ÉLÉMENTS

Le pouvoir exécutif en Angleterre se compose de trois éléments essentiels : la Couronne, le Cofiseil privé et le Cabinet. Chacun d'eux sera l'objet d'une étude spéciale dans les pages qui vont suivre.

§ 1er. La Couronne.

Dans toute manarchie, constitutionnelle ou absolue, il est de règle que le rôle de chef du Pouvoir Exécutif appartient au prince, et à ne consulter que le texte de la Constitution anglaise, cette règle ne souffre pas d'exception. Mais, avant d'étudier l'organisation actuelle du Pouvoir Exécutif en Angleterre, nous allons examiner rapidement les transformations qu'a subies le pouvoir royal depuis ses origines jusqu'à nos jours; cette esquisse nous suffira pour montrer l'évolution qui s'est produite dans la puissance executive de la Couronne, et son influence actuelle dans le gouvernement.

Avant la conquête normande, le pouvoir royal n'était point absolu. Si le roi était considéré comme le chef de la nation et le juge suprême, l'autorité dont il jouissait était limitée. Il ne pouvait édicter de lois, établir d'impôts, rendre la justice, déclarer la guerre ou faire la paix sans le concours d'une assemblée qui n'avait sans doute aucun caractère représentatif, mais dont le pouvoir n'en était pas moins considérable. C'était la réunion des witan ou wisemen ecclésiastiques et laïques, connue sous le nom de Witenagemot.

A partir de Guillaume le Conquérant, c'est-à-dire vers la fin du onzième siècle, la situation du roi se trouva très profondément modifiée. Il y avait bien à côté du prince une assemblée qu'on appelait le grand conseil, mais dont le pouvoir était des plus faibles; en fait, le pouvoir royal en Angleterre fut alors aussi complet que celui des souverains de France ou d'Allemagne. Ce n'est que depuis la grande Charte, arrachée à Jean sans Terre en 1215, que des concessions importantes furent obtenues du prince non sans difficulté par les barons, et que les droits civils furent reconnus à tous les nationaux, sans porter atteinte d'ailleurs aux prérogatives essentielles de la monarchie.

Confirmée une première fois en 1225, la Charte reçut plusieurs autres confirmations; puis, à la fin du treizième siècle, apparaît le Parlement, qui, à peine né, cherche à marquer son autorité. Ce ne fut cependant que sous Etlouard III, au siècle suivant, que s'établi-

rent sérieusement trois principes essentiels : l'illégalité des impôts levés sans le vote du Parlement, la nécessité du concours des deux Chambres pour modifier les lois ou en édicter de nouvelles, enfin le droit pour les communes de s'enquérir des abus et de mettre en accusation les conseillers du roi. Au quinzième siècle, l'opinion que Ton se fait du pouvoir royal a beaucoup changé. Le roi est appelé à protéger la vie, les propriétés et les droits de ses sujets; tel est le seul pouvoir auquel il puisse justement prétendre; mais il ne peut faire la loi et il doit se soumettre aux lois.

À la suite de la guerre des deux Roses, la noblesse ayant été décimée et proscrite, le pouvoir royal prit une importance qui s'accrut jusqu'au despotisme. Les Tudors prirent l'habitude, non seulement de ne convoquer le Parlement qu'à de très rares intervalles mais encore de ressusciter l'ancien système des ordonnances sous formede proclamations. Quant aux Stuarts,ils allèrent plus loin, et, considérant le pouvoir royal comme étant le pouvoir divin, ils rendirent des lois par voir de simple proclamation au pays.

Après la chute des Stuarts et leur restauration au dix-septième siècle, le pouvoirroyal reprit une certaine influence; mais JacquesII ayant abusé de sa prérogative par la déclaration générale d'indulgence qu'il rendit en faveur des catholiques, fut renversé par la Révolution de 1689. C'est depuis lors que la monarchie anglaise est véritablement limitée en fait comme en droit.

