprudence du Conseil d'Etat,

De l'idée de faute : faute de la puissance publique (théorie du risque et théorie de la faute),

faute de l'agent, faute de la victime, faute d'un tiers, force majeure,

Des caractères intrinsèques du dommage : certitude, actualité, gravité,

Des limitations forfaitaires résultant de textes législatifs,

Des situations contractuelles.

Peut-être s'étonnera-l-on de trouver l'expression « puissance publique » prise au début de cette étude dans une acception différeute de celle qui lui est donnée dans la suite de nos développements et dans le titre même de cet ouvrage. Au sens restreint, elle désigne l'Etat, le département, la commune, dans l'exercice exclusir des pouvoirs de commandement ; au sens lai^e, elle s'applique, sans limitation à l'Etat, au département, à la commune, dans toutes les manifestations de leur activité économique et sociale ; elle caractérise simplement l'administration, le service public, opposés au particulier. Cette variation de terminologie est assurément fâcheuse ; elle est la conséquence inéluctable de la variation même du sens de l'expression « puissance publique » en doctrine et en jurisprudence^ au cours de ces dernières années ; d'ailleurs, elle synthétise exactement l'évolution des idées en notre matière: elle en est, pour ainsi dire, le symbole. La responsabilité de la puissance publique, d'abord restreinte et limitée, ne va-t elle pas, sans cesse, s'élargissant?

Dans les deux premières parties de notre étude, c'està-dire pour l'exposé et la critique des doctrines d'irresponsabilité, l'expression « puissance publique » s'entendra donc stricto sensa ; dans la dernière partie, nous avons présenté un essai d'une théorie générale de la puissance publique, lato sensu.

s INTRODUCTION ET PLAN

Peut-être s'étonnera- t-on également de ne pas trouver traitée ici la question de compétence.

La question de compétence occupe, en effet, unelai^e place dans les ouvrages consacrés à la responsabilité en droit public. Il est certain que, dans la réalité des faits, et dans la pratique, elle a profondément réagi et influé sur le problème du fondement juridique de la responsabilité : lorsque des instances ont été portées devant les tribunaux judiciaires ceux-ci ont fait application des articles 1382 et suivants du Code civil ; lorsque les tribunaux administratifs se sont déclarés compétents, ils ont cherché la base juridique de la responsabilité dans des principes tirés du droit public. D'autre part, en présence de décisions si divergentes, les interprètes de la jurisprudence se sont tout naturellement tournés vers la plus haute autorité juridictionnelle de ce pays, vers le Tribunal des Conflits. Or le Tribunal des Conflits est un juge des conapétences. Ses arrêts mettent forcément au premier plan la question de compétence qu'ils ont pour objet de solutionner et la question de fond y apparaît comme secondaire et intimement mélangée à la première dont elle semble n'être qu'une conséquence. Il en est résulté de regrettables confusions.

Pour nous la question de compétence est absolument distincte de la question de fond (1). Elle n'a servi, trop souvent, qu'à l'obscurcir. C'est à torique les tribunaux

(1) En ce sens, roir H. Michoud, Resporuabitilé de l'Etat, op. cit.

INTRODUCTION ET PLAN a

judiciaires seconsidèrenl comme les interprètes exclusifs du Code civil, c'est à tort que les tribunaux administra tîTs se croient investis du monopole de l'application des principes du droit public. Le Code civil, le droit public s'imposent aux uns comme aux autres. Si le fondement juridique de la responsabilité réside dans un texte du Code, les tribunaux administratifs, aussi bien que les tribunaux judiciaires, en devront faire application (1). S'il réside, au contraire, dans un principe de droit public, c'est d'après ce principe que les tribunaux judiciaires, aussi bien que les tribunaux administratifs, devront juger les instances qui leur seront déférées.

II serait, d'ailleurs, excessif de prétendre qu'il n'y a aucune corrélation entre la question de compétence et la question de fond. Mais, pour nous, c'est la première qui est une conséquence de la seconde. Pourquoi, en effet,^ les actions en responsabilité dirigées contre les services publicssont-elles jusqu'à ce jour, solutionnées, en fait, tantôt par les tribunaux administratifs, tantôt par les tribunaux judiciaires ? et plus généralement: pourquoi y a-t-il, en France, deux ordres de juridiction? On sait que l'existence de la dualité de juridiction est la conséquence du principe de la séparation des pouvoirs, ou, plus exactement, de la séparation des autorités admi-

(1) H. Michoud, op. cil., loc. cit., propose de remettre la connaissance de toutes les actions en responsabilité aux tribanaui administratifs, mais de prendre pour fondement juridique de la responsabilité les textes du Code civil, dont les tribunaux administratifs devraient ainsi faire application.

