ATTRIBUTIONS PARTICULIÈRES DES ÉLÉMENTS DU POUVOI» EXÉCUTIF

Dans cette section nous étudierons les attributions de la Couronne, celles du Conseil privé, enfin cçlle? des ministres en conseil ou séparément.

§ 1er. Attributions de là Courôûhe. '

On entend par prérogative royale cfit BJackstone, cette prééminence qui appartient au monarque à titre spécial, en dehors du droit commun et comme bénéfice de sa dignité souveraine (Commentaries, I, 239). Nous avons indiqué les principales prérogatives de la Cou-

ronne que la reine possède en tant que chef légal du Pouvoir Exécutif; il nous reste maintenant à montrer l'étendue réelle de ces prérogatives.

En fait aucune d'elles n'est exercée par la Couronne. Aucun acte ne peut être accompli que par ses ministres et sous leur responsabilité.

Nous allons faire ressortir l'évidence de ces propositions en reprenant successivement les principales prérogatives de la Couronne.

Au point de vue des affaires intérieures, c'est à la Couronne, avons-nous dit, qu'appartient légalement le droit de nommer aux emplois civils ou militaires. En fait, toutes les nominations, les faveurs, les distinctions sont accordées sur la proposition du premier ministre ou de ses collègues; quant à la désignation du Cabinet lui-même, elle est l'œuvre du Parlement et plus spécialement de la Chambre des communes; enfin l'administration proprement dite des affaires de l'Etat étant confiée aux ministres, la Couronne ne peut prendre les décisions nécessaires que sur leurs propositions respectives.

En ce qui concerne le commandement des armées de terre et de mer, le rôle de la Cou ronne est des plus insignifiants. Depuis la révolution de 1688, ce n'est que très rarement que l'on a vu le monarque exercer ce commandement en personne; ajoutons que le War office act de 1870 soustrait le personnel des armées de terre à la Couronne pour le confier au ministre de la

guerre (Le Play, La Constitution d'Angleterre). Lors de l'avènement de la reine Victoria, le poste de généralissime fut offert par le Cabinet au prince Albert, et sur le refus de ce dernier, conféré au duc de Cambridge, oncle de la reine (De Franq., op. cit.).

Tous les domaines et tous les revenus de l'État, avonsnous dit, sont considérés comme la propriété de la Couronne. En fait le domaine royal est administré par l'Etat qui en perçoit seul les revenus; quant au produit des impôts, il est exclusivement affecté aux dépenses qu'a autorisées un vote du Parlement et la Couronne ne peut disposer en réalité que de la liste civile votée à son avènement.

Quant aux affaires extérieures, les relations diplomatiques ou les questions coloniales sont réglées par les secrétaires d'Etat compétents et l'action personnelle de la Couronne est encore ici des plus insignifiantes.

Enfin parmi toutes ces attributions executives de la Couronne qui ne sont plus que de véritables fictions, il faut cependant signaler certaines prérogatives très réelles, niais fort rarement exercées, à savoir le droit de prorogation et le droit de dissolution du Parlement, sans parler du droit de veto tombé, comme nous le savons, en complète désuétude.-

Outre le droit exclusif de convoquer les Chambres, convocation que rend obligatoire chaque année la nécessité de faire voter les impôts, la Couronne a également celui de fixer la durée des sessions et de proroger

le Parlement suivant son bon plaisir; dans ce dernier cas les travaux des Chambres sont momentanément suspendus. Le Parlement ne peut se proroger lui-même, mais il lui est loisible de s'ajourner sans qu'il lui soit nécessaire pour cela d'obtenir l'approbation de la Couronne. La durée maximum du Parlement, autrefois triennale, fut fixée à sept années en 1716, et malgré de vives attaques, le bill septennal subsiste encore aujourd'hui (De Franq., op. cit.).

Ajoutons que la prorogation a lieu par l'organe du lord haut chancelier, en présence de la reine, ou par celui de commissaires de la Couronne, et le Parlement ne peut suspendre le cours de ses travaux qu'après avoir été convoqué par une proclamation royale pour un jour fixe. Cette proclamation doit précéder de quinze jours la réunion des Chambres (Fischel, op. cit. 7 II).

La dissolution résulte habituellement d'une proclamation de la Couronne rendue en Conseil privé, comme dans le cas de prorogation, et revêtue du grand sceau. Ce droit s'exerce dans les circonstances suivantes : par exemple au cas où il y a désaccord entre les ministres et le Parlement sur une question importante ; ou bien lorsque le gouvernement désire connaître l'opinion de la nation au sujet d'un acte présentant une certaine gravité. La dissolution pourrait également être prononcée au cas où il interviendrait entre les deux Chambres un conflit de nature à entraver le vote de

mesures importantes; mais ce cas ne s'est pas présenté depuis le commencement du siècle dernier. Enfin, le gouvernement a toujours le droit, sinon le devoir, de mettre un terme à l'existence de la Chambre des communes, s'il a des raisons de croire qu'elle ne représente pas exactement l'opinion du pays (Todd, Parliam. government, II, 495).