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Désormais, c'est le Parlement qui crée le droit du monarque et qui pose en même temps les limites de la prérogative royale. A l'avenir, quelque pouvoir qu'ait le roi, il l'a par la loi et les bornes en sont connues. En somme depuis 1689, il n'est plus question de pouvoir absolu en Augleterre ; le gouvernement personnel subsiste seul, mais comme le déclare un acte de Guillaume III, « les rois et les reines qui montent sur le trône »doiventgouvernersuivantlesloisdupays » . Cependant, sous le gouvernement deGeorges III le pouvoir royal reprit une autorité presque absolue qui se continua sous le règne de Guillaume IV; mais à partir de 1839, en présence de Cabinets fortement constitués et de Parlements indépendants, l'ancien régime du gouvernement personnel devait fatalement cesser et un nouveau allait se développer sous le règne d'une femme.

D'après la Constitution, la reine est à la tête du Pouvoir Exécutif; c'est elle qui exerce toutes les prérogatives que comporte sa situation et à ne consulter que les textes, la reine Victoria pourrait dire comme jadis le roi Louis XIV : « l'Etat c'est moi » . Il nous suffît pour le moment d'indiquer le rôle apparent de la Couronne comme organe du Pouvoir Exécutif; en traitant de ses attributions, nous aurons à examiner quelle est l'étendue véritable du pouvoir royal, et ce qu'il faut penser de cette parole du professeur Dicey : « La pré- » rogative royale est le reste d'autorité que le Parle- » ment a laissé au roi » (Law of Constitution lecture 8).

§ 2. Le Conseil privé.

Le monarque anglais est assisté dans l'exercice du Pouvoir Exécutif par un conseil responsable; mais, bien qu'il existe toujours un conseil privé de la Couronne, cette assemblée ne joue plus qu'un rôle fort restreint actuellement, ses attributions ayant été peu à peu attirées par le Cabinet. 11 est cependant intéressant de jeter un coup-d'œii sur les phases successives du Conseil privé avant de montrer quelle est sa situation présente.

L'origine de ce Conseil remonte, d'après M. Glasson (Hist. du dr. et des inst. de VAnglet., vol. II), car les auteurs sont divisés sur l'époque, à la fin du règne de Richard Ier, c'est-à-dire au douzième siècle. Ce fut une scission opérée au sein du grand Conseil qui donna naissance au Conseil privé lequel forma un comité plus intime pour délibérer sur les affaires du royaume. Peu à peu le Conseil privé en arriva à cumuler les fonctions législatives, executives et judiciaires; enfin au quinzième siècle, sous le règne de Henri VI, nous le voyons le maître absolu des destinées de l'Etat.

Mais ce comité ne tarda pas à perdre en indépendance ce qu'il gagnait en importance, et à maintes reprises il servit d'instrument complaisant à l'arbitraire royal. Supprimé par Cromwell, le Conseil privé fut réorganisé par Charles II, mais son importance allait bientôt

subir une restriction considérable, par suite de la transformation profonde que les événements de 1688 introduisirent dans le système gouvernemental de l'Angleterre. Car c'est à partir de cette époque que le roi prit l'habitude d'agir avec le concours de ses ministres, malgré la vive opposition que rencontra cette remarquable innovation. C'est ainsi que lord Somers appelait le Cabinet « une nouvelle invention de mauvais ministres », et il lui paraissait inouï que des questions aussi considérables que la paix ou la guerre fussent exclusivement traitées au sein de ce qu'il nommait une cabale et que le Conseil privé ne servît qu'à donner une forme légale aux décisions de cette coterie. (Fischel, La Constitution d'Angleterre, trad. Vogel). Et même une loi votée sous le règne de Guillaume III alla jusqu'à déclarer illégale l'existence permanente de ce Conseil des ministres (Hallam, Constit. Hist.) ; toutefois cette loi fut rapportée sous le règne suivant. Depuis lors, le Conseil privé cessa de jouer un rôle important dans la direction de l'État et ses principales fonctions ne tardèrent pas à passer au Cabinet. Cependant le rôle actuel du Conseil privé présente encore une certaine importance, comme nous le verrons en étudiant son organisation et ses attributions.