10 INTRODUCTION BT PLAN

oistratives et judiciaires : le pouvoir judiciaire ne doit pas s'immiscer dans les affaires administratives, ni entraver la marche de l'administration. Ce principe remonte à la Révolution : les assemblées révolutionnaires qui se souvenaient des résistances et de l'obstruction opposées par les Parlements aux réformes que poursuivait le pouvoir royal voulurent que les litiges administratifs fussent solutionnés par l'administration elle-même ; tel fut Torigine du contentieux' administratif ; pour en assurer le développement, pour le garantir contre l'immipilion redoutée des organes judiciaires, la séparation des autorités et la procédure du conflit qui en est la sanction furent exclusivement dirigées contre le pouvoir judiciaire dont on craignait les empiétements.

Le principe de la séparation des pouvoirs est donc à la base de la question de compétence : il ne peut évidemment influer sur la question de savoir quel sera le texte applicable par le juge compétent. Mais, à l'inverse, la détermination du fondement juridique de l'instance soumise au juge peut, selon nous, influer sur la question de compétence.

Le principe de la séparation des pouvoirs existe dans notre droit : encore faut-il l'interpréter raisonnablement (1). Or comment soutenir, au xx* siècle, que nos tribunaux judiciaires sont animés à l'égard du gouveme-

(1) Sur l'évolution du principe de la séparation des pouvoirs et dans notre sens : Voir Gaston Jàze, Prineipet généraux du dr. »dmiit,, op. cit.

menl de l'esprit des parlementaires de rancien régime à l'égard du pouvoir royal ? Daulre part, au cours du siècle dernier, les tribunaux administratifs qui n'étaient, à l'origine, qu'une émanation de l'administration active, se sont jaridicHonnaîisêa ; successivement ont été accordées aux justiciables les garanties d'indépendance, de forme, de procédure qui sont les conditions nécessaires d'une distribution impartiale de la justice. Lesjugea administratifs ne sont plus en principe des administrateurs, ce sont de véritables juges. Et, au terme de cette évolution, nous constatons qu'en face de l'administration active se dresse aujourd'hui un pouvoir judiciaire administratif.

Quelle est donc aujourd'hui l'utilité d'une juridiction administrative distinclede la juridiction judiciaire ? Elle réside, pour nous, dans ce fait que les juges spécialisés dans l'étude du droit administratif sont professionnellement plus aptes à mieux juger les litiges administratifs, à apprécier les nécessités du service public, que des magistrats judiciaires habitués à solutionner des conflits d'intérêts privés, à appliquer le droit civil. Le principe de la séparation des pouvoirs, le partage des compétences, doivent s'entendre, de nos jours, comme une règle de meilleure administration de la justice. Dès lors, c'est d'après la nature des principes] juridiques qui seront en cause, qu'il faudra désigner le juge le plus capable de les bien appliquer : si, comme nous le croyons, la responsabilité de la puissance publique ressortit au droit public, c'est à la juridiction administrative qu'il faudra reconnat-

12 INTBODUCTION ET PLAN

tre compétence en notre matière ; et tel est bien le sens de l'importante évolution de jurisprudence qui tend aujourd'hui à attribuer uniformément à la juridiction administrative la connaissance de toutes les actions en responsabilité (1). Ainsi donc, la question de fond peutréflécbir sur la question de compétence ; mais, en aucune façon la question de compétence, ne doit influer sur la question de fond et c'est pour cette raison que nous l'avons écartée de cette étude.

Janvier Ï906.

(0 Sur ce point. V. tn/Vd, p. 76. — M. Berthélemy critique vivement cette évolution de jurieprudeuce : il invoque l'iin possibilité matérielle où se trouvera le Conseil d'Etat de solutionner « les innombrables réclamations contre les communes ». ci Le Conseil d'Etat est unique ; il est bien haut el bien loin. Combien n'entreprendront pas d'obtenir de lui des indemnités qu'ils réclameraient sens aucun doute, s'il suFiisait de s'adresser au tribunal civil ? ». Berthélemy, Dr. admin., op. cit., p. 84, notel. — Nous croyons, au contraire, que l'évolution vers l'unification des compétences est, en principe, très favorable. V. infrà, p. 76, Peut-être le contentieuï communal n'est-il pas, au reste, si considérable. Néanmoins, nous estimons, avec M. Bertbélemy, qu'en pratique la transformation des compétences pourra amener un regrettable encombrement : pour nous, la condition de l'accomplissement de cette évolution nécessaire, est la réforme des conseils de préfecture et la constitution d'un premier et dernier ressort devant ces juridictions, lorsqu'elles présenteront une garantie suffisante pour les justiciables.

