De la responsabilité des ministres dans le droit public belge

Par décision ministérielle en date du 13 juillet 1863, la question de droit moderne suivante : Quel* sont les principes île notre droit pul/lic sur la responsabilité des ministres ? était mise au concours général des Universités de Belgique. C'est à cette question que j'ai taché de répondre dans un mémoire présenté sous la devise :

l'nde

Ingcnium par materia? ?(•) . . .

et couronné par le jury du concours. Quand je considérai pour la première fois l'état actuel de cette question, je me sentis sous l’empire d’une crainte légitime, qui m’accable encore aujourd'hui, celle de ne pouvoir résumer, d'une manière assez sûre et assez impartiale, les nombreux ouvrages et les longues discussions dont cette matière a été l’objet dans les différents pays constitutionnels de l’Europe. Mais quelles que soient les difficultés inhérentes à cette étude, j’ai osé l'aborder, entraîné cl soutenu à la fois par son caractère éminemment national et

(1) Ji vénal, Satire I, v. 130 et suiv.

6 PRÉFACE

politique, et croyant <lu reste que ce serait déjà pour moi un honneur que d’avoir essayé, d’y répondre.

De 1820 à 1850, il se produisit en France un mouvement intellectuel remarquable, qui fut, comme toujours, le prélude du réveil de l’esprit politique. Les querelles des classiques et des romantiques descendirent de la scène au parterre, et leurs derniers échos se perdirent dans les chants de triomphe de la révolution de juillet. A côté des luttes littéraires, il s’en présentait d'autres tout aussi vives, mais plus élevées. La tribune française, brutalement bâillonnée par le despotisme de l’empire, sournoisement étouffée par Louis XVIII, se réveille tout à coup et fait tressaillir la France entière aux accents inconnus de la liberté. C'était l'heure où la nation se tenait suspendue aux lèvres de ees orateurs éloquents qui faisaient pénétrer d'une façon irrésistible dans l’esprit des populations les germes précieux de la liberté constitutionnelle; c'était l'heure où se révélaient et l'éloquence virile de grands orateurs et le caractère élevé de grands citoyens. Manuel, de Serre, de Villèle, le général Foy, Camille Jordan, Martignac, Casimir Périer, Koycr-Collard, savaient, par la puissance de leurs discours et de leurs exemples, faire tressaillir d'enthousiasme tout un peuple. A côté de ces grands orateurs, il est un autre homme qui s'impose moins à notre attention et à notre admiration par ses discours que par scs articles, ses brochures, ses pamphlets, scs livres. Je veux parler du grand athlète de la presse, de Benjamin Constant. • Il y a, dit M. de Sacy (•), quelque chose qu’on est toujours sur de trouver dans les ouvrages de Benjamin Constant : de l’esprit, de la finesse,

(I) Vnriétn liltrrnirr*. Paris, Didier, IStîl. 2 vol.

PRÉFACE

une manière de dire piquante jusque dans son ineorrcction. Mais ce que l'on ne saurait trop y priser, ii mon sens, c'est un talent d'observation rare, une justesse de raison parfaite, un soin presque minutieux à se tenir en garde contre l'entrainement de ses propres idées et à ne jamais dépasser la vérité. • C’est surtout quand il s’agit de la brochure : de la Responsabilité des Ministres que cet éloge est vrai. Cet opuscule, reproduit plus tard dans les Principes de droit politique constitutionnel, présente sous une forme vive et saisissante, les principes fondamentaux et les conséquences logiques cl nécessaires de cette partie du droit constitutionnel. Un autre écrivain, C.-J. Ileflo, fut le théoricien de cette école dont Benjamin Constant était l'infatigable polémiste. Son ouvrage : Du régime constitutionnel, est empreint de cette largeur et de celte droiture de vues, de cet amour infini de liberté qui fut comme le caractère propre de ce groupe de publicistes intelligents et actifs qui bâtèrent 1a confection et le développement de la charte de juillet 1830. Longtemps avant que les saines notions constitutionnelles ne se fussent développées en France, en 1818, M. Marchais de Migncaux, dans son traité : de la Responsabilité des Ministres, considéra la responsabilité ministérielle, comme une source d'anarchie et de désordre. A la même époque, J. -J. Pagès s'inspirant de principes tout opposés écrivit une brochure dont le titre résume la tendance : de la Responsabilité Ministérielle et de la nécessité d’organiser le mode d’accusation et de jugement des ministres. La cause gagnait de jour en jour de nouveaux adhérents, et bientôt, le chancelier de Serre présenta à la chambre des députés, un projet de loi composé de SU articles et relatif au jugement des ministres. Ce projet fit nailre de nombreuses brochures, parmi lesquelles

« PRÉFACE

nous citerons celles de J. Rey, de la Responsabilité des yens du pouvoir d’ajnrès nos lois actuelles! 1 * 3 ) ; de Ch. Loyson, de la Responsabilité des Ministres (*) ; de Staël, de la Responsabilité des Ministres et du projet de loi sur le mode de procéder en cas d’accusation d’un Ministre (3). M. Cottu, en 1827, fit, il l’occasion de la plainte déposée contre le ministre de Villéle, une brochure intitulée : Considérations sur la mise en accusation des Ministres W. La révolution de juillet éclata peu après, et vint nous fournir une nouvelle source d’écrits importants sur la matière, aussi est-ce surtout dans les journaux de cette époque qu’on doit chercher les hases du développement de l’esprit publie. En dehors de ces documents, nous considérons comme les sources les plus importantes à consulter les plaidoiries remarquables dans les procès contre les ministres de Charles X, prononcées par MM. de Martignac, Sauzet, Peyronnet et les commissaires de la chambre des députés, MM. Bérenger et Persil. Un ouvrage qu'il ne faut pas examiner moins attentivement, c’est celui de M. Cauchy, greffier à la Cour des Pairs. Il donne des renseignements exacts et importants quant à l’organisation de la procédure à l’époque où cet ouvrage fut écrit, c’est à dire quelques mois après la condamnation des ministres de Charles X. Depuis lors, bien des projets de loi sur la même question furent présentés aux chambres françaises. Les discussions parlementaires de la chambre des députés en 1834, en 1836 et en 1837; celles de la chambre des Pairs en 1836 et celles de l’assemblée

(I) Paris, Lhuiller, ISIS,

(ï) !d., Pélissier, ISIS.

(3) ld-, 181».

(t) ld., Dupont, 1827.

l'HÉFACB. U

législative en 1850, nous offrent des discours qui ne soni d'ordinaire que la répétition des brochures et des livres que nous avons déjà cités. La Constitution Française de 1851 repoussa la responsabilité des ministres, et le discours d'ouverture des chambres législatives en 1866 nous montre que le chef de l’Etat n'est pas sur le point d'abandonner la théorie qu'il préconisait à son avènement. Les publicistes français n’ont pas abandonné pourtant l'étude de celle question. Sous le gouvernement de juillet, Legraverend cl Macarel; sous la république de 1848, Albin Leurat, et plus récemment encore Berrial de Saint Prix, Laferriérc cl Balbic ont traité incidemment des principes qui la régissent. Sans être à la hauteur des précédents, ces ouvrages nous présentent néanmoins des documents pleins d’inlérét, en ce qu'ils nous permettent d’étudier et de suivre la marche des idées en France quant à la responsabilité ministérielle.

Si nous considérons les ouvrages qu’a proiluils l'Allemagne, ce pays d'érudition vigoureuse et patiente, nous sommes étonnés de trouver sur le régime constitutionnel des œuvres dont la valeur égale et dépasse peut-être celles de Benjamin Constant. Chose étonnante et merveilleuse, dans ces contrées où les aspirations constitutionnelles des peuples ont tant de jteinc à passer de la théorie dans la pratique, nous rencontrons un homme qui, doué d’une science étonnante, d’une raison droite et élevée, parvient à écrire des traites de droit public, un entr'autres sur la responsabilité des ministres, jouissant non-seulement en Allemagne, mais dans l'Europe entière d'une réputation incontestée. Sans contredit, l’ouvrage de Robert von Mohl est le meilleur des guides en celle

lu PIIÉFACE.

matière. Il a su se dépouiller des défauts particuliers aux écrivains de son pays; son style, parfois traînant, n'est jamais ni diffus ni prolixe ; sa pensée est toujours nette et claire. Il ne se 'comptait pas comme la plupart de scs compatriotes à ces abstractions nuageuses qui, de leurs ouvrages juridiques font, pour ainsi dire, des traités de métaphysique du droit. On pourrait uniquement lui reprocher de conseiller parfois I emploi de mesures d’une exécution trop délicate et trop difficile, bonnes peut-être en théorie, mais à coup sûr mauvaises en pratique. En résumé, l’ouvrage de Robert von Mohl mérite dans la bibliographie du droit politique, la place que ses compatriotes, Zachariœ et de Savigny, occupent dans le droit civil et dans le droit romain. Il se compose de trois parties : d’une introduction, de la partie dogmatique et de la partie historique de la question. Dans l’introduction, l’auteur examine le fondement de la question cl défend sa théorie ; dans le premier livre, divisé en six chapitres, il passe en revue la position de l’inculpé (ch. I); celle de l’accusateur (ch. III); le corps du délit (ch. II) ; le juge (ch. IV) ; la poursuite (ch. V) et le jugement (ch. VI). Dans le second livre, il scrute les diverses législations; étudiant d’abord la Constitution Anglaise, il examine successivement celles de la France, de l'Allemagne et de la Norwège. Cette dernière partie a vieilli; il faut en elTet ne pas oublier qu’elle date de 1836. Sous ce rapport, mais sous ce rapport seul, le livre de Robert von Mohl est incomplet.

Trois autres auteurs allemands, Stahl, Arctin et Rotteck, sont loin de présenter le même mérite. A la vérité, ils ne se sont pas occupés spécialement de la question de la respon-

PHÉFACE.

sabilité ministerielle ; ce n'est qu'accidentcllcment qu’ils en parient. Mais leurs ouvrages, empreints tl’unc grande lucidité, présentent çà et là des princi|>cs auxquels nous ne pouvons nous rallier complètement. Il en est de même de l’ouvrage du D' Bluntschli. Ces trois livres manquent de celte érudition sagaec et lumineuse , que Robert von Mohi possède à un si haut degré, et que développe seule l’élude constante et sérieuse de la mise en pratique de ces grands principes, telle quelle se réflete, surtout dans la législation de l’Angleterre, celte mère puissante cl vigoureuse du droit constitutionnel européen.

Nous ne connaissons cependant aucun écrivain anglais qui, résumant les propositions éparses dans les vieilles chartes et dans les usages du Parlement, nous présente un tableau juste cl complet de la responsabilité des ministres ; les grands procès politiques qui se sont succédé jusqu'à nos jours(0, nous prouvent pourtant quelle est la vitalité des institutions constitutionnelles de l'Angleterre et quel profond amour on y professe pour le droit et pour la liberté. Depuis 1688, l'Angleterre donne à l’Europe entière le spectacle exemplaire d’une constitution obéie par tous avec loyauté , n’amenant jamais ni commotions, ni guerres civiles, et puisant sa force dans les oscillations salutaires et légales des partis qui constituent la vie politique des sociétés modernes. On comprend dès lors facilement que pour celui qui veut étudier une partie qucl-

(t) Ceux de lord Latimcr (1376), du comte de SulTolk (1386), du duc de Suiïolk (1431), du lois] chancelier Bacon (1630), du duc de Buckingham (1636), de lord StratTord (1614), du lord comte de Clarendon (1663), du lord chancelier Dauhy (1670), de lord Sommera (1701), du lord vicomte de Bolinghroke (17(3), du lord chancelier MaclcsOeld (1733), de lord Warren Itastings (1766), du tord de l'amirauté Henri Melville (1803).