La nomination des membres qui composent le Conseil privé appartient à la Couronne; elle peut choisir tout sujet anglais, à l'exclusion cependant des sujets britanniques qui ne sont devenus tels que par la naturalisa-

tion. Toutefois le Parlement peut déroger à cette règle par des exceptions de faveur. Autrefois annales et rémunérées, les fonctions des conseillers privés sont devenues gratuites depuis le siècle dernier; de plus une loi a décidé qu'elles dureraient autant que la vie du monarque régnant et même six mois après sa mort. D'ailleurs il est d'usage que le successeur au trône choisisse le même Conseil qui exerçait ses fonctions pendant le règne précédent. Enfin la Couronne peut, à toute époque, dissoudre le Conseil privé ou même prononcer des révocations individuelles parmi ses membres.

Depuis deux siècles, le nombre des conseillers privés s'est considérablement accru. En 1689, le Conseil comprenait 32 membres; actuellement il comprend 203 conseillers, parmi lesquels on remarque des princes du sang et de hauts fonctionnaires ecclésiastiques ou civils. Il est à noter que la moitié environ des conseillers privés appartient à la Chambre des lords; en outre, les ministres en charge ou ayant fait partie des précédents Cabinets font généralement partie du Conseil privé. Ajoutons en passant que tous les conseillers, avant d'entrer en fonctions, prêtent serment à Sa Majesté sur l'Evangile (De Franq., Le Gouvernent, et le Parlent, britann., t. Ier).

Le Bureau du Conseil est formé par un président et un secrétaire, ou clerk. Le président est toujours choisi dans la Chambre Haute et fait nécessairement partie du

Cabinet; quant au secrétaire, dont les fonctions sont, paraît-il, très anciennes, il signe seul les ordonnances rendues au Conseil privé; car la signature de tous les délibérants, autrefois exigée, est depuis longtemps tombée en désuétude. Enfin, il n'y a pas de quorum absolu, bien que la présence de sept membres ait été pendant longtemps considérée comme indispensable pour former un Conseil; même certaines lois, relativement récentes, portent que la présence de deux conseillers privés suffit pour trancher certaines questions au moyen d'ordonnances rendues en Conseil privé. Quant aux réunions plénières du Conseil, elles sont devenues extrêmement rares; d'après un auteur, la dernière remonterait au mois de novembre 1839 (de Franq., lac, cit.).

Le Conseil privé joue encore un certain rôle dans l'administration du pays au moyen de ses comités permanents (standing committees), au nombre de trois; nous reviendrons sur ces derniers en traitant des attributions du Conseil privé.

§ 3. Le Cabinet.

Au point de vue légal, c'est à la Couronne et à soa Conseil privé qu'appartient le Pouvoir Exécutif; en fait, comme nous le montrerons tout à l'heure, ce pouvoir réside uniquement dans le Conseil des ministres ou Cabinet.

Par une anomalie bizarre, l'existence du véritable organe du Pouvoir Exécutif n'est consacré en Angleterre par aucun texte de loi, et il n'est tenu aucun procès-verbal des réunions volontaires du Conseil des ministres, chacun exécutant de bonne foi ce qui a été décidé en commun. 11 paraît même que le terme de Conseil de Cabinet ayant été introduit dans un projet d'adresse à la reine Anne, ce terme fut rejeté « comme

* étant une expression inconnue à la loi du pays » (De Franqueville, op. cit.). Et il n'y a qu'une trentaine d'années, un membre du Cabinet s'exprimait en ces termes à la Chambre des communes : « Tout le monde » sait que la Constitution ne reconnaît point de Cabinet: » jamais la Chambre des communes n'a reconnu dans » aucun de ses actes authentiques l'existence d'un Con-

* seil de cette espèce. Il n'y a eu, de tout temps, que » des réunions volontaires de certains ministres » (De Franqueville, op. cit.). Enfin, Macaulay, bien que défenseur ardent du gouvernement de Cabinet, n'en a pas moins dit : « C'est chose étrange que chez nous la » loi persiste toujours à ignorer le Cabinet; il n'est » dressé aucun procès-verbal de ses réunions et de ses » résolutions et jamais son existence n'a été reconnue » par un acte du Parlement » (Macaulay, Hist. of England). Dans un autre passage, le même historien appelle le Cabinet « une institution inconnue au pays,

* une organisation politique dont aucun statut ne fait » mention », et d'autres auteurs anglais s'expriment

en des termes semblables (Hallam, Constitutionnal History).