L'exécution des services publics oi^anisés ea vue de donner satisfaction aux besoins sociaux est la source, pour les particuliers, de dommages qui les atteignent dans leurs intérêts privés et dont le nombre s'accroît avec l'extension et la complication des fonctions des gouvernants, u Ce peut être l'erreur d'un tribunal criminel qui condamne à tort, ou d'un tribunal civil qui jugea faux; ce peut être l'erreur d'un préfet ou d'un maire imposaat.par un règlement ou par un arrêté illégal» des actes dommageables ; — en dehors de toute erreur, ce peut être le fait de l'administration qui prend le bien d'un particulier pour l'incorporer à la voie publique, ou qui le détériore pour l'iustallatiou d'appareils télégraphiques, ou qui en réduit la valeur par l'établissement d'une servitude nécessaire à la défense militaire ; ce peut être enQn l'accident ordinaire, mort ou blessure occasionnées par une imprudence dans le fonctionnement d'un service ou dans l'exécution d'uo travail (1). »

(1) Berthélemy, op. cit., p. 7&^

Pourquoi et dans quels cas, les particuliers peuventils obtenir de l'Etat, du département ou de la commune la réparation des dommages dont ils sont victimes 7 Pourquoi et dans quels cas, toute indemnité leur estelle refusée?

Jusqu'à ces dernières années, ces questions se résolvaient par une Formule très simple et par là même très séduisante : Le particulier obtiendra réparation lorsque le dommage sera occasionné par un acte de gestion, la personne morale étant responsable ;

Toute réparation lui sera refusée, lorsque le dommage aura été causé par un acte d'autorité, la puissance publique étant irresponsable.

Depuis la fin du xix" siècle, en effet, le problème de la responsabilité est dominé, en France, parla distinction et l'antitbèse de la puissance publique et de ta personne morale.

D'une part, l'Etat, le département, la commune sont des personnes morales ; à l'instar des personnes physiques et des personnes morales de droit privé, ils peuvent être propriétaires, créanciers, débiteurs.

^ Pour assurer l'exécution des services publics, pourfaire face aux dépenses qu'ils entraînent, des patrimoines administratifs sont, en effet, nécessaires. Or il n'y a pas de patrimoine sans propriétaire, puisque, par définition même, un patrimoine n'est que l'ensemble des rapports juridiques entre une personne et les biens qui lui appar-

DE l'iBBESPONSABIUTÉ DE LA PUISSANCE PUBLIQUE 15

tiennent. Propriétaires de ces patrimoines et charges de leur gestion, l'Etat, le département, la commune nous apparaissent donc comme des personnes morales. D'autre part, l'Etat, le déparlement, la commune sont investis à l'égard des individus d'un pouvoir de commandement. Par l'intermédiaire de leurs représentants, ils donnent des ordres auxquels les citoyens sont tenus d'obéir; ils édictent des prohibitions qui doivent être observées. Ce principe d'autorité existe dans toute société organisée. 11 est l'essence même de la souveraineté. A ce titre, l'Etat, le département, la commune nous apparaissent comme les Gitanes de la puissance publique.

A celte double notion, on rattache, d'ordinaire, une classification des actes des agents que l'on présente comme sa conséquence nécessaire. Cette classification a pour fondement la plus ou moins grande similitude des actes des agents avec ceux des particuliers.

Qu'un maire prenne à bail une maison pour y installer une école, qu'un ministre passe un marché en vue d'une fourniture de fourrages destinés aux chevaux de l'armée, qu'une voiture des postes blesse un passant, ne sont-ce pas là des actes entièrement comparables aux manifestalions de la vie civile ordinaire ?

Quelle différence poui^ait-on relever, eu principe, entre le contrat de louage passé par le maire et celui que peut conclure un directeur d'école libre, entre le marché ministériel et l'achat de fourrages par un cultivateur, entre

l'accident causé par la voiture postale et celui qu'occà* sionue l'automobile d'un particulier?

Les actes de cette nature sont accomplis par tes agents « comme an particalier pourrait le faire dans l'adminisiration de son patrimoine n (1). Ce sont les actes de gestion.

A l'inverse, on ne saurait assimiler aux actes ordinaires de la vie juridique, Tordre donné par un préfet de fermer un établissement insalubre irrégulièrement ouvert, l'acte par lequel un maire enjoint de démolir un édi&ce menaçant ruine, la condamnation que prononce un magistrat.

