DE LA RESPONSABILITÉ CIVILE DE L’ÉTAT

Nous venons de voir que les particuliers lésés par un ministre agissant dans l'exercice de ses fonctions, ne peuvent soumettre tic plttno leur demande en réparation civile à la juridiction compétente. La poursuite civile exercée contre un ministre pour faits de son administration, a besoin d’élrc autorisée par la Chambre des Représentants. Celle-ci peut donc ou accorder ou refuser l'autorisation nécessaire.

Les motifs, qui servent de base à ce refus, peuvent être de nature très différente. La Chambre peut être d'avis «pie l’acte imputé au ministre par la partie plaignante n’est pas illicite, ou que le fait bien qu'illicite n’a causé aucun tort, ou enfin que le ministre n’est pas coupable d’avoir posé le fait matériellement contraire à la loi et dommageable. Or dans notre système, la mesure imputée au ministre peut constituer une illégalité flagrante et avoir produit un préjudice évident, sans qu’on puisse en rendre le ministre même civilement responsable. C’est ce qui arrivera toutes les fois que le ministre peut alléguer à son appui une erreur de droit excusable, c’est-à-dire invoquer en faveur de son interprétation erronée -de la loi des considérations d’une valeur réelle qui ont donné lieu à la fausse application de la loi. Dans ce cas, on ne peut dire que le ministre soit à l’abri de toute faute. Cependant le législateur, eu égard aux nécessités de l'administration, doit l'affranchir de toute responsabilité. Mais la loi qui couvre le fonctionnaire publie de sa protection, ne doit-elle donc rien faire pour le particulier lésé par le fait illicite? Ne

doit-elle considérer que la position de celui qui est tombé dans l'erreur sans se préoccuper de celui qui en a été la victime? Nous pensons que l'Étal ou la société publique doit ici se substituer au ministre et se rendre solidaire du dommage illicite causé par la faute de ee dernier. En d’autres termes, dans le cas que nous envisageons, les particuliers auxquels la Chambre des Représentants refuse l'autorisation nécessaire pour poursuivre le ministre en réparation civile, peuvent diriger leur action en dommages et intérêt contre l’Etal lui-mémc qui est tenu de prendre à sa charge le dommage causé.

Nous fondons notre théorie sur les considérations suivantes :

1° La loi, qui formerait obstacle à la réparation du dommage causé par le fait illicite d'un citoyen quelconque et qui dénierait toute action de ec chef à la partie lésée, consacrerait une véritable spoliation. Elle perdrait de vue qu'une loi d'exception et de concession pour les uns, ne doit jamais être une source de perle et de ruine pour les autres. Si elle protège le fonctionnaire dans l'intérêt général, elle ne doit pas priver un particulier d’un droit acquis. Vue arrestation est opérée sur les ordres d'un ministre ; les tribunaux la déclarent illégale cl elle a causé un préjudice constant ; si l’erreur du ministre est excusable, il sera à l'abri de toute poursuite civile; nous le voulons bien; nous le réclamons même; mais la partie lésée sera-t-elle donc dépouillée sans indemnité ? Sera-t-elle privée sans compensation aucune d'un droit acquis ? L’équité repousse une pareille conséquence. Ce serait une flagrante injustice. Or, si la partie lésée doit conserver la propriété de son action civile et si la responsabilité ne peut atteindre l’auteur matériel du fait, à qui, # si ec n'est à l'Etal , remontera-t-elle pour obtenir des dommages cl intérêts ?

2*’ En droit connue en équité, nous arrivons à la même conclusion. Aux termes de l’art. 1384 du Code civil, tout commettant est responsable du dommage causé par son préposé. Or. les

ministres ne sont-ils pas les agents responsables du pouvoir exécutif, ne représentent-ils pas l'Etal en ec qui concerne les intérêts du pouvoir exécutif? Dés lors l’Etat ne doit-il pas être civilement responsable des actes posés par les ministres dans l'exercice de leurs fonctions ? La responsabilité civile de l'État vis-à-vis des particuliers lésés par un ministre, n'est donc qu'une conséquence pure et simple, un corrollaire nécessaire «les principes généraux sur la responsabilité de tout commettant (0. Aussi des auteurs ont-ils formellement posé le principe que l'Etat est responsable en vertu de l’art. 1384 du Code civil du dommage causé par scs agents dans l'exercice de leurs fonctions (2).

En fait , plusieurs administrations ou régies publiques ne sont-elles pas, de l’aveu de tous, responsables comme tout commettant, des dommages causés par leurs employés, agents ou serviteurs < 3 ) ? En particulier n'en est-il pas ainsi pour l'administration des chemins de fer de l'État (4), pour celle des postes aux lettres et pour celle des douanes?

