CHAPITRE Vil

DES SITUATIONS CONTRACTUELLES.

La puissance publique est responsable des actes qui portent atteinte aux situations contractuelles dans lesquelles elle est engagée, et sa responsabilité est alors générale et absolue.

Que la puissance publique soit responsable du préjudice qu'elle cause à son co-conlractant,alors même qu'elle agit dans l'exercice de ses pouvoirs de commandement, c'est ce qu'a toujours admis la jurisprudence : lorsqu'une ville a concédé un monopole d'éclairage à une compagnie gazière, la délivrance par le maire d'une permission de voirie à un électricien concurrent, en violation du contrat, a pour conséquence la condamnation de la ville à des dommages-intérêts. Cette responsabilité n'est que l'application des principes que nous avons défendus : la puissance publique répond indistinctement de tous ses actes dommageables, quelle que soit la dose d'autorité qu'on y puisse relever. Elle est inexplicable dans la doctrine qui voit dans la puissance publique un être distinct de la personne morale, qui considère la personne morale chargée de la gestion comme étrangère aux conséquences des actes d'autorité. Lorsque la personne morale a passé

DES I^TUATIONS CONTRACTUELLES 237

un contrat avec un particulier, comment pourrait-elle en effet, être rendue responsable des modifications apportées aux conditions du contrat par un acte de puissance publique qui n'émane pas d'elle, qui n'est pas accompli en son nom ? Entre particuliers, quand une loi, un règlement, le fait du prince, viennent entraver l'exécution d'un contrat ou en a^^aver les charges, celui des cocontractants auquel incombe le risque du dommage en supporte le poids sans recours. Or l'Etat, nous dit-on, lorsqu'il contracte, n'est qu'un simple particulier. Comment répondrait-il alors du fait du prince ?

Il est inadmissible cependant que le Prince se puisse prévaloir de son propre fait. 11 serait inique que la puissance publique, sous le couvert d'acte d'autorité, puisse, sans compensation, se dégager des liens d'un contrat. Aussi la jurisprudence, sans s'arrêter à des subtilités doctrinales, a-t-elle équitablement reconnu le droit à réparation en faveur du co-contractant lésé , vérifiant ainsi, par avance, les solutions que nous avons proposées.

Non seulement la puissance publique est responsable, mais sa responsabilité, avons-nous dit, est ici générale et absolue : aucune des limitations précédemment indiquées et qui trouvent leur source soit dans la nature de l'acte, soit dans l'idée de faute, ne doivent intervenir lorsqu'il est porté atteinte à une situation contractuelle.

Que l'acte dommageable soit un acte législatif, un acte réglementaire, un acte de gouvernement ou un acte

administratif, le contractant lésé est également recevable à demander réparation. D'une part, en effet, au regard des parties contractantes , l'acte législatif ou l'acte réglementaire n'est pas une règle générale et impersonnelle comme au regard des autres citoyens ; il porte atteinte à une situation juridique préétablie ; comme tous les contrats, le contrat entre la puissance publique et le particulier doit s'interpréter de bonne foi : la puissance publique s'est engagée tacitement à ne rien faire qui nuise à son co-coD tractant, à ne pas user inconsidérément et sans compensation de ses pouvoirs exorbitants.

D'autre part, le droit i réparation de la partie lésée par un acte législatif ou un acte de gouvernement n'est pas paralysé ici par l'absence d'un juge compétent : ce n'es) pas l'acte intangible, qui est déféré au juge qui n'en pourrait connaître, c'est la violation de l'engagegement contractuel qui est soumise au juge du conlral.

La jurisprudence a fréquemment condamné la puissance publique è réparer le préjudice causé à son cocontractant par la promulgation de dispositions législatives qui aggravaient les conditions d'exécution du marché.

Souvent le contrat contient une clause prévoyant formellement l'allocation d'une indemnité au cas, par exemple, où une loi de douane viendrait à modifier le cours des marchandises : c'est ainsi que le règlement du 26 mai 1866 sur le service des subsistances de la guerre contient,

DBS SITUATIONS CONTRACTUELLES 239

dans les articles 134 et 135 auxquels tous les cabiers des charges se réfèrent, des dispositions réservant les droits des adjudicataires au cas ob le cours des denrées serait modifié par des changements dans la législation douanière. De nombreux arrêts ont, par application de ces dispositions, alloué des indemnités aux adjudicataires des fournitures des avoines à l'armée à raison de la promulgation pendant la période d'exécution de leurs con< trats, des lois des 28 mars 1885, 30 mars 1887. et 1 1 janvier 1892 qui ont majoré les droits de douanes sur les avoines (1).