PRÉFACE

conque <lu droit constitutionnel, c’est à l'Angleterre qu'il ilcvr» demander des conseils et des exemples. J'ai trouve dans cette étude, une nombreuse série de faits à examiner attentivement ; cl pour parvenir à comprendre l’influence qu’ils ont exercée sur la constitution anglaise, j’ai cru devoir consulter les ouvrages historiques autant que les ouvrages théoriques. C’est à ce litre que j’ai cité souvent la remarquable histoire d’Angleterre de lord Maeauly. Il serait inutile cl superflu de refaire l’éloge de ee grand historien. Un critique français, M. Taine, disait de lui : * Universelle, suivie, cette histoire enveloppe tous les faits dans sa vaste trame sans la diviser ni la rompre. Développée, abondante, elle éclaircit les faits obscurs, et ouvre aux plus ignorants les questions les plus compliquées. Intéressante, variée, elle attire à elle l’attention et la garde! 1 ). » Nous n'ajouterons rien à ces paroles; elles s’appliquent à sa grande histoire de l'Angleterre comme à scs essais historiques, parmi lesquels on doit surtout remarquer l’article sur lord Warren Hastings. A côté de cet historien, il s'en présente un autre : II. Ilallam. Son Histoire constitutionnelle d’Angleterre depuis l’avènement de Henri Vil jusqu'à la mort de George //, est surtout remarquable, en ce que l'auteur a pris soin en écrivant une histoire particulière, de la rattacher à l'histoire générale, et qu'il s'est appliqué à replacer dans l’ensemble des faits généraux, les faits particuliers dont il étudiait le développement. Grèce à cette marche claire et facile, il a mérité les paroles flatteuses qu’un autre grand historien, M. F. Guizot, lui consacre : ■ M. Ilallam, dit-il, a donné à l'Europe le seul ouvrage

(I) Etmis de critique et d’hittnire, par II. Taine. I8î>8.

PRÉFACE. 13

où l'histoire de lu Constitution anglaise doive désormais être cherchée et apprise, le seul qui contienne le tableau complet des laits et soit en harmonie avec l'état aeluel des idées : ouvrage savant, sensé et généreux, qui livre au lecteur tous les fruits qu’a portés en Angleterre l’élude politique de son histoire, depuis qu'il existe lit un gouvernement libre cl qu'on en comprend les ressorts (•). » Les commentaires de Blakslonc sont dignes de la même appréciation si l’on considère l'époque a laquelle ce livre fut écrit. Bien que ne s'occupant qu'incideminent de notre matière, il est A la fois un guide précieux, cl une source importante pour cette élude. Un y trouve toujours une grande sagesse de critique, une justesse et une liberté d'opinions qui méritent tous nos éloges. bord John Kusscll , avec sa logique et son esprit sagace , et T. Erskinc May, avec son style sec et vigoureux, ont examiné et commenté incidemment la responsabilité des ministres dans leurs ouvrages sur la Constitution de l’Angleterre. Deux allemands, MM. Gncist et Fischel ont, eux aussi, étudié In marche du régime constitutionnel dans ce pays : le premier, membre du Parlement prussien , a examiné l'bistoire de l’Angleterre d’une manière approfondie ; mais nous ne pouvons douter que si un fatal accident n’était venu briser A trente deux ans, la carrière du jeune publiciste Fischgl, celui-ci n’eût donné une impulsion plus vigoureuse encore A celte étude. Telle que nous la possédons aujourd’hui, l'Histoire tle In Cotutitution de l’Angleterre, est l’oeuvre d’un esprit indépendant et libéral,

(I) Préface de 51. F. Guizot à ta traduction de l 'Histoire corutitutionncUv d’Angleterre, de II Alun, p. nm .

K PREFACE

«loin la cri(ii|iic judicieuse nous révèle nulanl de sagacité que d’érudition. On peut en dire autant du remarquable ouvrage de lord Brougham : The Uritisli Constitution (•). Ce doyen des parlementaires anglais a, sous une forme trop dogmatique peutêtre, donné un commentaire elair et facile de celle Constitution dont il est non-seulement un admirateur fervent, mais encore un des plus brillants défenseurs.

En Italie , la question a été également traitée par un professeur de droit public, le marquis Diego Soria de Crispait. Dans son ouvrage : Philosophie du droit public, suivi d’un traite de droit constitutionnel, il met en lumière les principes fondamentaux de cette partie de la science. Ce traité est d'une lecture agréable et facile ; il a l'incontestable mérite de rester à distance égale de tous les excès si familiers aux théoriciens. En le lisant, on prend en horreur les violences révolutionnaires sans épouser un seul tics préjugés de l’absolutisme. Mais ce livre est trop laconique et trop peu pratique. l : n autre document que nous pourrions demander à l’Italie est un projet de loi présenté en 1864 par M. Sinia , député au Parlement. Il avait pour objet la responsabilité des ministres ; mais il n’a pas encore été discuté, et je n’ai pu me le procurer malgré les nombreuses démarches que quelquesuns de mes amis se sont imposées dans ce but.

La Hollande jouit depuis longtemps de ces institutions modérées de la liberté légale, du vrai gouvernement libre. Aussi différents orateurs ont traité la question avec une grande clarté et un remarquable bon sens, lin homme surtout, M. Tliorbecke.

(I) Londres,

PIIËFACE. |:i

dans scs annotalions sur la constitution , n fait preuve d'un rare talent de publiciste. Occupant dans su patrie une position éminente, qu'il doit autant à l'élévation de son talent ipt a la noblesse de son caractère, M. J. -B. Tliorbcckc nous donne toujours dans sort ouvrage et dans ses discours prononcés au sein des Chambres hollandaises, une idée claire et nette des principes fondamentaux du droit public néerlandais. Nous voulons parler ici spécialement des discussions qui curent lieu à l'occasion des projets de loi présentés en 1849, en 1831, en 1853 et 1 8 .' j 4 1 1 ) . Divers orateurs s’y lirenl remarquer et leurs discours furent reproduits dans le Staalt-Couranlfi). Ces rédacteurs d'un journal estimé en Hollande : le Sliwdanrl , avaient déjà antérieurement publié différents articles sur celle question sous le titre : Proeve over de verantwoordelijkheid (1er Minifier s itoor de redactie ran den Slnndnarl (■*). I.a loi de 1855 lit naître plusieurs ouvrages, dont le plus remarquable est celui de II. -G. Lagcmans, ancien élève de l’université de Lcyde. Appartenant à l’école dont llobert von Molli peut être regardé comme le chef, cet auteur a subdivisé sou traité en deux parties. La première traite de la théorie pure; la seconde, de son application au droit hollandais et des projets de loi présentés avant la loi de 1855. Il est à regretter que cet auteur n'ait pas consulté les lois des autres

(!) O* dernier projet fut préseuté par M. IïonckerCurtius, le 22 septembre 1834 et fut promulgué apres de longs débats le 22 avril 1833.

(2) Le SlatUs- Couru nt est le journal officiel de la Hollande.

(3) Depuis cette époque, c’est-à-dire depuis 1831, différentes brochures furent encore consacrées à l’étude de cette question, et notamment les suivantes : Over de veruntwaordelîjkheid eu zdfttandigheid cou aile Slaafs-dienaar», par M. Pli. Üacliiene (1838) ; De Minuter», de Slatrn Generaal en de Mae ht de» Koning » migra» de grondu'et (1833); Opiner kinyen tirer het nntirerp van wet regelcndr de vri anltrvonlr- Hjkhrid de.r Htmfden van de Minieteriele Depnrtrnirnlrn , par H- J. II. Coninck- Liefslinck (1834).

IV PRÉFACE

pays qui ont Irait à la matière; ces aperçus auraient pu projeter une vive lumière sur certains points et rendre plus complet peut-être, un ouvrage qui mérite, à tous égards, une réputation plus grande que celle qu'il ne possède.

En Belgique, trois groupes d’ouvrages se présentent à notre examen. Ce sont d'abord les brochures politiques nées avant et après 1850 : la brochure de M. Adeison Casliau, aussi remarquable par la forme que par le fond; la lettre à . 1 /. Ion Maanen sur ta responsabilité ministérielle, attribuée à M. Tielemans, lettre pleine de logique et de line ironie; l>**ni sur le pouvoir royal de J. Lcbcau, œuvre d'un logicien habile et consommé. Le second groupe se compose d’ouvrages qui parient incidemment de notre matière : tels que le répertoire de l’administration et du droit administratif, publié par MM. Tielemans et de Brouckere; les travaux de MM. Ernest Yandenpecreboom et A. Adnet sur l'histoire de notre régime représentatif, le premier surtout se recommandant par l'impartialité qui préside à celte histoire de nos Chambres depuis la fondation du royaume jusqu’en I Hf8 ; la vie de Joseph Lebeau par Th. Juste, ouvrage où le talent de l'historien se montre à la hauteur du caractère qu'il retrace; enfin les ouvrages théoriques de MM. Destriveaux, Dcfooz et Thonissen, ces deux derniers remarquables par la manière simple et précise avec laquelle ils exposent les principes de notre constitution. Dans le troisième groupe , on peut placer les discours et les discussions parlementaires : d'abord les discours prononcés aux Etats généraux par divers orateurs; en second lieu, les discussions que fit nailre l'élaboration de notre pacte fondamental; finalement, les nombreux débats qui se sont présentés sur la question au sein

PnËFACE.

île nos Chambres législatives depuis 1 852 et notamment en I Kti.'i.

La question telle qu'elle était posée pour le concours, ne demandait que les principes du droit public belge sur la responsabilité ministérielle. Je n’ai pas cru pouvoir néanmoins inc dispenser d’étudier les législations qui régissent les nations étrangères ; car elles sont, pour ainsi dire, les commentaires les unes des autres. De plus, celle élude des lois étrangères a raffermi encore en moi le respect que je portais à .l'œuvre du Congrès de 1831. En approfondissant la question de la responsabilité ministérielle, j'ai été également amené à étudier d'une manière approfondie, les autres parties de notre droit constitutionnel, et j'ai été conduit ainsi de jour en jour il admirer davantage la sagesse de notre Constitution. « Toute science, a dit Lacordairc, s'apprend par l'étude des phénomènes qui ressortent de son objet(l) » Cette parole est surtout vraie quand il s'agit du droit constitutionnel. C’est pourquoi j'ai recherché dans l'histoire parlementaire des peuples les effets produits par les principes modernes du droit public. Cette science, si jeune sur le continent, si ancienne en Angleterre, m'a montré un spectacle parfois grandiose, toujours intéressant. En Angleterre, la royauté avilie sous Charles I, sc rélève à mesure que grandissent l'influence du Parlement et la responsabilité de scs ministres. Sur le continent, il fallait la grande commotion de 1789 pour faire surgir dans le droit public européen les principes sacrés du gouvernement parlementaire. Ce n'est ni sans luttes ni sans défaites qu'ils sont parvenus à se consolider. Mais aussi, depuis le jour où adoptés par l'assemblée cousli-

(I) XIII Conf. de .Nolrc-Datne, Des moyens d'acquérir tn foi.

