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et estimant que ces sociétés ne s'étaient constituées que sur la garantie d'un monopole véritable, a longtemps décidé que les contrats devraient s'interpréter comme ayant conféré au concessionnaire le monopole des autorisations de. voirie pouvant aboutir à la fourniture de toute espèce d'éclairage, même de l'éclairage électrique (1).

Cette jurisprudence qui conférait, en fait, aux compa'> gnies gazières un monopole de fourniture de lumière, ne tarda pas cependant à présenter des inconvénients pratiques sérieux lorsque l'éclairage électrique se perfectionna et devint plus économique.Aussi le Conseil d'Etat vient-il, dans un arrêt du 10 janvier 1902 (2), d'adopter une jurisprudence moins rigoureuse : si, à l'époque de la conclusion du contrat, l'éclairage électrique n'était pas encore entré dans la pratique courante, le monopole de lumière en faveur de la compagnie gazière est absolu ; si, au contraire.à cette môme époque le concessionnaire pouvait prévoir la concurrence d'un procédé d'éclairage déjà connu, il auraitdû se faire réserver un monopole absolu et son droit se borne alors à un droit de préférence : quand la ville désirera adopter l'éclairage électrique elle devra d'abord s'adresser à son concessionnaire de lumière ; si celui-ci refuse ou exige des conditions plus onéreuses

(1) CoDB. d'Etat, tille de Limoges, M janvier 1895, Leb., p. 21 ; 8 février 1895, ville de La Rochelle, p. 126 ; 8 mars 1895, ville de Bourg, p. 317 ; 1" mai 1896, ville de Cannes, p. 334 ; 12 juin 1896, ville de Montauban ; 25 février 1896, ville de Fécamp, p. 149, etc.

(2) Gons. d'Etat, Deeille-lès- Rouen, 10 janvier 1902, Le*., p. 4, S. 02.3. 17 et la note de M. Hnuriou.

que celles de ses concurrents, la responsabilité de la ville sera alors dégagée.

Il est bien évident que, lorsqu'une ville a été condamnée à des dommages-intérêts envers une compagnie gaziëre, l'allocation de l'indemnité n'est maintenue qu'autant que la concurrence de l'électricien persiste : si le' maire retire à ce dernier l'autorisation qu'il lui a délivrée, la cause du dommage disparaît, et en même temps la source du droit à réparation. Mais cet arrêté de retrait pris par le maire est-il valable et régulier ? La Cour de cassation a décidé qu'un tel arrêté est entaché de détour' nement de pouvoir comme étant pris dans le but d'éviter les conséquences d'une condamnation pécuniaire et elle lui a refusé la sanction pénale (1). Le Conseil d'Etat, saisi, dans la même espèce, de la régularilé de l'acte sur une procédure d'excès de pouvoir, s'est, au contraire, refusé à l'annuler estimant que les permissions de voirie peuvent être valablement retirées lorsqu'elles n sont accordées en vue de favoriser des entreprises dont le maintien auraitpour effet d'engager la responsabilité pécuniaire des communes ou de consacrer une situation inconciliable avec l'autorité de la cbose jugée » (2).

Dans les diverses hypothèses que nous venons d'examiner, la responsabilité de la puissance publique est en- ,

(1) Cass., 25 octobre 1900, Goret ; 31 décembre 1903, Pescloaz. {2} Coas. d'Etat, 6 juia IWÎ, Goret, Leb., p. 420 et les coaclusioR de M. Romieu,

DBS SITUATIONS CONTRACTUELLES 247

gagée sans qu'il y ait à distinguer selon que l'acte dommageable est régulier ou irrégulier : pour que le droit à réparation soit ouvert, il suffit que l'acte porte atteinte aux engagements contractuels.

Cette observation nous conduit à indiquer une controverse récente qui porte sur la question de savoir si, au cas de violation d'un contrat, la réparation du dommage doit consister uniquement en l'allocation de dommagesintérêts ou si le juge peut même annuler l'acte dommageable.