II a même été décidé qu'il y a Heu à indemnité, lorsqu'une loi vient modifier gravement les conditions d'exécution d'un contrat antérieurement conclu, sans qu'il soit besoin d'une clause prévoyant formellement cette éventualité. Toutefois le droit à réparation ne serait pas ouvert au cas où la loi nouvelle frapperait indistinctement tous les industriels de la catégorie intéressée, sans imposer de charges spéciales au co-coniractant (2) : sinon

(i) Goas. d'Etal, Manigal, 8 décembre 1853, Leb. , p. 1021 ; Parry, 23 mars 1888, p. 306 el conclusions de M. le commissaire du gouver- Dement Gauwain ; Jhomag, BiunH et Desmond, 6 février 1891, p. 606 ; Ferrot, 24 mars 1893, p. 279 ; Caniol-Pancbel, 2 août 1895, p. 639 ; Herli, 26 décembre 1896, p. 884 ; Menier, 38 mai 1897, p. 547 ; MenUr, 18 mars 1898, p. 245 ; Parly, 12 janvier 1900, p. 26 ; d'Adhimur, 1 août 1900, p. 558 ; héritiers Hertz, lijuin 1901, p. 536. — V. également : Perrier, 12 janvier, 1894,p. 28 et Branache, 8 juin 1888, p. 502. — V, eofln, Prevel, 8 mars 1901, S. 02,3.73 et l'intéressante note de M. Hauriou, sur le fait du prince en droit adminislratif.

(2) Cons. d'Etat, Uuboarg, 16 juillet 1857, Leb., p. 547 ; B&rbe, 12 janvier 1883, p. 36.

240 TBOiaiÈME PABtiE. — CflÀPITBÉ Vil

le fait d'avoir ti-aité avec la puissance publique créerait au profit de la partie contractaate une situation privilégiée vis-à-vis des autres citoyens et renverserait en sa faveur l'égalité des charges. Pour que la responsabilité soit engagée, il faut, — à moins qu'elle n'ait été tacitement écartée par le législateur (1), — que la loi nouvelle modifie les conditions du contrat sur lesquelles la partie intéressée était en droit de compter et qui ont pu être déterminantes pour la conclusion du marché. C'est ainsi que le Conseil d'Etat a récemment décidé que l'établissement, au cours d'un marché pour le service postal entre la France et la Corse, de taxes de péage dans les ports par application de la loi du 30 janvier 1893 et d'un décret du 31 juillet 1894 donnait lieu à indenmité au profit du concessionnaire (2).

La même jurisprudence est appliquée lorsque l'acte dommageable est un acte réglementaire ou tout autre acte administratif: il a été jugé que la responsabilité d'une ville était engagée à raison de ta suppression d'une

{!) Cona. d'Etat, Cte algérienne, 7 décembre 1894, ieA.,p. 660.

(2) Cons. d'Etat, 20 mai 1904, Cie m&rteillaise Ut navigation à vapeur, Leb., p. 425. — Par contre, le Conseil d'Etat a refusé indemaité aux adjudicataires des services économiques dans les prisons qui invoqu.aient, alors que les cahiers des charges ne pré- Toyaient pas un nombre minimum de détenus, la diminution de ce nombre causée par l'application des lois du 14 août 188S sur la libération conditionnelle, du 26 mars 1S91 sur l'atténuation des peines, et du 15 novembre 1892 sur l'imputation de la prison préventive: Cons. d'Etat, i>ifZiauri^, 20 juillet 1900, i.e£., p. 49.^ • MufraJ et Pavie, 3 avril 1903, p. 307.

îdtvGoO^lf

DES SITUATIONS CONTRACTUELLES 241

taxe de circulation qui constituait un élément de recette pour le concessionnaire des droits de place (I), à raison du refus d'autorisation des taxes destinées à rémunérer une société concessionnaire de l'exploitation des abattoirs (2), à raison d'un règlement de police portant modification des conditions de fonction nement des bornesfontaines et ayant pour conséquence d'accroître les charges du concessionnaire du service de distribution d'eau (3). De nombreux arrêts ont alloué des indemnités aux concessionnaires du service d'éclairage au gaz lorsqu'au cours du marché la ville établit un droit d'octroi sur le charbon, et cette solution vient d'être étendue au cas oii la ville se borne à élever le tarif de droits d'octroi déjà établis à l'époque de la conclusion du contrat (4). Ce serait ici le lieu d'exposer les règles de la responsabilité de la puissance publique vis-à-vis de ses agents : d'après la jurisprudence la plus récente, l'état des fonctionnaires ressortit, en effet, au domaine contractuel (5). Mais cette matière très complexe et très spéciale déborderait le cadre de cette étude et nous nous bornerons aux questions relatives à la responsabilité de la puissance publique vis-à-vis des particuliers.

(1) Trib. Laval, 16 juin 1904, Ben. d'admin.Jév. 190S, p. 181.

(2) Cons. d'Etat, Soc. ffinér. des Abattoirs de France, 1" avril 1898, Leb., p. 270.

(3) CoQB. d'Etat, aillede Douai, 18 février 1898, Le.b., p. 125. (i) Coas. d'Etat, Bardy, 27 décembre 190S.

(5) V, conclusions de M. Teisaier pour les arrêts Le Berre et Villeaave, suprà, p. 183 et 186 et surtout les coaclusioas de M. Romieu, pour l'arrêt Grecco, soprà, p. 189.