L'action personnelle de la Couronne a le moyen de s'exercer véritablement en matière de dissolution. Le monarque à qui son Cabinet propose de dissoudre les Chambres, peut refuser d'accéder à cette demande, et faire appeler les hommes d'État du parti opposé pour leur offrir le pouvoir. Il peut arriver aussi qu'un Cabinet, mis en échec devant la Chambre des communes, remette sa démission entre les mains de Sa Majesté, et que le leader de l'opposition, chargé de constituer un gouvernement, n'accepte qu'a condition de pouvoir dissoudre immédiatement le Parlement; le fait s'est présenté il y a une quinzaine d'années. C'est alors à la Couronne qu'il appartient d'autoriser les ministres à dissoudre les Chambres ou de leur refuser cette faculté, et il est hors de doute que sa décision puisse avoir une importance capitale. Mais cette liberté, qui paraît ici absolue, sera en réalité entravée par une foule de considérations de nature à la restreindre singulièrement.

En somme si la Couronne possède un pouvoir immense au point de vue légal, nous voyons qu'en fait

Dr. fr. Dumy 1

ce pouvoir est extrêmement borné; c'est ainsi qu'on a pu dire que la prérogative royale était le reste d'autorité que le Parlement avait laissé au roi.

Cependant de ce fait que le monarque agit, pour ainsi dire, derrière la scène, il ne faudrait pas conclure qu'il ne joue que le rôle de simple conseiller, d'approbateur silencieux des décisions prises par ses ministres. Comme le font remarquer M. Bagehot (la Constitution anglaise) et M. Gladstone (Quest. Constit), en raison de sa situation supérieure, le monarque constitutionnel peut exercer une influence considérable dans toutes les délibérations de l'État, car il a sur ses conseillers l'avantage d'occuper une situation permanente, et de pouvoir examiner les affaires avec calme et à loisir. Ajoutons que la monarchie anglaise est l'image du pouvoir pour la masse du peuple ; le paysan sait vaguement qu'il existe des ministres, un Parlement, mais à ses yeux, ce ne sont que d'infimes auxiliaires de la reine (Boutmy, la Concept, popul. de la royauté en Anglet.). Si donc le pouvoir effectif de la Couronne s'est effacé au point de faire dire à certains auteurs, et non sans raison, que la distinction entre l'exécutif et le législatif a presque entièrement cessé d'exister (Earl Grey, Parliam. governm.; De Franq., op. cit.)} cependant, sous forme d'influence morale agissant sur la volonté et la raison de ses ministres, la royauté anglaise joue encore un rôle prépondérant.

§ 2. Attributions du Conseil privé.

Légalement, le Conseil privé (Her's Majesty' most honourable privy Council) a conservé toutes ses fonctions et la reine continue d'exercer par cet organe ses pouvoirs législatifs, judiciaires et administratifs. Mais toutes les affaires importantes sont en fait réglées par les décisions du Cabinet et ne reçoivent en conseil privé qu'une sanction formelle. De plus, tous les événements importants qui concernent la famille royale sont notifiés au Conseil privé; c'est à lui que les ministres sortants remettent leurs sceaux et par lui que les ministres entrant en charge les reçoivent des mains de la reine, après avoir eux-mêmes prêté le serment de conseillers privés. Enfin pour toutes les affaires où les tribunaux ordinaires et les tribunaux d'équité sont impuissants, il y a un appel à la reine en Conseil privé (to the queen's Majesty in Council). Cela nous amène à parler des standing Committees.

Le plus ancien de ces Comités permanents est le Comité de commerce (board of trade); en droit, le premier lord de la Trésorerie et le haut chancelier devraient en faire partie; en réalité, ils n'y viennent jamais. L'administration est alors entièrement dirigée par le président du board of trade qui fait généralement partie du Cabinet et qui exerce seul l'autorité ministérielle.

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Les attributions de ce Conseil, aussi variées qu'importantes, comprennent tout ce qui concerne les phares, les pêcheries, la marine marchande et l'émigration, les chemins de fer et tramways, les compagnies d'éclairage au gaz et à l'électricité, etc., etc.

En second lieu, fonctionnant comme autorité judiciaire à part, il y a le Comité de justice (jvdicial Committeej. Il réunit en lui toutes les garanties d'une autorité judiciaire, bien que, formellement, son action se borne à soumettre des propositions à la reine sur des affaires contentieuses que celle-ci décide nominalement, en personne. Il est formé du lord président, du lord chancelier et de tous les conseillers privés qui ont été ou se trouvent encore investis des fonctions de lord du sceau privé ou de certaines autres (Cf. FischeL, op. cit., I, p. 261). La reine a le droit de leur adjoindre quatre autres juges.

Ce Conseil juge en dernier ressort et sans possibilité d'appel ultérieur, à la Chambre-Haute, en matière de décisions des tribunaux ecclésiastiques, de prises, de décisions judiciaires coloniales, d'aliénation mentale et de concession de brevets d'invention.