PRÉFACE

niante «lu peuple belge, sanctionnés par le premier «le nos rois, compris par la nation tout entière, ces principes sont entrés dans le levte «le la Constitution et dans l’esprit de la |H>pulalion, « la Belgique, comme le disait naguère un auguste orateur! 1 ), a vu s'accomplir des choses qui dans un pays de l'étendue du nôtre ont rarement été réalisées par une seule génération. ■ Quand nous jetons, en effet, un regard autour de nous, nous sommes étonnés de voir la perfection de nos arts, le progrès des sciences , l'admirable développement de notre commerce et de notre industrie ; et si nous en recherchons l’origine, si nous comparons surtout notre situation à celle de peuples voisins, nous restons convaincus «pie c'est à la sagesse de nos institutions «pic nous devons tous ces bienfaits. Le Congrès belge, cl ce sera son éternel honneur, a inscrit au sein de notre Constitution une pensée unique cl merveilleuse qui fait notre gloire et notre force, parce «pt’ellc résume en elle les souveraines aspirations de l'humanité tout entière, parce qu'elle est tout à la fois l’ordre et la paix, l’avenir et le salut de toute nation civilisée. Au milieu de tant de choses passagères et mobiles, qui naissent aujourd'hui pour mourir demain, elle seule reste immuable, inaccessible aux passions, indépendante «lu temps et des événements; elle seule est le plus assuré fondement de notre espt'ranee, le plus glorieux drapeau «pii flotte pour nous, car elle s'appelle : la Liberté !

Mais ce n’est pas au Congrès de 1831 seul qu’il faut rapporter le bonheur dont nous avons joui pendant trente cinq

(I) Dmoui* d’inauguralioii du Koi Lco|>t»id II. (17 dcccmlirc I S4»r». >

PREFACE. I

ans. L'honneur en revient également au peuple, qui, aussi sensé «pie sage, a su conserver intact et libre de souillure le précieux legs de la révolution , qui a su par son respect tle la loi, conserver la liberté et proscrire la licence. La nation belge a compris, la vérité de cette pensée de Montesquieu :

• Le monarque absolu qui par négligence ou par un conseil pervers , ne fait plus exécuter les lois, peut aisément réparer le mal ; il suffit qu'il change de conseil ou qu'il se corrige lui-méme de cette négligence ; mais lorsque les lois ne sont plus exécutées dans un gouvernement libre, comme cela ne peut dériver que de la corruption du gouvernement lui-méme, l'État est irréparablement perdu (1). • Or, cet amour et ce respect des lois qui forment la base de ce grand principe, ne sont possibles que chez des nations où chaque citoyen, protégé à la fois par une législation souveraine et une opinion invincible , comprend que , s’il est l’esclave de la justice , il est tout puissant pour réagir contre les erreurs du pouvoir quel qu'il soit. Il faut que le respect de la chose publique s'allie au dévouement sincère pour une autorité qui ne peut pas le mal; que l'on habitue, dés l'enfance, les citoyens à considérer les occupations publiques, les soucis que donne le pouvoir non comme un honneur, mais comme un fardeau. Comme les Germains, qui, dans l'antiquité regardaient leurs enfants, au «lire de Tacite (2), comme les témoins les plus redoutables, les panégyristes les plus flatteurs de leur courage, il faut que nous prenions pour témoins de notre probité politique, de notre lidé-

(t) MosTKsyt 1er. Eeprit de a loi #, livrr ", rhflp. III. (2) De mnribua grroitmite, Y I

PREFACE

ai

lilé « la liberté tous ceux qui descendront de nous, tous ceux qui fouleront un jour le sol où nous dormirons éternellement. C’est ainsi qu’on pourra espérer de conserver à jamais nos libres institutions ; c’est ainsi qu’on évitera la corruption de 1a puissance législative et qu'on pourra nourrir l’espoir de voir notre patrie plus grande et plus honorée que les républiques anciennes; c’est ainsi que son drapeau sera admiré cl respecté comme la robe virginale de la sainte liberté. Aussi le jour où l'histoire appellera devant elle les peuples et les rois, lorsque la postérité fera comparaître è son tribunal les institutions européennes, quand elle jugera dans sa vallée de Josaphat , les nations disparues et les siècles écroulés , présente-toi , o ma patrie, présente-toi devant elle, fiérc de ton droit et glorieuse de ta liberté; et tu entendras une voix divine et immortelle tlire au monde entier : Le peuple belge méritait d’èlre libre : il sut HOH-seulemeut conquérir sa liberté ; il sut en rester digne !

t r octobre 1 Ht'ili.

INTRODUCTION

La responsabilité <|iii incoinhe à tout fonctionnaire publie cl particulièrement aux ministres, est île deux espèces. Les ministres sont responsables d'abord, comme tout citoyen, a raison des actes posés en dehors de l’exercice de leurs fonctions ; ils sont soumis de ce chef aux lois pénales ordinaires, et tenus de réparer le dommage causé par leur faute. C’est la res/mnsabilité ordinaire ou de droit commun (*). Mais à raison des fonctions tpt'ils exercent, ils peuvent en outre poser certains actes d'une nature particulière. De là liait une responsabilité spéciale que l’on est convenu d’appeler responsabilité politique ou ministérielle dans le sens restreint de ce mot (*).

(1) Dalloz, v° responsabilité.

(2) Lacrma.vs, de lecr der minnteriiU veranttvoordeUjkheid.

INTRODUCTION’

Que doit-on entendre pnr la responsabilité ministérielle ? Telle est la question qui se présente d'abord à notre examen. La Constitution belge comprend sous cette dénomination, la responsabilité «les faits que le ministre a exécutés dans l'exercice de ses fonctions. Cette explication est clic-mémo vague et indéterminée. Dans quels cas peut-on dire que le ministre a exécuté le fait qu’on lui impute, dans l’exercice de scs fonctions ou en dehors de cet exercice? Avant de répomlre à cette question, il importe de préciser l’intérêt que présente la distinction de la responsabilité ordinaire incombant au ministre, d'avec la responsabilité ministérielle proprement dite, ou, pour nous servir des mêmes termes que les auteurs de notre pacte fondamental, la séparation des faits accomplis par un ministre dans l'exercice «le ses fonctions, et de ceux qu’il a accomplis en dehors de cet exercice. L'importance de cette délimitation au point de vue de 1a théorie, peut être double. En premier lieu la responsabilité ordinaire du ministre reste soumise aux règles du droit commun ; le ministre ne peut être rendu responsable de son fait, soit criminellement, soit civilement, «pic dans le cas où tout autre citoyen encourt celte même responsabilité. D'un autre coté, la gravité de la peine sociale ou le montant de la réparation civile s'apprécie de la même manière. Au contraire, la responsabilité spéciale qu'entraînent les fonctions ministérielles peut faire l’objet d’une théorie qui s’écarte du droit commun, soit «piant à son étendue, c'est-à-dire quant aux conditions générales de cette responsabilité, soit quant à la répression, soit enfin quant aux formes de la procédure. L’art. 90 de la Constitution porte dans sa seconde partie «pfi/nc loi déterminera Jes cas de responsabilité, les peines à infliger aux ministres et le mode de procéder contre eux, soit sur l’accusation de la Chambre des Représentants, soit sur la poursuite des parties lésées; et l’art. 134 organise provisoirement la responsabilité ministérielle en déclarant «pic, jusqu'à ce qu’il y ait été pourvu par une lui, la Chambre des Re, irésentants aura un pouvoir discrétionnaire pour accuser un

INTRODUCTION

Ministre, et la Cour de cassation / tour le juger, en caractérisant le délit et en déterminant la / leine . Xéauutoins, la peine ne pourra excéder celle de la réclusion, sans préjudice des cas expressément prérus par les lois pénales. .Mais la distinction dont nous parlons peut encore présenter un antre intérêt : celui de savoir quel sera le tribunal compétent, et quelles seront les formalités préalablement requises à l’exercice d'une action publique ou civile contre un ministre. I.a juridiction appelée A connaître de ces actions, peut ne pas être la juridiction ordinaire. L'exercice de ccs actions peut être subordonné il des formalités dérogeant au droit commun, quand le fuit imputé à un ministre rentre dans sa responsabilité spéciale. Cependant, sous ce rapport , la Constitution belge (comme nous le prouverons), a établi une assimilation entre les faits commis par les ministres dans l’exercice de leurs fonctions et ceux posés en dehors de cet exercice ; le jugement de l'action publique ou de l'action civile, résultant de l'une ou de l'autre de ces deux catégories de faits, est dévolue par l'art. 00 à la Cour de cassation; la mise en accusation des ministres, à la Cbambre des Représentants. Mais la Constitution autorise le législateur à restreindre l'application de ce double principe exceptionnel : I" par rapport à l’action publique qui résulte d’une infraction commise par le ministre en dehors de l'exercice de scs fonctions (<) ; 2" par rapport à l’exercice de l'action civile; sur ce second point, le pouvoir législatif est autorisé A admettre des règles différentes en matière de compétence et d'autorisation, suivant que l'action civile est motivée ou non par la gestion ministérielle.

Tel étant l'intérêt que présente la séparation des faits posés par le ministre dans l’exercice de ses fonctions et des faits posés en dehors de cet exercice, examinons scion quel principe il est

(t) La loi Ao 18tK) n'a pas cru devoir user do. rette faculté, si ce n'est quant aux contraventions qu'elle soumet au droit commun.

2* INTRODUCTION’

possible d’opérer cette séparation. D'après M. Benjamin Constant, la responsabilité ministérielle ne porte pas sur les actes illégaux, c'est-à-dire sur l'usurpation et l'exercice d’une puissance que la loi ne confère pas, mais sur le mauvais usage de la puissance que la loi confère et sur les actes quelle autorise (*). Cette définition repose sur une distinction inacceptable entre le mauvais usage ou l’abus du pouvoir, cl les usurpations, ou les empiétements commis par le ministre sur la sphère légale d’un autre pouvoir, c'est-à-dire les actes absolument illégaux. Dans l’opinion de M. Benjamin Constant, la seconde catégorie de faits consistant en des actes illégaux, serait par cela même étrangère à la gestion ministérielle , cl parlant ne pourrait compromettre que la responsabilité ordinaire des membres du cabinet; ec seraient des actes purement privés, commis par le ministre en dehors de l'cxereice de scs fonctions. Mais quand un ministre dépasse le cercle légal de scs attributions, quand il commet des actes |K>ur lesquels la loi ne lui a conféré aucune qualité, que fait-il si ce n’est appliquer l'autorité que la loi lui a conférée à un fait qui ne rentre pas dans ses fonctions? Cette usurpation de pouvoir n’est donc rien moins qu’un acte privé; c’est au contraire une infraction aux devoirs du ministre, un délit qui a sa source immédiate dans la qualité du délinquant tout autant que le mauvais usage des fonctions ministérielles en dedans des limites formelles de ces fonctions! 2 ). Un ministre passe outre à l’exécution de propositions de lois non volées par les Chambres ; il usurpe une prérogative essentielle du pouvoir législatif; il exerce un pouvoir que la loi ne lui a aucunement conféré; dira-l-on que ce ministre n’a pas accompli l'acte dont il s’agit dans l'excreice de ses fonctions ? Le

(t) Benjamin Constant, chapitre I. Dans le même sens Lagemass : De leer der miniiterille veranlwetordehjUieitl oie., p. 10 (7.

(2) Rodent ton Mont, p. I.1Q, Rote S.