Quoi qu'il en soit, cette institution existe en fait, sinon en droit; pour le moment, nous allons exposer son organisation, après un coup d'œil jeté sur ses origines.

Ce fut Charles Ier qui forma, au dix-septième siècle, ce qu'on appelait alors la junte secrète ou cabale, c'està-dire un comité entièrement composé de partisans dévoués et tiré du Conseil privé; de là le nom de Conseil de Cabinet qui lui fut donné dès cette époque. Toutefois, ce ne fut que sous Charles II, après la chute du ministère de la cabale, que l'expression de Gabineitfut définitivement adoptée (Fischel, op. cit.}. A partir de la révolution de 1688, comme nous l'avons dit précédemment, le Cabinet attira à lui presque tontes les attributions du Conseil privé, malgré les vicissitudes qu'il eut à traverser jusqu'au commencement du dixhuitième siècle.

Actuellement, le Cabinet anglais présente les caractères suivants : il se compose d'un certain nombre de conseillers privés, membres du Parlement, ayant les mêmes idées politiques et au moyen desquels la Couronne gouverne le pays. Examinons rapidement chacun de ces quatre caractères que nous avons tenu à grouper pour donner une idée aussi exacte que possible de la physionomie du Cabinet.

Et d'abord, tout membre doit nécessairement faire

partie du Conseil privé ; s'il n'en est déjà membre lors de son entrée au ministère, il est aussitôt pourvu d'une charge de conseiller privé. (Test une conséquence de ce fait que légalement le Cabinet n'existe point; ses membres ne sont, en droit, que des conseillers delà Couronne, et le Cabinet peut être considéré en définitive comme un Comité permanent de conseillers du monarque.

Mais c'est aussi une sorte de Comité du Parlement, car il ne peut se maintenir au pouvoir qu'avec l'appui des Chambres; en conséquence les membres du Cabinet doivent tous appartenir soit à la Chambre des lords, soit à la Chambre des communes. La confiance du Parlement étant indispensable au Cabinet pour son existence, il s'ensuit que celui-ci est une sorte de délégation des deux Chambres qui lui confient le soin de les diriger dans leurs travaux : en d'autres termes, le chef du Cabinet se trouve être le leader du Parlement.

Cette remarque nous amène au troisième point : à savoir que les membres du Cabinet doivent être choisis au sein d'un même parti politique. Car le premier ministre n'est pas seulement le leader d'un Parlement, il est aussi celui de tout un grand parti, et c'est en cette qualité qu'il a été choisi pour être à la tête du Cabinet. Enfin , c'est sur sa proposition et parmi ses partisans que les autres membres du ministère ont été nommés par la Couronne; le Cabinet représente donc toujours l'un des deux grands partis politiques, et, à ce titre, il est tantôt libéral, tantôt conservateur.

Enfin comme quatrième caractère, et nous reviendrons sur. ce point, le Cabinet est investi par la Couronne de l'exercice réel du Pouvoir Exécutif; non seulement il conseille la reine, mais ce qui est bien plus important, il agit en son nom. On pourrait donc considérer le Cabinet comme ayant deux visages, donc l'un tourné vers le public, est connu de tous, Vautre tourné vers le princeest invisible pour la nation. Personne ne peut savoir si la cause d'une décision gouvernementale est, le résultat 4q la.vQloaté personnelle,^ la Couronne ou de celle du Cabinet. ..,*•.

Nous aypjis montré les. quatret caractères du Cabaret britannique, et nous yçnons de YQir qu'il a deux visages; aussi l'a-t-on assez justement comparé au personnage mythologique Jçtnus, avec sies quatre faces .et ses deux figures (De Franqueville, op,. cit.). i

Ayant ainsi donné un aperçu de la physionomie généra^ du. Cabinet, opcupons-nous njLaintenant dq son organisation proprqmejit dite. . , •

C'est incontestablement^ la. Couronne qu'appartient le droit $e nommer les.me.mbres du Cabinet, mais actuellement ce droit eçt considérablement limité. Il est certain, au point de vue légal, que sir Robert Reei fonçait une proposition absolument exacte, lorsqu'il déclarait que la désignation du prejnier ministre était le seul acte de la Couronne qui fût véritablement personnel; en réalité cependant le choix du premier ministre est généralement ce qu'on appelle une carte forcée.