A la vérité, jusqu'à ces derniers temps, il a été invariablement admis que si un acte de police régulièrement pris porte atteinte à une disposition contractuelle, il n'en subsiste pas moins, sauf indemnité au profit du contractant lésé. Le Conseil d'Etat a ainsi jugé qu'une concession de bac faite par l'Etat ne pouvait emporter renonciation pour lui au droit de fixer par décret le tarif des droits à percevoir, et que si cette fixation était faite en violation des dispositions contractuelles intervenues, la violation du contrat pouvait donner lieu à une action en dommages-intérêts, mais ne pouvait entraîner l'annulation de l'acte (1). 11 est, d'ailleurs, de jurisprudence que la violation d'un contrat ne donne pas ouverture au recours pour excès de pouvoir (2).

(i) Cona. d'Etat, Fiehel, li mare 1902, Leb., p. 139.

(2) Cons. d'Etat, Compagnie de» tramwaysde raris.lT juillet 1896, S. 98.3.95. Leb., p. 572. V. surtout Cie de BCne-Guelma, 4 août 1905, et Cie française de» Iramwayi et omnibus de Bordeaux, 22 décembre

Mais le doute est possible depuis qu'une ingénieuse distinction imaginée par M. Teissier, commissaire du gouvernement, a suscité un arrêt dissident et a rencontré, en doctrine, la créance méritée par l'autorité de son auteur (1). Voici les faits : le ministre des travaux publics et les préfets tiennent des textes réglementaires en matière de cbeœins de fer (2) un droit de réglementation absolu en ce qui concerne la police et la marche des trains : ils peuvent notamment déterminer le nombre des trains qui doivent circuler dans chaque sens par jour. Ce droit de police est susceptible d'engagement contractuel envers le concessionnaire et le nombre des trains peut être limité par le cahier des charges. C'est ainsi que le cahier des chaires de la Compagnie des Chemins de fer économiques du Nord comportait la fixation d'un certain nombre de trains par jour. Le préfet de la Haute-Savoie, usant de son droit de déterminer le tableau de service des trains, prit un arrêté fixant un nombre minimum de trains supérieur à celui que prévoyait le contrat. Devant le Conseil d'Etat, saisi de l'affaire, M. Teissier proposa la distinction suivante : les pouvoirs de police, a-l-ii soutenu, peuvent être l'objet d'engagements contractuels

(1) La théorie de M. Teissier a été reprise et développée par M. Hauriou, note sous CoDS. d'Etat, 23 janvier 1903, dans S. 04.3.49, et par M. Henri Ripert, Pouvoir de police et pouvoir de geition, toc. cit.

(2) Ordonnance de 1846, modifiée par le décret du 1" mars 1901, pour les chemins de Ter d'intérêt général; décret du 6 août 1881, pour les chemins de fer d'intérêt local.

DES SITUATIONS CONTRACTUELLES 249

dont la nature diffère selon qu'il s'agit de la police de l'ordre public ou de ta police de gestion. La police de l'ordre public est régalienne ; elle dérive des pouvoirs d'autorité que la puissance publique exerce dans l'intérêt supérieur de l'ordre, de la sécurité, de la sûreté publics Elle peut être engagée par contrat, mais non aliénée; la seule sanction de la violation du contrat sera l'allocation d'une indemnité.car la puissance publique ne s'est pas dessaisie de ses pouvoirs propres. La police de gestion est exercée en vue du bon fonctionnement des services ; elle n'est pas régalienne; elle est comparable à celle qu'un industriel excerce dans son établissement. Elle peut être non seulement engagée, mais véritablement aliénée par contrat, et le juge pourra, le cas échéant prononcer l'annulation de l'acte dommageable. En l'espèce, la fixation de l'horaire des trains ressortit à ta police de gestion et l'arrêté préfectoral doit être annulé. Conformément à ces conclusions, le Conseil d'Etat annula Tarrêté du préfet portant fixation de l'horaire et admit le principe d'une indemnité pécuniaire pour la réparation du préjudice causé (1),

Nous ne croyons pas que cette solution soit appelée à faire jurisprudence. Nous ne concevons pas, en effet, l'annulation d'un actif pris par la puissance publique dans l'exercice régulier de ses pouvoirs légaux. Au reste, la

(1) Cons. d'Etat, 33 janvier 1903. Compagnie de» Cktmins de fer économique» du JVorrf, S. 04.3.49 et la note de H. Hanriou, Jjeb., p. 63 et les condusioDs de M. Teissier.

théorie proposée méconnatl le principe qui réserve à l'administralion active, à l'exclusion du juge, l'appréciation de la question d'opportunité. Jamais l'autorité juridictionnelle ne s'est reconnu le pouvoir d'obliger l'administration à supprimer la cause du dommage, ou de la condamner à des astreintes (1) ; à plus forte raison, ne saurait-elle de son chef, annuler l'acte dommageable.