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ÏS

doute n'csl pus possible, lii autre ministre porte un arrêté ministériel ou contre-signe un arrêté royal relativement à des objets placés dans les attributions légales du pouvoir législatif ou des conseils communaux : l'empiétement de fonctions est flagrant; le ministre aura-t-il agi dans l'exercice de ses fonctions? Les fameuses ordonnances du Ü'i juillet 1850 contre la liberté de la presse et sur le système électoral, t|ui provoquèrent la mise en accusation des ministres de Otaries X et la chute de ce prince, étaient-elles donc aussi étrangères à la gestion ministérielle? Ne compromettaient-elles pas la responsabilité politique de leurs auteurs? Transporter la question sur le terrain des faits, c’est la résoudre.

Ainsi le ministre doit être considéré comme agissant dans l'exercice de ses fonctions, soit qu’il abuse du pouvoir qu'il lient de la loi, soit qu'il pose un acte constituant une usurpation de pouvoir. Dans l'un et dans l'autre cas, le ministre apparait non comme particulier, mais au contraire comme revêtu de la qualité de ministre; or, du moment que le ministre fait un usage quelconque de la puissance que la loi lui délègue, soit dans le cercle de scs fonctions, soit en excédant les limites de ce cercle, il agit dans l'exercice de ses fonctions.

Nous- venons de faire connaître d'une manière générale, les cas dans lesquels la responsabilité ministérielle peut se trouver compromise. Nous avons maintenant à examiner en quel sens le ministre est responsable des faits commis pur lui dans l’exercice de ses fondions, c'est-à-dire vis-à-vis de qui existe cette responsabilité ? Devant quelle autorité le ministre sera-t-il appelé le cas échéant, à rendre compte de sa conduite ? Qui décidera si le ministre a violé la loi dans l'exercice de ses fonctions? Ensuite, le mécanisme de l'institution étant exposé , il nous restera à prouver la légitimité de cette responsabilité, et à apprécier la valeur des objections qui ont été élevées contre elle.

Pour répondre à cette double question, il est presque indispen-

INTRODUCTION

salilc d’entrer dans quelques considérations historiques, que nous rendrons aussi brèves que possible, au sujet de la responsabilité ministérielle sous les gouvernements antérieurs. En opposant l'ancien régime au régime nouveau , nous connaîtrons mieux celui-ci, et nous pourrons en établir plus facilement la légitimité.

Dans les républiques de l'antiquité, on ne connut jamais ni la liberté des citoyens, ni la paix du Forum, parce qu’il n’y avait pas de pouvoir responsable. Quanti le peuple était mécontent de ses chefs, il s'insurgeait, car il n’existait aucun autre moyen d'obtenir justice. S’il était le plus fort, il proscrivait ses ennemis; sinon, il était décimé.

Dans nos anciennes provinces belges, les Joyeuses Entrées, et les Constitutions particulières des villes, ne font jamais mention de la responsabilité îles magistrats chargés par les princes de ce que nous nommerions aujourd’hui les départements ministériels. Il faut rependant remarquer que le pays de Liège avait établi depuis longtemps une quasi-responsabilité. Aucune ordonnance du prince ne pouvait être exécutée, si elle n’était contresignée par le chancelier. Celui-ei, comme les agents inférieurs employés it l’exécution de cet acte, devenait responsable et était jugé sur la plainte des citoyens lésés, par le tribunal des vingt-deux (D.

C’est en Angleterre que nous trouvons véritablement les pre litières sources de la responsabilité ministérielle. Dés le 11) juin 121 f>, nous y voyons le gouvernement parlementaire établi ; il s'y développa et s’y perfectionna insensiblement. En 1341, un acte du parlement fut volé par lequel on établissait la responsabilité des ministres ( 2 ). Le troisième jour de chaque session du parlement, le roi devait en effet retirer les dignités qu’il avait conférées

(1) Les vingt-deux étaient une espèce de haute Cour politique dont l'existence date de 1373- Lkbkvv, page -Vit. Dcrooz, tome I, page 55, u® 29.

(2) Drrxs, Dcvebciïb et Gi'xdit, Collection de Constitutions. 1 p. 329.

INTRODUCTION

à scs premiers fonctionnaires ; les ministres ou , routine on dit en Angleterre, les membres du eonseil privé, qui avaient perdu momentanément leurs dignités, étaient obligés de venir en personne au parlement et d’y répondre aux poursuites dirigées contre eux; si, sur certains points, ils étaient reconnus coupables, on les punissait par la privation de toutes leurs dignités; cl s'il y avait lieu, par la prison et l'exil (••■ Ce fut le lord chancelier l.alimcr qui, en 1376, le premier fut jugé par le parlement pour avoir prélevé des impôts non régulièrement volés. En 1381», sous le règne de Itieliard II, le lord chancelier duc de Suiïolck, fut condamné a une prison perpétuelle pour ne pas avoir exécuté les actes du parlement, pour avoir gaspillé l'argent du trésor et pour avoir perdu la ville de Garnit*). Au \l\ ' nr siècle, la responsabilité des ministres envers la nation existait donc déjà en Angleterre; mais ce principe du droit constitutionnel anglais fut surtout fortifié et développé lors de la grande révolution de 1688, qui mit lin aux luttes continuelles et incessantes du parlyncnl et de la Royauté. A partir de cette époque, différents procès furent intentés contre les Ministres. En 1693, le président du eonseil privé, le due de Lccds fut accusé d’avoir reçu 3,300 guidées de la Compagnie Anglaise des Indes, pour sanctionner ses privilèges. En 1701, le comte de Porlland, lord Sommers, le comte d'Oxford et lord Halifax furent poursuivis pour avoir donné leur assentiment aux fameux truités de partage faits avec la France sous le règne de Guillaume IIK 1 2 3 ). En 1713, on poursuivit le vicomte de lloliugbrokc , le due d'Osmond, le comte de Strafford et le comte d'Oxford du chef de baulc trahison, prouvée par les menées secrètes qu’ils avaient

(1) Act. 15, Edouard III.

(2) Cf. Roaaar .VIohl, p. nos. Sur l'origine de II monarchie constitutionnelle surtout en Angleterre, Cf. Lu.iM.tss p. 12.

(3) lltLctM, IV, rltap. 13.

28 I.NTKOUUCTION.

eues avec le gouvernement de Louis XIV (•). Le lord chancelier, eoniie de Maclcsficld, fut accusé, en 1725, de négligence cl d’incapacité. Le gouverneur îles Indes, lord Warren Ifastings, fui poursuivi en 1788, et le spectacle qu'oITrit ce procès fut des plus imposants ; la haute Cour du parlement allait juger selon les formes datant du règne des IManlagcucts, un Anglais accusé d’avoir exercé la tyrannie sur le souverain de la Sainte cité de Bcnarés et sur les dames de la maison princière d'Oudc. L'accusé n’était pas un ministre vulgaire, il avait gouverné une contrée immense et populeuse, il avait fait des lois et conclu des traités; il avait mis sur pied des armées, il avait élevé et renversé des princes, et dans cette haute position il s’était comporté de telle sorte que tous l’avaient craint, que beaucoup l'avaient aimé, que ceux là même qui le haïssaient ne pouvaient lui dénier un seul litre à la gloire, sauf la vertu (*). Ce fut le plus grand et le dernier des procès que le XVIII* siècle vil surgir; il dura pendant près de huit ans, et se termina pas la mise en liberté de l'accusé. .Notre époque n’a vu jusqu'aujourd'hui qu’un seul de ces grands et solennels débats; en 1805, le chef de l’opposition anglaise, lord Withchread poursuivit le vicomte Melville, premier lord de l'amirauté, pour avoir confié les finances de l'Etal à un employé infidèle cl n'avoir pu rendre les comptes de certaines sommes qu’il avait employées.

Avant !78!l, on ne connaissait en France qu’une responsabilité ministérielle, celle du ministre envers le itoi qui le nommait, l'os conseillers d'Êlat ou ministres, disait Fénelon au jeune duc de Bourgogne, ne sont i/ne île simples consultent s ( s ), et tel était en

(1) Un les accusait d’avoir voulu dans les négociations de la paix, céder la ville de Tournai au roi de France. IIallam, V, p. 50.

(2) Lord Macaulav, E*»ay* of Hittory.

(3) Direction pour la conscience d'un liai. — Frédéric le Grand, roi de Prusse dans son Anti Machiavel C- 22 s’exprime comme suit : Le Roi qui a assez de santé, des organes en même temps assez vigoureux et assez déliés pour soutenir

INTRODUCTION

effet le principe du droit ancien. Les ministres n'intervenaient dans la gestion des affaires publiques que comme de simples conseillers du Roi, et non comme représentants actifs du pouvoir exécutif; celui-ci était dévolu dans toute sa plénitude au souverain. C’était donc le souverain, et le souverain seul qui devait supporter tout le poids de la responsabilité d'actes qui n'émanaient que de lui; aussi le peuple faisait-il remonter à la personne royale toute la responsabilité des mesures iniques qui le frappaient. Le Roi répondait seul envers la nation, parce que les ministres ne posant aucun acte, ne faisaient que conseiller au prince des mesures que celui-ci ordonnait, si bon lui semblait (0; les conseillers n'ayant de rapport qu'avec le souverain, ec dernier seul avait un droit contre eux, n savoir eelui de les renvover de son conseil, s'il le jugeait convenable.

Mais, dira-t-on, le contre-seing, le sceau qui devait être opposé au bas des actes émanant de la royauté, n’entrainaient ils donc pas pour les chanceliers, une obligation vis-à-vis du pays ? A la vérité, il semble que dans le prinei|>c, ces dispositions aient été prises comme une garantie pour l’intégrité des droits du peuple ; le serment des chanceliers de France portait : * Vous jurez votre Dieu, votre Créateur, et sur votre foi et honneur que, quand on vous apportera quelque lettre signée par le commandement du Roi, si elle n’est de justice et de raison, ne la scellerez }>oint, encore que le dit Seigneur le commande par une ou deux fois ; mais viendrez devers icelui Seigneur et lui remontrerez tous les points

le pénible travail du cabinet, manque à son devoir s'il sc donne un premier ministre; mais je crois qu’un prince qui n’a pas les dons de la nature se manque à lui-même et à son peuple, s’il n’emploie pas tout ce qu’il a de raison à choisir un homme sage qui porte le fardeau dont le poids serait trop lorl pour son maître.

(I) Blcmtschli (t. 2, p. 81) cite à ce sujet les paroles suivantes de Maximilien I roi de Bavière . Ex minislrorum delictis, publicum dedecus et culpte nomen ad principom redit; qui si prohibera possit, ne délinquant, dclicla que non arcct probare immo, aliquando jubere creditur.

INTRODUCTION

pour lesquels la dite lettre n’est raisonnable. » Mais les devoirs qu'imposait ce serment étaient purement moraux; la responsabilité qu’il entrainait n'avait aucun caractère juridique; d'un autre côte l'apposition du sceau sur les actes royaux devint une simple formalité ayant pour but unique de garantir que la signature était bien celle du Roi, et non l'habile imitation d'un faussaire adroit! 1 ). Au reste comment peut-on concevoir que la responsabilité ministérielle, cette garantie cl ectte sauvegarde des droits du peuple contre les empiètements et les exactions du pouvoir royal, put exister en France? Louis XIV avait dit : ■ L'État c'est moi, ■ cl scs successeurs n'avaient point oublié ce dogme de l'absolutisme. Comme le dit un éloquent écrivain <*), ce grand mot était la formule la plus juste de toute la politique de Louis \l, de Richelieu (•“), de Louis XIV, de la monarchie française après la défaite de la féodalité politique. Ne serait-il pas absurde de soutenir que la responsabilité ministérielle ait pu être établie dans un pays ou la patrie, l'État, les intérêts communs étaient sacrifiés à la personnalité d'un monarque ? En fait, et malgré leur serment, les chanceliers de France apposèrent leur sceau à bien des actes iniques.