Dans ces hypothèses l'agent ne se trouve plus vis-à-vis des particuliers, dans une situation d'égalité, il ordonne, il commande ; il fait appel au principe d'autorité. Ainsi se trouvent caractérisés les actes de puissance publique ou actes d'autorité.

Les facultés des citoyens, dit M. Laferrière (2), « qui sont égales pour tous dans les rapports des individus entre eux, le sont aussi dans leurs rapports avec l'administration, lorsque celle-ci fait en vue d'intérêts généraux, ce qu'un simple citoyen pourrait faire en vue d'intérêts particuliers. Mais ces facultés ne sont plus égales entre les individus et l'administration, lorsque celle-ci exerce la puissance quilui aétédéléguée. Cen'est plus alorsle principe d'égalité qui domine, mais, au contraire, le principe

(1) Berthétemy, op. cit., p. 42.

(2) Laferrière, op. cit., I, p. 478 et p. 465.

DE l'irresponsabilité DE LA PUISSANCE PUBLIQUE i*I

d'autorité : droit de commandement d'un cdté, devoir de sounaission de l'autre. Les actes que l'administration ac< compliten vertu de cette délégation, les règles qu'elle édicté, les droits qu'elle conTère, les injonctions ou les interdictions qu'elle prononce portent l'empreinte d'un pouvoir propre : ce sont des actes de puissance publique n.

... « La règle est différente pour les actes de gestion, c'est-à-dire pour ceux que l'administration accomplit en qualité de gérant et d'intendant de services publics et non comme dépositaire d'une part de sa souveraineté. Les facultés que l'administration exerce dans l'accomplissement de ces actes n'excèdent pas, en général, celles que les citoyens possèdent en vertu du droit privé, ou qu'ils peuvent s'attribuer par des stipulations librement ■consenties... »

- Puissance publique opposée à personne morale, acte d'autorité opposé à acte de gestion, comment ces distinctions peuvent-elles servir à résoudre le problème de la responsabilité? pourquoi et comment les trouvonsnous à la base de toutes les doctrines d'irresponsabilité? C'est ce que nous devons maintenant examiner avant de faire la critique du fondement même de ces doctrines.

II s'en faut que les jurisconsultes et les magistrats aient toujours dégagé avec une égale précision les bases du principe sur lequel ils se sont appuyés, ou

qu'ils en aient accepté les conséquences logiques avec la même rigueur : parmi les auteurs, on peut distinguer deux groupes de doctrine, la doctrine civiliste et la doctrine de droit public.

Les civilisles (1) trouvent dans le Gode civil, et plus généralement dans le droit privé.le fondement juridique de la responsabilité administrative; les auteurs du second groupe (2) se bornent à invoquer des principes généraux d'équité tirés du droit public. Les premiers, apportant au débat l'esprit juridique scrupuleux et les méthodes critiques précises des commentateurs du droit privé, ouvrent à la victime du dommage une action en réparation qu'ils font reposer sur un texte formel, mais lui refusent, en droit positif, toutrecours en dehors de ce texte.

Les seconds, moins soucieux de présenter des solu" tiûDs absolues et rigoureuses, s'efforcent de concilier l'intérêt des particuliers avec les nécessités du fonctionnement des services publics. Pour eux, la question res-> sortit surtout au droit public et ils l'envisagent à ce point

(1) Demolombe, op. cil., t. XX[, p. 5S3, u* 637 ; Aubry et Rau, op. cit., 4' éd., t. IV, p. 759 ; Larombière, Obligalioni, l. V, art. 1384, n' 15 ; Sourdal, Trailé de la responsabilUi, n" t304 et s. Harcadé.

Parmi les auteurs du droit adminlsiratif : Berlhélemy, op. cit., p. 77 ; Michoud, op. cil., Responsabilité de l'Etal. Parmi les auteurs étrangers : Gierke, Meucci, Laurent, Zachari^e.

(2) Laterrière, op. cil., Roger, op. cii. ; — Michoud, ZachariEe, proposent de rechercher dans te droit public les bases de la responsabilité ou le priacipe d'un texte établissant la responsabilité, pour dommages causés par les actes d'autorité.

DE l'irresponsabilité DE LA PUISSANCE PUBLIQUE 19

de vue. Urle droit public est plus souple, mais moins précis, que le droit privé. En droit positif français, les textes sont peu nombreux et il faut souvent, en leur absence, se référer à des principes généraux traditionnels, mais non écrits. On pourra donc, en matière de responsabilité administrative, se contenter de solutions prétoriennes.