Au reste, il est un cas particulier où la responsabilité- civile de l’Etat à raison d'actes émanés de ministres dans l’exercice de leurs fonctions, ne peut donner lieu à aucune contestation ; c'est quand l'État a tiré prolit du fait illicite posé pur le

(1) Et si on se refusait à voir dans les ministres des organes du pouvoir executif, on serait au moins forcé de les considérer comme les préposés du Roi, et, si Part. 1384 du Code civil ne peut recevoir d'appliculion au souverain irresponsable, |>our tous les actes du gouvernement, la nation de qui émanent tous les pouvoirs (art. 25 de la Constitution), donc aussi les pouvoirs du Roi, ne devraitelle pas encore être tenue à la place de celui-ci en vertu du même art. 1384? Lu responsabilité de l'Etut, à ce point de vue, ne ferait doue que s'élever d'un degré; de directe, elle deviendrait indirecte

(2) Hai s, Cour» de droit criminel, t. I, n® 391, II. Ztciuaue, Court de droit civil fronçait, ô* 1 édition, t. III, p. 531, § 447.

(3) Arrêt Cour de Liège, 15 juin 1K4Ü.

(4) Hai s, Cour# de droit criminel , t. I, p. 307, note 2 et 3. Zaciiabiae, Court de droit civil fronçait , 3* édition, t. III, p. 531, note 13. — Arrêt Cour de Liège, 8 mars 1849.

ministre. P:ir exemple, la construction d’un chemin de fer par l’État est décrétée par les Chambres. Le ministre des travaux publies passant au-dessus de la formalité de l'envoi en possession après l’expropriation judiciairement prononcée, démolit une maison. Dans l’espèce l’Etal a retiré de la mesure illégale du ministre un avantage évident, puisque la démolition de la maison a accéléré l'achèvement du chemin de fer dont la construction était entreprise par le gouvernement. On appliquera ici les principes généraux du droit : quiconque s’enrichit injustement aux dépens d’autrui est tenu de réparer le dommage causé jusqu'à concurrence de son émolument. La partie lésée pourra donc diriger son action en dommages et intérêts contre l’Étal, si elle ne peut ou ne veut poursuivre le ministre des travaux publics. Ce cas s’est présenté devant les tribunaux belges et il a été résolu dans le sens que nous venons d'indiquer.

5" La responsabilité civile de l’Etal n'est pas tellement anormale qu'elle liait été consacrée par le législateur dans des cas analogues à celui dont nous nous occupons ici. En cas d'amnistie, lorsque l’acte d’amnistie abolit par une disposition formelle l'action et les adjudications civiles, la Société a l'obligation d’indemniser ellemême les parties lésées qu'elle dépouille de leurs droits dans l'intérêt général ; car une loi d'oubli et de pardon pour les uns ne doit pas être une œuvre de spoliation et de ruine pour les autres (0.

4" La théorie que nous préconisons trouve un appui précieux dans la lui suisse du îl décembre IH.’iO. Eu Suisse comme en Hclgiquc, les organes supérieurs du pouvoir exécutif (membres du Conseil fédéral) ne peuvent être poursuivis ni au criminel ni au civil pour faits relatifs à leurs fonctions sans l'autorisation préalable de l’Assemblée fédérale (Conseil national et Conseil

(I) Itxrs, Cour» de droit criminel, I. I, ri» 2’i'i, lit, ci tr Ri?». Cf. les paroles de SI. Frcre-Orban a lu Chambre des Représentants belge. (Annale» parlementaire», 18RI-I8Ü2, p. Ii97.) Voir à ce sujet la loi française du 17 avril 1821», sur l'indemnité accordée aux émigrés.

284 TITRE II. — l)E LA RESPONSABILITÉ CIVILE DES MINISTRES, îles Etals 0)). C’est, comme on le voit, à peu de choses près, la meme législation que celle qui régit notre pays. Or, Part. 55 de la loi précitée est conçu comme suit : « Si les deux Conseils déei-

■ dent qu'il y a lieu de donner suite à la demande, elle doit être

■ renvoyée au tribunal fédéral pour être traitée selon les disposi- « lions de la loi sur la procédure civile. Pans le en s contraire

• la confédération est garante pour le fonctionnaire et il est loisible « aux plaignants de diriger contre elle leur action en dommages et

• intérêts. »

Celle sage disposition du législateur suisse sauvegarde tous les intérêts qui sont en présence. Elle assure aux agents du pouvoir exécutif une protection qu’ils sont en droit de réclamer et elle ne sacrifie pas à la garantie due au pouvoir les droits incontestables de la partie lésée. Elle mérite donc à juste titre d'être reproduite dans notre législation nationale.

La responsabilité civile de l’Etat a déjà trouvé des partisans dans le sein des Chambres belges. En 1865, M. Dupont, membre de la Chambre des Représentants, invoquant l'autorité de la Suisse, la recommandait à la représentation nationale comme une disposition sage et digne d’être accueillie en Belgique ( 2 ). Le remarquable

(1) Art. 29-25 loi Suisse, art. 52.