Les ministres ne devaient donc rendre compte qu’à la personne royale des conseils qu’ils lui avaient donnés. A quelles funestes conséquences n'aboutit pas un pareil système ? La royauté en fut la première victime; le peuple rendait le Roi lui-méme responsable de toutes les mesures que les ministres lui conseillaient, et parmi lesquelles il en fut de si déplorables pour la

(1) IIello, page IÎM).

(2) J Ile» Simon Delà liberté.

(3) Richelieu convenait que l’on pouvait accuser un ministre devant le Roi; niais il voulait que l’on fût puni, si les choses qu'on prouvait notaient pas considérables; cc qui devait empêcher tout le inonde de dire quelque vérité que ce fut contre lui, puisqu'une chose considérable est entièrement relative, et que cc qui est considérable pour quelqu’un ne l’est pas pour un autre. (Montksqi iei , XXIX, chap. XVI.)

INTRODUCTION

prospérité de I» nation française ; le mécontentement général se convertit bientôt en haine ouverte, cl cnlraina la France à blâmer et à attaquer la royauté. La nécessité d’une responsabilité ministérielle capable de couvrir et de protéger la royauté était tellement reconnue que, lors de la réunion des Etats- Généraux, nous remarquons que les cahiers remis par le Tiers- Etal à ses députés contiennent la demande formelle de cette responsabilité. « Les ministres, porte le cahier du Tiers-Etal de la ville de Paris, seront responsables envers la nation assemblée en Etals-Généraux de toute malversation, abus de pouvoir et mauvais emploi de fonds! 1 ). ■

Ces vieux furent bientôt réalisés. La déclaration des droits de l'homme des 5-14 septembre 1791 contenait dans son article 15 la disposition suivante: « La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration. » Appliquant les principes énoncés dans cette déclaration, la constitution de 1791 rendait formellement les ministres responsables et augmentait cette responsabilité : « le Gouvernement est monarchique; le pouvoir exécutif est délégué au Roi , pour être exercé sous son autorité pur des Ministres et autres agents responsables de la manière qui sera déterminée ci-après (*>. »

Il y avait loin des principes proclamés par celte constitution à ceux qui avaient régi jusque là 1a France. Lu ruine de la monarchie absolue était consommée. A côté des droits du Roi se trouvent maintenant ceux des citoyens ; pour défendre ces derniers une représentation nationale vient s'asseoir en face du pouvoir royal, et va prendre désormais une part active à la vie politique. Mais, on le remarque immédiatement, le système de la monarchie constitutionnelle a pour effet d'opposer l’un à l'autre deux éléments qui sont naturellement hostiles ; il crée un antagonisme

(I) Bi'cuex cl Roux, page 322 «j.

12} CI. til. 3, art. i, lit. 3, Ch. 2, sert. 4, art. 4 à 8.

3i INTRODUCTION.

évident entre la royauté ou le gouvernement d’une pari, le peuple et scs députés d'autre pari; de sorte que c’est avec raison qu’on a appelé de scmlahlcs monarchies des monarchies démocratiques. Ce dualisme de pouvoir est-il possible ? Comment empêcher que l’un de ces pouvoirs n'cmpièlc sur le domaine de l’aulre, et surtout comment garantir la nation et les Chambres contre les attaques et les usurpations provenant de la royauté ? Celle ci n’emploiera-t-ellc pas les moyens puissants dont elle dispose, ù briser ses entraves, à renverser les obstacles qui l’arrêtent, en un mol à violer les droits constitutionnels des citoyens qu'elle est chargée de faire respecter ? Voilà le grave problème que soulève naturellement le régime constitutionnel. Nous verrons que la solution de ce problème, lu garantie que l’on cherche contre le pouvoir royal, n’est autre chose que la responsabilité des ministres devant les tribunaux du pays.

Pour mettre les droits des citoyens à l'abri des attaques du gouvernement, il semble d'abord suflisant d'accorder aux Chambres un contrôle permanent sur tous les actes qui émanent du gouvernement. Ce contrôle consisté en ce que les ministres doivent rendre compte aux Chambres des actes qu'ils ont posés; en ce qu’ils sont tenus de leur fournir toutes les explications qui leur sont demandées sur leur conduite; si ces explications sont reconnues insullisantcs, les Chambres peuvent infliger un blâme au cabinet ou à un de ses membres; elles peuvent aussi exprimer un vœu pour qu’à l'avenir de pareils faits ne se représentent plus. Quand les actes ont une plus grande gravité ou que par leur multiplicité, ils dénotent l’adoption par le gouvernement de tout un système inconstitutionnel, d’une politique ouvertement attentatoire aux droits des citoyens, la responsabilité parlementaire peut aboutir au rejet des projets de loi présentés par le pouvoir ou même au refus de voter les impôts. En présence de ces moyens dont dispose la représentation nationale pour s’opposer aux empiètements du gouvernement, on

INTRODUCTION

ne peut nier que la responsabilité parlementaire des ministres ne soit une garantie trés-sérieuse, une digue puissante contre les usurpations du pouvoir, lin forçant les ministres il rendre compte devant les Chambres, dès qu'ils en sont requis, de toutes les mesures prises par le gouvernement et en accordant aux Chambres le droit de censure, on évitera incontestablement un grand nombre d’abus, ou l’on en préviendra le renouvellement. L’obligation qui incombe éventuellement au ministre d'expliquer sa conduite aux Chambres, d’en indiquer les motifs aux mandataires du pays, le fera déjà reculer bien souvent devant une illégalité; il n’osera pas s'exposer à une publicité peut-être accablante pour lui. La responsabilité parlementaire sera surtout d’une efficacité absolue , si elle est sollicitée à chaque instant par une presse libre, et par la force toute puissante de l'opinion publique chez un peuple libre, l’une et l’autre invitant constamment les mandataires de la nation à faire usage de leur prérogative en appelant leur attention sur tous les actes du gouvernement. D'un autre côté, la responsabilité parlementaire avec le concours de la presse, tient perpétuellement en éveil l’opinion publique et l’appelle à prononcer son verdict sur les actes du pouvoir; l'opinion publique est done toujours là pour approuver et louer ou pour condamner et flétrir la conduite des ministres. A côté de la responsabilité civile ou criminelle, disait M. Delcour, dans son rapport présenté à la Chambre des représentants de Belgique sur le projet de loi relatif aux crimes et délits commis par les ministres en dehors de l'exercice de leurs fonctions, à côté de la responsabilité civile ou criminelle, se place la responsabilité morale. La responsabilité morale est générale et a pour juge l'opinion ; elle se multiplie et se diversifie de toutes les manières ; elle s'applique à tous les actes; elle embrasse toutes les difficultés; elle accompagne pour ainsi dire tous les pas du pouvoir <*).

(i) Cf. Annales parlementaires 1865, documents, p. 670; Stahl, page 1.11, tome 3.

INTRODUCTION

Celte espèce de responsabilité , disait M. lienjainin Constant, présente cet avantage immense d'entretenir dans la nation, par la vigilance de ses représentants, par la publicité de leurs déliais cl par l'exercice de la liberté de la presse appliquée à tous les actes ministériels, un esprit d'examen, un intérêt habituel au maintien de la constitution de l'Etat, une participation constante aux affaires, en un mot un sentiment animé de la vie politique!'). La meilleure loi sur la responsabilité ministérielle, c’est en ees termes que le ministre de la justice, M. Teseli , s’exprimait devant la Chambre des représentants de Belgique, est le jeu de nos institutions; c'est la nécessité pour les ministres de se retirer devant un vote hostile de la Chambre, devant un vote de nonconfiance'*).

(1) Cf. Be-njamis Co.n*tot, Ch. IX Principe» de polit ôyi/e p. 83. Celle nature «le responsabilité, (lisait encore M. Bartbe dans son rapport à la Chambre des pair» {Moniteur frauraia 1836, page 660), cette nature de responsabilité, qu’une presse libre dénoncer;» avec passion, qui poursuit le défaut d’habileté, do prévoyance, de zèle, do dignité personnelle dans les hommes publies, trouve son juge suprême dans les Chambres qui tiennent toujours en réserve le |>ouvoir de signaler leur dissentiment avec des ministres dangereux, quoique innocents, probes mais incapables. Cette responsabilité quoique générale, non définie, non susceptible d’être organisée par une loi, est dans In réalité la plus efficace : c’est elle surtout qui avertit à chaque instant les ministres et garantit les pays de leurs erreurs, car il importe rarement à l'intérêt de l'Étal qtn* des ministres soient punis, mais il importe toujours que la responsabilité politique enlève la direction des affaires à des mains impures ou seulement inhabiles.

(2) La même opinion a été soutenue en France par M. Thiers, dans la séance de la Chambre des députés du S décembre 1834 (p. 2074). Sous la Restauration, disait-il, on avait une monarchie représentative en apparence, mais qui lie l’était pas en réalité, parce qae la majorité nVluil pas respectée. Jamais les ministres n’étaient venus dire aux députés : votez dans uu sens, il y aura un nouveau ministère Ils soutenaient au contraire que le vote des Chambres ne pouvait pas modifier le ministère.

Plus récemment encore cet illustre homme d’étal soutenait In même doctrine dans un de ses admirables discours prononcés à la Chambre des Députés en 1860. o Autrefois, axant que l’expérience eût parlé, dit-il, on avait songé à des lois de responsabilité. On avait cherché à définir la responsabilité ministérielle; on avait stipulé des cas, édicté des peines souvent sévères. L’expérience à conduit à des

INTRODUCTION

3ÎÏ

La puissance de l'opinion publique esi en effet immense, I» surtout où la vie politique est parvenue à jeter de profondes racines dans les moeurs de la nation; un exemple récent nous en fournil la preuve pour l' Angleterre : le gardien de la eonscicncc de la Reine, le lord chancelier Wcslbury a du quitter le sac de laine sous le poids d'un vote de censure de la Chambre des communes, basé sur une accusation de népotisme <0.

Mais ces garanties, quelque puissantes et quelque eflicaecs qu'elles soient dans le plus grand nombre des cas, sont néanmoins insuffisantes dans les circonstances exceptionnelles qui signalent la vie politique des peuples. Le ministre peut mépriser l'opinion publique qui se prononce contre lui, il peut ne tenir aucun compte du vote hostile des chambres; le blâme infligé, le veru émis peuvent être sans conséquence, quanti on se représente l'importance du but politique que se propose le gouvernement. D'autre part, une altitude hostile de la représentation nationale envers le pouvoir, quand elle va jusqu'au rejet des propositions émanées du gouvernement. jusqu’au refus de voter les impôts, est une véritable calamité publique, dette mesure est trop grave dans les ras ordi naires, alors qu'il s’agit de faits d'une importance relativement minime, mais qui n'en constituent pas moins des infractions à la Constitution ; dans tous les cas, c'est une ressource extrême, parce qu’en cauanl une profonde perturbation dans la vie publique,

prfwédés moin* compliques, cl on n’a plus même besoin de stipuler la respon* sabilitc ministerielle.

o On a adopté en effet la plus simple des formes. On place les dépositaires de l’autorité souveraine en présence des élus du pays Une solennelle discussion s’engage entre les uns et les autres, sous les yeux de la Couronne, sous les \eu\ du pays, et, si à la suite de cette discussion, une improbation, quelque légère qu’elle soit, se manifeste, les représentants de la Couronne se retirent devant celte désapprobation, et, grâce à ce procédé, on a substitué à des lois dracoiinieuncs quelque chose de bien plus honorable, la susceptibilité d'honnêtes gens qui ne veulent gouverner le pays qu’avec son assentiment. « (Discours sur les principes de 1789. Séance du 2tî Février INOti )

(I) Belgique judiciaire tome 23, page D7H (juillet 1865).