242 TROISIÈUE PARTIE. — CBAPItRE VU

L'hypothèse la plus fréquente en jurisprudence est celle de l'atteinte portée à un contrat par un acte de police. Le Conseil d'Etat a jugé que le concessionnaire d'uD pont à péage avait droit à indemnité à raison du préjudice que lui causait l'autorisation donnée à uq usinier d'établir un bac à proximité du pont, à l'effet de permettre aux ouvriers de l'usine d'échapper au paiement des droits de péage {1). Il a souvent de même alloué des indemnités aux concessionnaires de ponts & péage lorsque l'autorité concédante, en violation du contrat, faisait des concessions concurrentes (2) ou lorsque, par son fait, elle empêchait son concessionnaire de percevoir les droits de péage autorisés, soit en changeant le tracé de la route pour le service de laquelle le pont avait été construit (3), soit en créant à proximité du pont un gué artificiel (4), soit en établissant un pont ouvert gratuitement au public (5).

. On sait enfin à quelle jurisprudence considérable ont donné lieu les monopoles des services urbains d'éclairage, d'eau, de transport, de force motrice, etc. (6j. Juridiquement ces monopoles sont, non pas des mono-

(]) CoQB. d'Etat, 12 novembre 1880, Leh., p. S71. {2) Coqs. d'Etal, 26 mai 1853; U juillet 1857, Le*., p. 550; 20 mai 1858, Leb., p. 570.

(3) Cons. d'Eut, 27 avril 1850, Leb., p. 407.

(4) Cons. d'Etat, 27 avril 1875, Leb., p. 257.

(5) Cons . d'Etat, 12 mai 1853, Leb., p. 524.

(6)V. sur ce point, l'excelleate étude de M. H. Ripert, dans U Ree. de dr. pub., janvier 1905, p. 4 : Des rapports entre iei pouvoin de police et lei poaooirt de geêtion dani lei silualiont cwitraetutUet,

DES SITUATIONS CONTRACTUELLES 243

polçs de fouraiture ou de service, que les villes n'auraient pu valablement constituer, mais des monopoles de fait résultant de ce que les autorités municipales se sont engagées à n'user de leur pouvoir de police qu'en faveur de leur concessionnaire, à n'accorder à aucun autre industriel les permissions de voirie nécessaires pour l'établissement des canalisations d'eau et de gaz, ou les permis de stationnement nécessaires pour l'arrêt des véhicules sur la vote publique. La jurisprudence a reconnu la validité de ces engagements relatifs Ji des pouvoirs de police et lorsque les villes ne les ont pas respectés, en accordant des autorisations de voirie à des industriels concurrents, elles ont été condamnées à des dommages-intérêts envers leurs concessionnaires.

Les conflits entre les sociétés gazières et les villes désireuses d'organiser un service d'éclairage électrique, malgré le monopole concédé, ont été ainsi la source d'une abondante jurisprudence qui va nous permettre d'indiquer rapidement les règles qui fixent l'étendue de la responsabilité en notre matière.

La limite de la responsabilité de la puissance publique est ici la limite de ses engagements ; elle ne s'est engagée, avons-nous dit, qu'à ne pas accorder de permissions de voirie à d'autres que ses concessionnaires ; par suite, toutes les fois qu'un service pourra être organisé sans que l'autorité concédante ait à délivrer des permissions de voirie, la création de ce service ne pourra être consi-

244 TROISIÈME PARTIE. CHAPITRE Vli

dérée comme une violation du monopole conféré (I). Ce que la commune a concédé, c'est le monopole des permissions de voirie sur les voies municipales ; si donc le préfet délivre des autorisations concurrentes sur la grande voirie, qui n'est pas de la compétence des autorités municipales, la commune n'aura pas méconnu ses engagements (2) ; toutefois sa responsabilité serait engagée si les autorisations de voirie ont été accordées par le préfet sur le vœu ou sur la demande formelle du conseil municipal, ou lorsque ces autorisations n'ont pu protiter au bénéficiaire qu'à la faveur des autorisations à lui accordées par la ville sur les dépendances de la petite voirie (3).

(Juelle est l'étendue du monopole ("-onféré quant à son objet ? Lorsque les parties ne se sont pas formellement expliquées sur ce point, le droit exclusif d'établir des canalisations qui est concédé à une compagnie gazièrc concerne-il toutes les canalisations destinées à la fourniture de la lumière et noLammenb doit-il être entendu comme comprenant également les canalisations ou les cooduceurs électriques ? Le Conseil d'Ëtat soucieux de ae pas porter une atteinte brutale au crédit des sociétés du gaz

(1) Cf. Henri Riperl, loc. cit.

(2) Cons. d Eut, 17 novembre 1882, D. P. 84.3.17 el les conclasionsde M. le coiutnlssaii-e du gouveraement Mai'guerie.

(3) Cons. d'ELat, 20 juillet 1896, D. P. 98. 3.1. Oas Si-Etienne, â& novembre 1898, Leb., p. 723 ; Gie Gaz La Normandie c, ville de Pont-Aademer, 23 décembre 1898, p. 829 ; Oie Gas et £aux, 13 mai 1898, p. 377. —V. égalemeoL, 2 février 1900, S. 02.3.i7 ; 20 mars 1903, leb., p. 2i5 ; 7 août 1903, p. 627.