(2) Annale» parlementaires, IWit-INti'*, |>. 980

Remarquons ce|>eiiilant une différence entre notre droit public et relui de la Suisse. Dans ce dernier pays, les membres du Conseil fédéral sont nommés par l'Assemblée fédérale (loi Suisse précitée : rubrique des articles 18 sq. combinés avec l'art. 19). Mois cette circonstance ne constitue aucunement par cllc-méme un motif particulier pour rendre l’État responsable des actes des membres du pouvoir exécutif.

La confédération suisse peut être personnellement obligée visa-vis de la partie lésée aux lieu et place du Conseil fédéral dans une autre bypotbese, ù savoir en cas d’insolvabilité de ces derniers. En effet, l’art. 3 de la loi Suisse porte « La » participation des membres pris individuellement, aux actes officiels d’une auto- « rite, est présumée jusqu’à preuve contraire. Les membres ne sont pas tenus • individuellement et solidairement pour le dommage causé, mais seulement pour ■ leur part et portion Ln Confédération est tenue d'indr limiter, lorsque Ira inent- » hrea pris individuellement ne peuvent re/wrer te dommage causé. « Ce second cas

rapport présenté par M. Dcfré à la Chambre des Représentants h* 8 mai I8G3, en faisant valoir l'impossibilité de maintenir dans l'espèce le principe de l’art. 1382 du Code civil dans toute sa rigueur, proposait lui aussi celle disposition , comme correctif de la dérogation qu'on devait, quand il s'agissait de la responsabilité ministérielle, apporter aux principes généraux. « («éranl les affaires publiques et non les affaires privées , c’est en ees ternies que s'exprimait l'honoraldc rapporteur de la section centrale, prenant des décisions et des arrêtés, non dans son inlérél personnel, mais dans l'intérét ou du domaine nu de l'État, le ministre ne saurait être tenu comme le particulier, de tout dommage qu'il a causé. Certes te patrimoine des citoyens doit toujours être sauvegardé ; mais une loi organigue doit déterminer dans guets cas te ministre engage la fortune de l’Êtut et dans guets cas il engage sa fortune privée. Étendre trop la responsabilité du ministre, n’est-ce pas courir le risgne de la rendre illusoire et l’action des citoyens stérile ? L'État sera toujours pour le citoyen lésé un débiteur plus riche gu’un ministre constitutionnel (•). •

Enfin, dans un de ses admirables discours prononcés lors de la discussion provoquée à la Chambre des Représentants par la prise en considération de la proposition de loi de MM. De Collai et Goblct , un des plus brillants orateurs de nos Chambres législatives , M. Frère-Orban , ministre des linanccs , faisait également allusion à la responsabilité civile de l'Etat à raison des actes d'administration posés par le ministre, cl représentait cette responsabilité comme parfaitement possible, absolument comme on pourrait rendre l'Étal responsable vis-à-vis des citoyens, qui

de responsabilité civile n'a aurunc raison d’être. Le droit commun doit suffire dans l'espèce, puisque la position des particuliers lésés pur des ministres n’a aucun caractère exceptionnel dans la disposition que nous venons «le reproduire. (Cf. art. Sîî C. P., 1202 C. — IIavs, Cour* de droit criminel, t. I, p. Ô02, note 2.) (I) Annale* parlementaire», IMÎ2-I863, p. 2, Rapport de M. Htm.

se

2K0 TITRE II. — DE LA RESPONSABILITÉ CIVILE DES MINISTRES, onl clé poursuivis devant les tribunaux de répression par suite d’une erreur du juge d’instruction 0).

Déterminons maintenant les conditions nécessaires pour faire nailre la responsabilité civile de l’Etal. Elles sont au nombre de cinq : 1° Le ministre doit avoir agi dans l’exercice de ses fonctions conformément à la règle générale énoncée dans l'art . 1584 du Code civil. 2° Lu mesure dont se plaint la partie lésée, doit être matériellement contraire à la loi. 3° Un dommage appréciable doit en être résulté pour le plaignant. 4° Une faute doit pouvoir être imputée au ministre. Si on ne peut reprocher à celui-ci aucune faute, l’Etat ne peut être obligé à raison de ce fait qui doit être considéré comme étant le résultat d’un cas fortuit. 5 d La partie lésée doit s’ètre adressée préalablement à la Chambre des Représentants dans le but d'obtenir l'autorisation nécessaire pour poursuivre le ministre lui-même et sa demande doit avoir été repoussée par cette Chambre. Car l’État ne peut être tenu que subsidiairement et à défaut de son mandataire : il faut donc qu’il soit constaté, par le refus de la Chambre des Représentants d'autoriser la poursuite du ministre, que celui-ci u’esl pas passible d’une action en réparation civile (2).

(1) Annale* parlementaire», 1861-1862, p. M07 in fine.

(2) Loi Suisse, art. 33.

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