IXTIiOnCCTION

Sti

elle nuit non-seulement au ministre coupalile , mais encore cl surtout, à la nation tout entière (0. Au reste, le refus «le la Chambre «le voter les impôts n'est pas en étal «l'arrêter un gouvernement décidé à violer toute la constitution, puisqu’il méconnaîtra encore celle-ci en percevant «les impôts qui n'auront pas été votés. Ainsi, dans lits cas ordinaires, la responsabilité parlementaire aidée de la presse et de l'opinion pttliliipie, cl la responsabilité morale sont des garanties d'une eilieaeité incontestable; elles préviendront bien des abus, «tans d'autres cas elles empêcheront leur renouvellement et amèneront un «haugement de politique de la part du gouvernement, la retraite du cabinet ou d'un de scs membres, nu bien un appel au pays par ta dissolution des Chambres (71 const.). Cependant il se peut qu'aucune de ces trois alternatives ne se réalise. Le ministre peut rester au pouvoir et persister dans sa politique nonobstant le vole de non confiance émis par les Chambres, nonobstant la pression de l'opinion publique. Dans les circonstances exceptionnelles au contraire, les Chambres et le pays sont pour ainsi dire désarmés en face du pouvoir, car une attitude ouvertement hostile de la représentation nationale vis-à-vis du gouvernement compromet les plus graves intérêts, et n’est pas même capable d’imposer à un ministère décidé à ne tenir aucun compte des décisions de la Chambre (*).

Pour garantir pleinement les droits constitutionnels «les citoyens contre les attaques du gouvernement, |iour assurer l’exercice du contrôle que les Chambres sont appelées ii faire des actes du pouvoir, il faut donner pour auxiliaire à la resjionsabilité parlementaire, la responsabilité juridique ou judiciaire. Il est un

(I) Cf. Robert Mont. page 10-13.

{2) Cf. Robert Mohl, p. 10-13, — B&sj. Coxstaxt Ch. 7, — Lagemax», p. 20-33. — Krüeixk May, t I — Main lu responsabilité parlementaire, dit avec raison l'expo«? des motifs de la loi Hollandaise de 186îi, ne peut être l'objet d'aucune réglementation de la loi. Cf. J. B. Cowixcx Licpstixck, p. 4 .

INTRODUCTION

pouvoir dans l'État, le pouvoir judiciaire, qui a pour mission d'appliquer les lois; c’esi à lui qu’incombe le devoir d’examiner In conformité des actes des particuliers avec les dispositions de la loi. Pourquoi les tribunaux ne pourraient-ils pas prononcer entre le gouvernement cl les Chambres, comme entre deux particuliers? Pourquoi ne pourrait-on pas leur confier la mission île constater si l'acte dénonce comme illicite est conforme à la constitution ou lui est opposé? Quand un conflit s’élève entre le pouvoir et les Chambres, il ne s'agit en réalité que de divergences d'opinions sur l'étendue des droits respectifs des citoyens et du gouvernement. Soumettre au pouvoir judiciaire les différends qui surgissent entre le |>euplc et le gouvernement, c’est réaliser l'un des plus beaux triomphes de la raison cl de la civilisation sur la fougue des passions politiques! 1 ).

Le (à in grés a compris qu'il fallait il la nation une garantie plus forte que la responsabilité parlementaire des ministres. Il ne s'est pas contenté de décider dans l'art. HH du la Constitution que les Chambres peuvent toujours requérir la présence des ministres; il proclame en outre l'existence et la nécessité d’une responsabilité juridique dans les art. (13, (H, 89, 90, 91, 134 et 139 *\ Sous ce rapport la Constitution belge suit les traces de la Constitution française de 1791 . Ce fut au contraire un point très débattu sous le gouvernement des Pays-Bas que celui de savoir, si la loi fondamentale de 1815 reconnaissait une véritable responsabilité ministérielle. Il est vrai que, dans son artiele 177, la Constitution des Pays-Bas semblait se prononcer formellement pour 1'aflirmativc ; cette disposition porte en effet «pic les chefs des départements ministériels, et avec eux plusieurs autres catégories de personnes, seront justiciables de la liante cour de justice pour tous délits commis dans l'exercice de leurs fonctions, et «pt'ils ne pourront être poursuivis de ce chef qu’en vertu d'une autorisation

(f) Robert Mohl, page 24 ol sq.

accordée par les États-Généraux. Tonlcfois les termes de ect article n 'empêchèrent pas M. Van Mannen de s’écrier en pleine Chambre : « Je ne suis pas responsable devant vous, je ne suis responsable que devant le Roi (O. » El en réalité, quand on consulte les délibérations de la commission chargée en IRIS, de rédiger un projet de Constitution pour le nouveau royaume des Pays-Bas, on demeure convaincu que l'intention des auteurs de la loi fondamentale était de ne pas admettre île responsabilité ministérielle paree que, disaient ses adversaires, le ministre n’ordonne pas l'exécution , mais erécule lui-mème ce qui lui est commandé. On considérait comme une garantie suffisante, l'obligation imposée aux membres du cabinet de prêter serment à la Constitution avant leur entrée en fonctions, les ministres pouvant en cas de gestion inconstitutionnelle être poursuivis comme parjures et traîtres en vertu de l'art. 104 de la loi fondamentale ( 4 t.

Le Congrès national de la Belgique en a pensé autrement et avec raison. La légitimité de la responsabilité ministérielle est en effet incontestable, car elle est, comme toute responsabilité

(1) Cf. St ance du 2 décembre 1828. Annale* parlementaires |8C»i-f8t>3, M. Dumorticr page 087. Lettre à M. Van Maanen sur la re*pon*abitilé ministérielle , page 2. Verhanüeling over de vera ntwoordel ijkhrid (1er ministrrn vohjcn* h et nederlandsch tlaalsreeht .

(2) lUsmiT : OEuvres complète*, tome VI, pages 78-70. Cf. Lacemaxs, p. 78-83, ainsi que l'ouvrage intitulé : Proere orer de verantwoordelijkheid, Umje t IHÔf . Deux amendements ayant pour objet de modifier la loi fondamentale de 181 i avaient été proposés au sein de la commission chargée d’élaborer une Constitution nouvelle applicable au nouveau royaume des Pays-Bas créé en 1813 par les grondes puissances. L’un émanait de M. De Coninck, l’autre de M. Raepsael. Tous deux consacraient nettement le principe de la responsabilité ministérielle, mais la commission décida à la majorité des voix « qu’il n’y aura pas de responsabilité ministérielle dans «> le sens proposé par le rapport de la commission, attendu qu’il semble assez pourvu « contre l’abus du pouvoir ministériel par leur serment sur la Constitution et la « disposition de l’art. lOi. <* En fait ce serment n'aurait pu compromettre la responsabilité du ministre que dans les cas prévus par les lois péuairs ordinaires, de sorte qu’il n’y avait point à proprement parler de responsabilité ministérielle.

INTRODUCTION

pénale, nécessaire au maintien de l'ordre social, utile par les effets qu'elle produit et intrinsèquement juste (I).

Elle est nécessaire. Elle découle comme une conséquence juridique de l'essence du système constitutionnel. En effet quels sont les caractères fondamentaux de la monarchie constitutionnelle? C'est d'une part une limitation du |Ktuvoir royal par suite de l'obligation imposée à celui-ci de respecter et même de faire respecter les droits constitutionnels des citoyens, et par le transfert it une représentation nationale chargée de veiller à la conservation de ees mêmes droits, d’une |K>rlion du |iouvnir législatif; à ta dif férencc tics monarchies tliéoeratiqucs ou absolues, le souverain constitutionnel ne réunit plus dans sa personne toute la somme des pouvoirs politiques; ceux-ci au contraire sont partagés entre le prince et la nation. La division des pouvoirs politiques entre le prince et la nation, voilà le premier caractère des monarchies représentatives, tandis que la théocratie ou l'absolutisme concentre tout sur la tète du monarque. Mais d'autre part, la personne du souverain constitutionnel devient inviolable!*). A la différence du prince absolu qui était responsable de tout, le prince constitutionnel n'est responsable de rien ; tandis que le ministre de l'ancien régime n'était responsable de rien, le ministre du nouveau devient responsable de tout parée que l'action lui est transportée) 3 ). Cet axiome de l'inviolabilité royale est un principe fondamental des monarchies constitutionnelles. Depuis 1791, toutes les constitutions qui se sont élaborées en Europe, ont établi l'inviolabilité de la personne royale W. Ce principe a sa

(t) Hais, Cours de droit pénal, n°* 22-43.

(2) 03 Consl. ltclgc.

(3) IIulo, page 200. Asins, page 21 1.

(4) Batte (Grand Duché de), Constitution, ■] 8.

Bavière, Constitution, II, § t .

Belgique, id. de f Sol , ort. 63.

Daneniarck, Loi fondun. de 1849, j 18, de 1863, 10.

INTRODUCTION

.source dans l'aphorisme anglais : llie king eau ( not wrong, le lloi ne pcul pas mal faire. Mais ecl axiome du droit constitutionnel anglais n'est qu'une fiction ingénieuse. C'est pourquoi notre Constitution, en supposant toujours chez le prince de lionnes et pures intentions a laissé au peuple un moyen de punir les ahus de pouvoir, les vexations qui pourraient en résulter, en rendant les ministres responsables des actes que le Koi leur dicte. Pour conserver l'inviolabilité du Uni, tout pn parant aux dangers qu'elle pourrait entraîner, on a placé & côté de lui des ministres responsables dont la signature est requise pour tous les actes émanant de l'autorité royale!*). Si, pour consacrer l’inviola-

Espagne, Constitution de 1812, orl. 168, de 1845, art. 42. France, Constitution «le 1701, lit 2, ch. 2, sert 1, hi (. 2. id. Charte de 1814, art. 13.

ici. id. «le 18.10, art. 12.

Hanovre, Constitution, $ (i.

liesse (Grand Duché), Constitution de 1820, ;• 4. liesse électorale, Constitution de 1831, § 10. Hoheuzullcrn-Sigmaringen, Constitution, 4.

Hollande, Constitution du 14 Octobre 1848, art. 51.

Pologne,

id.

de 1791, art 7.

id.

id.

de 1813, § 30.

Portugal,

id.

de 1822, $ 121, de 1820, art. W3.

Saxe,

id.

de 1832, S 1-

Wurtemberg, Constitution de 1819, $ 4.

La Constitution française du 14 Janvier 1852, a déclaré que l'Empereur serait responsable. Mais il serait fort difficile de dire en «]uoi consiste cette responsabilité qui, bien qu'inscrite dans la Constitution, n’est et ne peut être qu’une irresponsabilité de fait (Batbie, tome 1, page 406).

(1) Ce que je ne comprends, dit M. Ed. Laboulaye, c'est un régime où les Chambres ont un droit de contrôle et d’examen et n’ont personne de responsable devant elles. La guerre est déclarée, de nouvelles alliances engagent la France dans une politique d’umbition; des travaux publics considérables sont décrétés; la propriété se trouve atteinte par des expropriations immenses; l'industrie se croit menacée par un nouveau tarif; le crédit public est engagé; In liberté indivitluello est en péril. A qui s'en prendra la Chambre, organe du pays? Au chef de l’Etat? Tant que la Chambre n’aura pas l'opinion pour elle, elle sera impuissante et ridicule ; le jour, où l’opinion la poussera, qu’y aura-t-il au fond de la discussion ?