Pour nous, la véritable solution est celle adoptée par le Conseil d'Etat dans sa jurisprudence relative aux conflits entre les villes et leurs concessionnaires d'éclairage au gaz : lorsqu'une ville méconnaît ses engagements, le Conseil d'Etat alloue une indemnité au concessionnaire lésé, mais n'annule pas l'acte de police dommageable. Ri la commune, seule juge de ses intérêts personnels et des nécessités de son administration, estime préférable de payer l'indemnité etd'oi^aniser uu service d'éclairage électrique, elle accepte la situation qui lui est faite par l'arrêl ; si elle trouve trop onéreuse la charge qui lui est imposée pour l'établissement du nouveau service, elle rapporte l'autorisation délivrée au concessionnaire concurrent ; celui-ci obtiendra, le cas échéaQt,'une indemnité en réparation du préjudice qu'il peut avoir stïbi. Ainsi se trouve réservée à l'administration active l'appréciation des questions d'opportunité, et au juge, le contrôle juridictionnel et la sanction pécuniaire du droit.

{i) Cous. d'Etat, de Narbonne, 4 décembre 1885, Leb., p. 9U TûuUirt, 9iuiD 1899.

Nous croyons avoir établi, au cours de cette étude, que ]a doctrine classique de la respoosabilité est aujourd'hui rejetée par le Conseil d'Etat, et qu'elle est rejetée à bon droit. 11 esta supposer que, dans un avenir prochain, elle sera définitivement abandonnée par la jurisprudence des deux ordres de juridiction : depuis quelques années, en efTet, on peut relever une tendance marquée, et très louable, de la Cour de cassation à s'approprier, pour la solution des questions administratives, les théories adoptées par le Conseil d'Etat. Sans doute, en matière de responsabilité l'opposition des deux jurisprudences est-elle, à l'heure actuelle, absolue ; mais c'est là la conséquence de la récente évolution de la jurisprudence administrative :nous avons signalé que, dans ses derniers arrêts, la Cour de cassation s'était visiblement efTorcée défaire ici application des théories administratives dont elle ignorait la rénovation : lorsque le Conseil d'Etat se sera mieux affirmé dans sa pratique nouvelle et que sa jurisprudence dernière sera mieux connue, il est probable qu'il sera suivi: par la Cour de cassation dans la voie qu'il vient d'ouvrir.

La doctrine ne saurait s'abstraire de ce mouvement de jurisprudence : elle doit s'harmoniser avec les situations sociales nouvelles et suivre attentivement l'évolution des

idées ; or ces variations des tendances du droit sont clairement refléléea par la jurisprudence. Des solutions d'espèce suscitées par les nécessités de la pratique, le jurisconsulte doit dégager des théories dans lesquelles le juge, à son tour, trouvera la base de ses décisions futures. Et de ce concours réciproque de la doctrine et de la jurisprudence résulte le progrès du droit. En matière de responsabilité, les principes anciens ont vécu : il faut en trouver d'autres ; tel est le but que doit poursuivre la doctrine.

Nous ne prétendons point avoir définitivement fixé ici les règles futures de la responsabilité : en esquissant les grandes lignes d'une théorie générale de la responsabilité de la puissance publique, nous nous sommes seulement proposé de montrer que, pour avoir débordé le cadre des anciens concepts, la jurisprudence n'a pas forcément versé dans le chaos et dans l'arbitraire. Aux limites abandonnées et désormais franchies, il est possible de substituer d'autres limites fondées sur des principes différents, et d'édifier sur les ruines de l'ancienne doctrine une nouvelle théorie rationnelle. C'est à cette œuvre que nous nous sommes efforcé' de collaborer.