En effet, la chute d'un Cabinet et la nécessité pour la Couronne de composer un nouveau ministère sont le résultat d'une des deux circonstances suivantes : ou bien le Cabinet est révoqué directement, ou bien il se retire devant un vote hostile du Parlement ou en prévision d'un tel vote. Mais la première hypothèse ne s'étant pas présentée depuis de longues années peut être considérée actuellement comme très invraisemblable; aussi est-il permis de dire que la seule cause qui puisse entraîner la chute d'un ministère, et par suite l'obligation d'en former un nouveau, provient aujourd'hui de la non confiance du Parlement. Dans de telles conditions, un changement est inévitable; mais il est aussi indispensable à la marche du gouvernement que le nouveau Cabinet appartienne au parti qui est en majorité dans les Chambres. Le personnage que la Couronne choisit comme premier ministre ne peut accepter ce rôle que s'il est le chef reconnu d'un parti; or, chaque parti désignant lui-même son leader, l'initiative royale se borne uniquement à nommer premier ministre l'homme politique investi de la confiance de la majorité au sein de la Chambre des communes. Par exception, cependant, il peut en être autrement; parfois on a vu des ministères soutenus par une coalition, gouverner le pays (p. ex. le ministère de 1886). De même, il arrive que le premier ministre est quelquefois pris parmi les membres de la Chambre des Lords, mais ce cas devient de plus en plus rare et il ne peut d'ail-

leurs se présenter que si le lord ainsi désigné est le chef de l'un des deux grands partis politiques.

Une fois désigné par la Couronne, le premier ministre a généralement toute latitude pour composer le Cabinet; cependant il n'est pas sans exemple que la volonté royale se soit interposée pour recommander ou pour interdire certains choix. De plus, tous les membres du Cabinet devant faire partie du Parlement, non seulement les ministres doivent être choisis au sein des Chambres, mais encore faut-il établir une sorte de balance entre elles et faire une part aux nuances diverses qui peuvent exister dans un même parti. Pour toutes ces considérations, qui ne sont pas les seules, la liberté d'action du chef du Cabinet dans le choix de ses collègues peut se trouver singulièrement restreinte; aussi lui arrive-t-il parfois de renoncer à la mission qui lui a été confiée par la Couronne.

Quant à la composition proprement dite du Cabinet, aucune règle ne détermine le nombre des membres qui doivent en faire partie ni leur mode de recrutement. Cependant, depuis un demi-siècle, il est d'usage que chaque Chambre fournisse une moitié environ des membres du Cabinet; ainsi, le dernier ministère Salisbury, qui est au pouvoir depuis 1886, comprend seize conservateurs, dont huit lords et huit commoners. D'après les règles habituellement suivies, dix ou onze personnes font toujours partie du Cabinet. Ce sont : le premier lord de la Trésorerie, qui est ordinairement le

premier ministre ; le lord haut chancelier, le premier lord de l'amirauté, le chancelier de l'Échiquier, et les cinq secrétaires d'État (De Franqueville, op. cit.). Ces personnages sont les seuls ministres à portefeuille; à côté d'eux se trouvent le lord président du Conseil privé, et généralement le lord du sceau privé, mais qui n'ont pas la charge d'un département ministériel. Outre ces membres de droit, le premier ministre peut choisir qui il lui plaît; notons cependant que le directeur général des postes et le président du board oftrade font presque toujours partie du ministère. Le chef du Cabinet peut, grâce à cette latitude, appeler auprès de lui des gens éclairés, sans leur imposer la charge d'un portefeuille; mais cette faculté précieuse suppose dans chaque parti une abnégation véritable devant le Uader, qui ne se rencontre guère qu'en Angleterre.

SECTION II