INTRODUCTION

bilité royale, on voulait que la volonté du Roi fut à l'abri de toute erreur, l'inviolabilité serait une chimère. En la combinant avec la responsabilité des ministres, on sait quelle peut être respectée réellement parce que s’il advenait que la volonté royale s'égarât, elle ne serait plus exécutée <*). Mais soutenir, comme le font plusieurs publicistes (2), que le Roi ne peut être animé de mauvaises intentions , qu'il veut toujours ce qui est conforme A la loi, c’est nier une vérité qui s'impose à la raison , c'est donner un démenti formel à l'histoire de tous les peuples et de toutes les époques (S). Ainsi d’une part le Roi constitutionnel n’exerce qu'une portion des pouvoirs jioliliqucs, d'autre pâli sa personne est inviolable. De la combinaison de ces deux principes fondamentaux du système constitutionnel résulte la nécessité d'une responsabilité ministérielle pour tous les actes qui émanent directement du souverain. Le premier principe réclame en outre une responsabilité des ministres è raison de tous les actes qui leur sont exclusivement personnels.

Le monarque constitutionnel A la différence du souverain absolu, n'est plus omnipotent : il a des droits A respecter. Si ces droits sont violés par lui, il faut que quelqu'un soit responsable envers la nation de l’infraction commise; car, que signifieraient des droits que le prince pourrait impunément fouler aux pieds? La responsabilité ne peut atteindre la personne du Roi qui est inviolable; elle doit donc retomber sur d’autres personnes, c’està-dire sur les ministres du Roi. Ce sont ceux-ci qui garantiront A

Qu'est-ce qu'un système qui force les représentants du pays à souffrir ou à attaquer ce qu'ils doivent respecter ! n'y a-t-it donc pas de milieu entre la servitude et la sédition. (Introduction h la collection de» ouvrage» publié» sur le Gouvernement rrpréeentatif par Besj. Co.vsta.vt, p. XXIV'.)

(1) Cf. Macarel, élément» de droit politique , page 211.

(2) Da Guilacub, t. 5, p. 184.

(3) Cf. Robert Moiil, p. 8, note I, page 37-43.

la nalion la légalité de tous les actes royaux. Mais comment rendre les ministres responsables des actes qui n ‘émanent pas deux? Pour détourner la responsabilité des actes royaux de leur auteur direct et immédiat sur la personne des ministres , le droit constitutionnel devait nécessairement rendre ees derniers parties à l’aete qui émane du Roi; il devait faire intervenir les ministres comme coauteurs des mesures prises par le Roi , en les forçant de s'approprier ces mesures par un acte personnel, le contre-seing. C’est |>ourquui l'art. Gi de la Constitution belge porte : Aucun acte du Uni ne peut avoir d’effet, s’il n’est contresigné pur un ministre, gui, pur cela seul, s’en rend responsable. Ainsi tout acte du Roi , pour avoir une existence légale, doit être revêtu du contre-seing du ministre ; jusque là , il n’existe pas. Dés qu’il existera aux yeux de la loi, il aura nécessairement un auteur responsable ; celui-ci ne sera pas le Roi qui est inviolable, mais le ministre qui, en apposant son contre-seing sur l’acte du Roi, le rend sien et en garantit 1a constitutionnalité à l’égard du pays (0.

L’irresponsabilité royale réclame donc impérieusement pour correctif la responsabilité des ministres; toutefois ceux-ci ne répondent pas seulement des actes royaux contre-signés par eux, mats encore des mesures qui leur sont exclusivement personnelles. Leur signature, comme leur contre-seing, engage leur responsabilité. S’il n’en était point ainsi, la Constitution ne serait encore qu’une lettre morte pour les citoyens; il ne dépendrait

(I) Robijit Molli, (pages 47-30). — Remarquez cependant que ce système ne protège la nalion que contre les actes du Roi rendus officiellnitent : si le souverain pratique à l'insu de ses ministres des intelligences criminelles avec des puissances étrangères, la société est désarmée ù moins que l’attentat qui menace la Constitution ne puisse sembler une renonciation tacite à la royauté (Mont, page 30, note 3). Dans ce cas le peuple n'aura d’autre recours que la révolution et la déposition du monarque infidèle et parjure. Cf. Blackstoss 1. 1. Ch. 7.

que des ministres de l'anéantir virtuellement par leurs mesures, sans qu’il fût possible aux citoyens de faire respecter leurs droits ou d'obtenir justice. L’absolutisme ne ferait que changer de forme; le monarque exercerait le pouvoir absolu, non par lui-même, mais par l’intermédiaire de scs ministres! 1 2 ).

Quelques auteurs constitutionnels (*) ont soutenu la thèse sui vante : les ministres sont responsables, ee principe est vrai, mais leur responsabilité n'est motivée que sur l’irresponsabilité du Itoi. Si doue, au mépris de eet axiome de droit constitutionnel, vous avez rendu le prince responsable de ses actes, si par suite vous l’avez renversé, vous avez anéanti la fiction, car vous avez puni celui pour lequel seul ils étaient responsables. Mais cette objection n'est fondée ni en morale, ni en raison, ni en droit. La morale exige que tous ceux qui ont commis une faute, en supportent les conséquences. La faute est tout entière dans la signature d’actes et d’arrélés royaux violant la Constitution ou les lois du pays; ce sont donc les ministres qui ont compromis et renversé le trône qu’ils voulaient défendre, car sans leur intervention indispensable, l'impuissance où se trouvait le monarque de donner suite à ses projets, eût fait taire sa volonté et eût malgré lui, sauvé sa couronne. Qu’importe «lès lors que le Roi ail conservé son sceptre ou qu’il l'ait perdu? Les ministres seront-ils personnellement moins coupables, parce qu’ils auront causé la chute du pouvoir qu'ils avaient pris l’engagement de diriger et de conduire. La raison défendrait-elle de demander justice à ceux qui, institués pour assurer l'exécution des lois, pour protéger les citoyens et pour consolider la paix publique, ont violé les unes, attaqué les autres et non-seulement auront ébranlé le trône, mais troublé la nation tout entière?

(1) Contra Brnnr.is, page lift) — Cf Rossât Moin, page t>2, note I.

(2) Parmi eut, nous remarquons les défenseurs des ministres de Charles X, MM. de Marlignne et Sauxet — Cf. Ai.. Boita, p. 50ti-32tt, '>10 et sq..

Si l'on adoptait le système que nous combattons, la raison, le bon sens même ne nous avertit-il pas du danger que présente eetle doctrine pour la stabilité de nos institutions ? En cfTet, le ministre serait responsable alors que ses actes ne menaceraient point l'existence de la monarchie, tandis qu'il ne le serait plus si la royauté était renversée par sa faute. Ainsi plus le crime serait grand, moins les ministres seraient coupables; plus ils auraient de torts, moins ils mériteraient de punition. l)e plus, les notions élémentaires du droit nous enseignent que l'on ne peut absoudre des coupables ou des complices, parce que l’auteur principal du fait imputé à crime aurait déjà subi la peine de sa faute (*).

Nous avons démontré par celte analyse du système représentatif l'absolue nécessité d’une responsabilité ministérielle au double point de vue que nous venons d'indiquer. Ce n’est qu’avec celle responsabilité sagement organisée que l’on peut concevoir une véritable monarchie constitutionnelle : elle seule peut sauve garder les droits constitutionnels des citoyens, elle seule rend admissible le fait de l'irresponsabilité royale. Sans cette garantie nécessaire, dit très judicieusement un auteur moderne, il serait impossible d'établir une différence réelle et appréciable entre la nature du gouvernement représentatif et celle d’une monarchie absolue (*) ; car, à quoi servirait-il d’avoir restreint les droits du pouvoir royal, si l’on n’avait pas le moyen d’en réprimer les écarts? à quoi servirait-il d’avoir proclamé l’existence de certains droits pour les citoyens . sans le pouvoir de les faire respecter I 3 ) ?

.Mais la responsabilité des ministres est non-seulement nécessaire dans tout Etat constitutionnel, elle est encore éminent-

(1) Discours de MM. Pkhril cl Üéraisuer, 201 et $q. cl î>31 et sq.

(2) Le Grokre.ni>, page 1 325.

(3) Voyez sur le fondement du principe de la responsabilité ministérielle : Lagem ans, p 12-20. Robert Moiil, p. .3-31, p. 01-08.

INTRODUCTION

muni utile pur 1rs r/fels préventifs et réparateurs qu'elle produit. D'abord il est incontestable que le fait d'avoir eventuellement à répondre devant les tribunaux des aetes qu'ils auront |K)sés préviendra une foule d'abus de la pari des ministres; l’avertissement légal surtira même le plus souvent à empêcher les violations de la Constitution. D’un attire côté l'application de la peine au ministre reconnu coupable, ajoutera encore à l'instruction et à l'intimidation. L'exemple protégera la Constitution pour l’avenir, et, en outre, réparera le mal causé par l'infraction, en raffermissant l’autorité des lois ébranlées par le crime, et en faisant renaître la sécurité publique (M.

Cependant on a contesté l'efficacité de la responsabilité des ministres à plusieurs points de vue. Considérez, dit on, le nombre relativement restreint d'accusations émises contre des ministres, et vous demeurerez convaincu que celle institution ne présente aucune utilité pratique, puisqu'on ne la voit guère fonctionner. Vous avons déjà répondu d’avance à celte objection, en faisant observer que la responsabilité ministérielle opère des effets très réels et très sensibles, non-seulement par l'application de la peine, par les effets préventifs et réparateurs résultant de l’exemple, mais encore indépendamment de toute condamnation, en vertu de l'instruction et de la menace contenue dans toute loi pénale. Apprécier l'utilité d’une loi prohibitive pur le nombre des condamnations auxquelles elle donne lieu, c’est ne tenir aucun compte des effets préventifs produits par la loi elle-même et par son application antérieure. Si de deux lois pénales , l’une est fréquemment violée, tandis que l’autre ne reçoit guère d’application, osera-t-on proposer l’abrogation de lu dernière en soutenant qu'ullc est inutile? Mais bien souvent elle sera plus efficace et plus sage que l’autre qui est enfreinte à chaque instant; ce sera sur celle-ci qu’il faudra plutôt appeler l’attention

(I) If Airs, Cours de droit criminel, t. I, n* 36*28.

ilu législateur , car il csl probable ou du moins très-possible qu'elle soit défectueuse.

Mais, réplique-t-on, c'est la Chambre des Représentants qui, en Belgique, comme en France sous l'empire des deux Chartes, en Angleterre, aux États-Unis, est chargée de mettre les ministres en accusation ; tout dépend donc de la majorité parlementaire ; or le ministre, presque toujours appartient à celle majorité ; bien souvent même il en sera le chef. Comment donc admettre que la majorité des Chambres soit très disposée à accuser ses propres membres, ses propres chefs? Cet argument, quelque sérieux qu'il paraisse, est néanmoins mal fondé, Non-seulement la majorité parlementaire, comprenant, malgré les liens qui l'attachent au ministre, les véritables intérêts de son parti n'oubliera pas son serment de fidélité à la Constitution ; mais même au cas où ec déplorable événement viendrait à se produire, quelques uns de scs membres, plus habiles ou plus honnêtes pourraient toujours, en donnant la main à la minorité, provoquer la mise en accusation (•) ; surtout, il ne faut pas perdre de vue «pie des élections nouvelles peuvent convertir, dans un délai assez, court, la majorité en minorité, et, si des adversaires d'un ministre sont en général |ieu portés à excuser les fautes de celui-ci, il csl peu probable qu’ils refuseront de prononcer quand ils le pourront, sa mise en accusation (*).