Convient-il, pour mettre fin à toute controverse et solutionner nettement le problème, de provoquer, comme on l'a proposé (I), une intervention du législateur qui fixerait avec précision dans un texte les règles générales

(I) Michoud, Reapomabilili de l'Etat, op. cil.

de la responsabilité de la puissance publique ? Nous pensons qu'une telle mesure serait, à l'heure actuelle, prématurée. Les codiflcations précisent le droit, mais elles le cristallisent ; elles ne doivent intervenir que lorsque le débat ouvert sur une question controversée est épuisé. Une semblable loi eût-elle été votée il y a quelques années, qu'il y eût été fait une large part au principe, alors en faveur, de l'irresponsabilité de la puissance publique et qu'ainsi eût été paralysé le remarquable effort de jurisprudence dont nous avons exposé les effets salutaires. Au reste, la nécessité, au point de vue politique, de l'intervention du législateur n'apparatt pas très urgente: la jurisprudence nouvelle est des plus favorables aux justiciables ; quant à l'intérêt contraire du Trésor, il ne saurait être valablement invoqué ici, puisqu'il s'agit, non pas d'engager des dépenses nouvelles, mais de répartir plus équitablement entre les contribuables le poids des services publics. Nous croyons donc qu'un texte général sur la responsabilité de la puissance publique ne sera utilement soumis au Parlement que lorsque l'évolution de la jurisprudence se sera nettement et complètement dessinée. Par conlre, la promulgation de lois spéciales nous parait extrêmement désirable et urgente pour dé&nir et régler la responsabilité de la puissance publique dans les bypotbèses particulières où la jurisprudence est impuissante, en l'absence d'un texte, à mettre en œuvre le droit de réparation, et notamment dans l'ordre judiciaire au cas d'arrestation arbitraire ou d'acquitte-

ment après prison préventive, ou encore et plus généralement lorsque le dommage résulte de l'exercice régulier d'un pouvoir légal. Progressivement on se rapprochera ainsi du principe initial de la responsabilité de la puissance publique : répartir la charge des services 'publics entre les citoyens avec plus d'égalité et de justice.

Nous n'icdiquons ici que les ouvrages qui eont d'une utilité directe pour l'étude de notre matière. Nous renvoyons au texte pour les ouvrages cités incidemment.

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Pour rétude de la notion de la personnalité morale, outre les auteurs précédemment cités, nous avons spécialement consulté ;

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Jèze. — Op. cit.

Hichood. — La notion de la personnalité morale, Hestre (A.). — Les personnes morales et le problème de la responsabilité pénale.

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Sur la notion de souveraineté :

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— L'Etat, les gouvernants et les agents.

Jère. — Op. cit.

Bettiléifliny. — Droit administratif, op. cil.

— De Cexercice de la souveraineté par Paulorité admtnistratite, dans fiev. dr. pu6/., avril 190*.

Hanrion . ,—r Op. cit.

I<aferrièie> — Op. cit.

Taine. — Les origines de la fronce conlemporaint.

Dfi Tocqueville. — L'Ancien régime et la Révolution.

Henr; Hicliel- — L'idée de CEtat.

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Lebret.. — De ta souveraineté.

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Sur tes actes législatifs ou réglementaires :■

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Jè«e. — Op. cit., p. 56 el p. 101.

Georges Cahen. Le pouvoir réglementaire.

Moreau. — Le règlement administratif.

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Sur les aciei juridiclionneli :

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Sur les actes du gouvernement :

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BerUiélemy. — Op. cit., p. 131 et a.

Hanrion. — Op. cit., p. 274 et 8.

Jèz«. — Op. cit., p. 107 et a.

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Sur ridée de faute :

Outre les auteurs précédemment cités (1), voyez spécialement :

Hestre. — Les personnes morales et le problème de leur responsabilité pénale.

Sourdat. — Op. cit., t. II, n* 1299 et a.

SaleilleB. — De Cabus du droit, op. cit.

Planiol. — Etude sur la responsabilité civile, op. cit., loc. cit.

Hanrioa. — Note sous Greeeo, S. 05.3.113; et Droit administratif, op. cit.

Sur les situations contractuetles :

Henri Rlpert. — Des rapports entre les pouvoirs de police et les pouvoirs de gestion dans les silualions conlractuelles. /ieo. dr. pub., janvier 1905.

Haurion. — Not« sous Prevel, S. 02.3,73 ; note sous Chemins de fer économiques du Nord, S. Oi.3.40.

-ibU INDICATIONS BIBLIOGRAPHIQUES

Recueils et périodiques.

Jurisprudence : Becueil des arrête du Conseil d'Etat [Lebon). Dalloz.

Revue du Droit public et de la Science politique.

Revue générale d'Administration.

Revue critique de législation cl de jurisprudence.

itvGoogIc