Abordons maintenant le troisième point tic vue sous lequel il faut examiner la légitimité de la responsabilité ministérielle :

(1) En Belgique nivale n'a-t-on pas vu lors dp In disriissinn dp ta r.ltnmbrc dm Hrpré sentants, provoquée pnr l'arrestation du lieutenant eolouet llnyca d’après tes ordres du ministre de la guerre, des membres de la majorité parlementaire, des amis politiques du ministre ineutpé prendre parti contre ce dernier et soutenir le plus énergiquement même ta cause du colonel Bayez, alors que les chefs de In minorité croyaient devoir garder le sileuee. Annule» parlementaire!, 1801-1862, p. ôÜI-ô.'W, p.ôtO-ÔS», p 1489-1312.

(2) Roanne Mont, pages 611-72.

INTRODUCTION

celle-ci est nécessaire pour garantir les droits constitutionnels des citoyens ; elle est utile pur les elîels naturels quelle produit : mais est-elle aussi juste en elle-même ? D'après les explications que nous avons déjà données, rallinnutive ne peut être douteuse, car les ministres sont appelés à répondre de leurs propres actes, soit qu'ils aient pris une mesure personnelle, soit qu'ils aient conlre-signé un acte qui émanait du Roi , parce qu'ils sont la cause de ees deux catégories d'actes, parce qu'ils en sont la cause intelligente et libre. Ils acceptent librement les fonctions ministérielles : ils sont libres également de signer ou de ne pas signer les actes qui peuvent compromettre leur responsabilité; rien de plus juste donc que de les forcer à garantir la conformité de ees actes aux dispositions de lu Constitution.

Cependant on attaque sous ce rapport la responsabilité des ministres. On a soutenu qu’elle était à la fois injuste et pour le ministre, et pour le souverain, et pour le pays lui-mèmc.

Elle est, dit-on, injuste pour les ministres, parce que e'est le souverain qui exerce le pouvoir exécutif et que le ministre ne fait que se conformer aux ordres du Roi, parce qu’on leur crée une position dangereuse et insoutenable en exposant à chaque instant leur honneur, leur liberté et même leur vie, et que de celle manière plus d'un homme distingué reculera devant une mission aussi délicate cl aussi périlleuse; enfin parce qu’avec un pareil système il faut nécessairement accorder .au souverain le droit illimité de révoquer ses ministres, île sorte que ceux-ci se trouvent ainsi privés d'un droit qui appartient à tous les autres fonctionnaires de l'État, celui de ne pas être démis arbitrairement de leurs fonctions.

Il n'est pas difficile de réfuter ces trois arguments. Le premier n’est guère sérieux ; il est certain en effet que, si les ministres sont responsables des actes inconstitutionnels qu’ils ont posés, soit seuls, soit conjointement avec le Roi, ils sont en même temps la cause intelligente et libre de ees actes. Sans doute, le Roi exerce le

INTRODUCTION

pouvoir exécutif, le ministre pcul s'élre eon formé ii l'ordre verbal et écrit du Roi, et celte circonstance ne constituera aucunement pour lui une cause de justification (*). Mais, il n’en résulte pas que le ministre soit tenu d'exécuter les ordres illégaux du Roi, qu'il ne soit qu’un simple instrument; le ministre qui obéit aux ordres du Roi, le fait librement ; il est libre d'obéir ou de refuser son concours; le Roi peut révoquer son ministre, mais il ne peut jamais le forcer à poser un acte quelconque. Puisque le ministre conserve la pleine liberté île ses actions, il doit en supporter toute la responsabilité (*).

On prétend en second lieu, que la responsabilité du ministre impose à celui-ci des obligations tellement onéreuses, qu'à tout moment il doit redouter une mise en accusation; des lors, dit-on, on ne trouvera personne qui consente à accepter une pareille charge. Mais il sulJït, pour montrer l'exagération de ce reproche, de comparer le nombre des mises en accusation qui ont eu lieu dans les monarchies constitutionnelles, avec celui des procès d’étal qu'ont vu surgir les monarchies absolues. En France, on a vu, avant 1789, au moins vingt procès contre des ministres entrepris sur les ordres du prince, et l’on peut ajouter qu'un grand nombre des condamnations qui intervinrent à ee sujet ne furent que des meurtres judiciaires. L’histoire de la Russie nous fournit de son côté, rien que pendant la première moitié de XVIII" siècle, plus d’exemples de sentences injustes contre des ministres, que celle de l'Angleterre pendant six siècles. En réalité, la responsabilité des ministres dans les états constitutionnels est-elle une charge tellement lourde? Un hotnmc capable, probe et actif, et tout ministre doit avoir ces qualités, n'a rien à redouter.

Il y a plus, on lui pardonnera volontiers une simple erreur,

(1) Art. 89, Const. IHgr.

(2) Cf. Benj. Cosstaxt, Court de politique constitutionnelle , p. 8. — Laremaxs, p. 2.Â-24.

INTROnt’CTION.

ou, (lu moins, on I» punira légèrement ; si un innocent succombe parfois, victime ries passions politiques, ce sont celles-ci, et non la responsabilité ministérielle qui amènent ecs regrettables incidents, et peut-être même que sans une responsabilité ministérielle juridiquement organisée, la victime eut été traitée avec plus rie rigueur encore (').

Enlin le droit illimité rie révoquer les ministres, conséquence juridique de la responsabilité de ces derniers, est un lait très réel, mais qui n'a nullement le caractère anormal qu’on lui attribue. Si les ministres diffèrent sous ec rapport des autres fonctionnaires, c’est que les positions respectives ne sont pas les mêmes. L’identité des droits suppose l'identité des positions ; l'égalité absolue deviendrait une inégalité véritable, là où les rapports sont complètement inégaux. Or, les ministres étant tenus d’approuver et de contre-signcr les actes qui émanent du monarque inviolable, il a bien fallu accorder à celui-ci le droit absolu de renvoyer ses ministres, à moins d’anuibilcr le pouvoir royal (*).

On combat encore, comme nous l’avons dit, la légitimité absolue ou intrinsèque de la responsabilité ministérielle vit-à-vis du prince, puisque celui-ci se trouve forcé, pour donner une existence légale aux mesures qu’il voudrait prendre, d’obtenir avant tout le consentement de son ministre! 3 ). Mais en produisant cct argument on s’attaque au système constitutionnel même. Celui-ci crée des garanties en faveur des citoyens, mais pour que ces garanties ne soient pas une chimère, il faut que le pouvoir soit tenu de les respecter, cl réponde éventuellement de leur violation. Le Roi est inviolable; parlant ses ministres doivent répondre envers la nation des actes qui émanent du Roi, d’où l’obligation pour

(t) Cf. Mahi hais dk Migxavx, De la responsabilité des ministres, p. 9 et 5<[ .

(2) Mohl. pages 78-79 et 72-7.».

(3) Art. 64. Const. Belge.

INTRODUCTION

SU

le souverain de se procurer l'approbation et le contre-seing d’un ministre. Dans ce système la prorogative royale est sans doute entravée, mais c’est une conséquence inévitable île la monarchie représentative. D'ailleurs la personne du Roi sera couverte par le contre-seing du ministre : la responsabilité de eelui-ei rend seule admissible la fiction de l'inviolabilité royale: le Roi jouit donc de celle manière de l'immense avantage de ne pas être compromis dans la lutte des partis (•), sauf le cas où l'attentai dont il se rendrait coupable sera dirigé contre la Constitution elle-même ; car alors il devrait être considéré comme renonçant tacitement au trône, à cause de la violation de son serment constitutionnel (*).

Ce n’est pas avec plus de raison qu’on déclare la responsabilité ministérielle injuste ri l’égard du pays, et impoliliquc. On dit en cITel qu'elle paralyse tout développement matériel, intellectuel, moral et politique, par le changement incessant des ministères, qui met à chaque instant des hommes d’Etat nouveaux à la tète des alTaires publiques. .Nous sommes loin de contester l’existence et même la gravité de l'inconvénient qu'on signale, mais c’est nimber dans une erreur évidente que de l'attribuer à. la responsabilité ministérielle. Sont-ils donc tellement nombreux les ministres qui doivent se retirer du pouvoir à la suite d'une mise en accusation? Le nombre en est au contraire heureusement très-restreint ; les véritables causes de eclte succession déplorable de ministres sont les intrigues des partis, l'ambition de leurs chefs, les fautes des gouvernements, et l’on conviendra que ecs causes n’ont rien de commun avec la responsabilité des ministres, quelles sont complètement indépendantes de celle-ci et que sans elle, elles produiraient toujours les mêmes effets (3).

(1) Cf. Erkkine May, 1. 1.

(2) Mohl, pages 1-78.

(5) Robert Mohl, p. 79-80.

INTRODUCTION

SI

Vous pouvons donc conclure on affirmant «pu: la responsabilité îles ministres remplit pleinement la triple condition qu'exige la légitimité de toute peine (*) ; elle est à la fois nécessaire au maintien de l’ordre publie, utile par les effets préventifs et réparateurs qu’elle produit, enfin juste en elle-même.

Il ne nous reste plus pour compléter cette introduction , qu’à préciser les différentes divisions de notre travail. La question que nous avons à résoudre est la suivante : Déterminer quel* sont les jïrineijtes de notre droit public sur In responsabilité des ministres. La matière de la responsabilité ministérielle est loin d’élre organisée en Belgique par une loi définitive. Le Congrès avait confié aux législateurs futurs la mission de faire une loi sur les trois objets suivants : 1“ sur l'exercice de l'action publique qui résulte d’un crime ou d’un délit commis par un ministre en dehors de l'exercice de ses fonctions <*) ; 2" sur l’exercice de l' action civile par la partie lésée P) ; ô“ sur les cas de responsabilité soit pénale soit civile, sur les peines à infliger aux ministres et le mode de procéder contre eux, soit sur l'accusation admise par la Chambre des Représentants, soit sur ht poursuite des parties lésées W. Il n'a été satisfait jusqu'ici au vint du Congrès, et encore d'une manière provisoire, que sous le premier rapport, pur la loi de I Hti’j sur les infractions commises par les ministres, en dehors de l’exercice de leurs fonctions; les deux autres points sont restés sans solution. L’art, loi de la Constitution les règle en partie et provisoirement.

.Votre travail sera partagé en deux litres, dont l'un sera consacré à la responsabilité pénale du ministre, et l’autre b sa responsabilité civile. Chacune de ces deux responsabilités est politique ou

(1) Cf. Hais, Court dr droit jtcnal, 0*22-43.

(2) Art 90*°, in fine. Const. belge.

(3) Art. flO‘% in medio.

(4) Art. 90*, Const.

INTRODUCTION

Sï

ordinaire : la première embrasse les faits commis par les ministres dans l’cxercicc de leurs fonctions ; la seconde, les faits posés en 'dehors de ect exercice.

La responsabilité ordinaire n’est pas une responsabilité ministérielle proprement dite. Nous l’avons comprise cependant dans notre mémoire parce <|ue la constitution et la loi de 1 86 S (■) établissent a son égard des dispositions spéciales, cl <|ui partant doivent être examinées.

(I) Annale* parlementaires, 18(54-1805, documents, |>. 070.