Un autre comité permanent du Conseil privé est le comité pour l'instruction publique (committee for éducation) qui existe depuis 1839. 11 est dirigé par un viceprésident appartenant aux conseillers privés qui sont membres du Parlement; il comprend en outre le secrétaire d'État de l'intérieur, le chancelier de l'Échiquier

et trois ou quatre autres membres du Conseil privé. Remarquons que ce comité n'a d'action directe que sur l'Angleterre, l'Ecosse et l'Irlande ayant des aJministrations spéciales.

Enfin un dernier comité est celui de l'agriculture; son importance est médiocre et comme le précédent il est placé en droit sous l'autorité directe du président du Conseil. En fait, il est dirigé par un personnage portant le titre de chancelier du duché de Lancastre.

§ 3. Attributions du ministère.

En raison de la situation exceptionnelle qu'occupe le chef du Cabinet anglais, nous étudierons son rôle séparément; ensuite nous montrerons le rôle collectif des ministres en Conseil, et nous passerons succinctement en revue les divers départements ministériels.

A. Le premier ministre.

De même que pour le Cabinet en général, la Constitution est muette sur l'existence du premier ministre; ce titre est inconnu dans la langue officielle. Toutefois, à défaut de texte de loi, l'usage indique clairement quel est le personnage qui sous le nom de premier ministre gouverne en réalité le pays.

Sans entrer dans des considérations historiques qui seraient en dehors de notre sujet, il faut cependant noter que la fonction de premier ministre, bien qu'an-

cienne en Angleterre, n'a acquis une réelle importance que depuis l'avènement de Pitt au ministère en 1783. Jusqu'alors la situation de premier ministre n'était en aucune façon prépondérante et Macaulay raconte même (Hist. ofEngl., vol. III) que de son temps rien n'était plus odieux aux Anglais qu'un premier ministre; il est vrai qu'alors la Couronne conférait ou retirait cette charge à son gré. Il paraît aussi que Walpole considérait comme un outrage d'être appelé premier ministre (Hansard., Pari, goverm., vol. XI), et même au début de ce siècle un membre du Parlement déclarait que la Constitution avait en horreur l'idée d'un premier ministre (Hansard, vol. VI). Enfin un homme d'État de grande valeur, le marquis de Lansdowne, disait « qu'il » n'y avait rien de plus fâcheux ou de plus inconstitu- » tionnel que de reconnaître par un acte du Parlement » une semblable situation » (De Franq., op. cit.).

Au reste, à l'heure actuelle, tous les ministres étant également responsables en droit, le choix du Premier est considéré comme une question d'entente amicale et d'ordre intérieur, nul ne recevant jamais ce titre d'une façon formelle.

Depuis le commencement de ce siècle, le premier ministre a toujours rempli les fonctions de premier lord de la Trésorerie; cependant, il est à remarquer que tout récemment lord Salisbury, à sa première entrée au ministère en 1885, s'est chargé du département des affaires étrangères. En 1886, lors de son

second ministère, il prit cependant le titre de lord haut trésorier; mais il ne tarda pas longtemps à rompre de nouveau avec la règle traditionnelle, et en 1887 il reprenait le portefeuille des affaires étrangères qu'il a toujours conservé depuis.

Nous avons vu que le premier ministre est désigné par la Couronne, qui a légalement toute liberté dans son choix ; à son tour il désigne au monarque les hommes d'Etat qui doivent foire partie du Cabinet, et de plus il doit pourvoir aux fonctions rendues vacantes par la chute du ministère précédent. Ces fonctions sont évidemment d'une importance secondaire, mais ceux qui les occupent, etdont le nombre est de 50 environ, n'en sont pas moins membres du Parlement, et changent avec le gouvernement. Maintenant, en ce qui concerne la désignation des titulaires placés sous les ordres de ses collègues, le premier ministre accède habituellement à la demande des autres ministres. Enfin, c'est sur la proposition du Premier que la Couronne accorde les nominations et promotions dans la Pairie, les distinctions honorifiques, etc., etc.

Pour ce qui regarde les nominations aux fonctions qui deviennent vacantes pendant qu'il occupe le pouvoir, le premier ministre n'intervient personnellement que pour celles qui présentent une réelle importance. En fait, l'abus du patronage n'est cependant pas à redouter de la part du premier ministre en Angleterre, car les difficultés qui résultent des intérêts du parti au

pouvoir sont telles, que les places dont peut réellement disposer le chef du Cabinet sont loin d'être nombreuses.

En somme la situation de premier ministre en Angleterre est exceptionnelle : il en est peu d'aussi élevées. Si l'éclat extérieur de la royauté lui manque, elle en a l'autorité ;ellen'estpointl'ombredu pouvoir, elleen est la réalité. Le premier ministre est l'organe du monarque visà-vis de ses collègues, et l'intermédiaire obligé entre la Couronne et le Cabinet. C'est lui qui convoque et préside le Conseil des ministres, qui représente le gouvernement devant les Chambres, surveille la marche générale des affaires publiques; centralise et coordonné l'action ministérielle. En fait, le premier ministre est le chef du Pouvoir Exécutif, et aucun de ses collègues ne peut, sans son assentiment, prendre une décision de quelque importance ou soumettre une mesure au Parlement. S'il est le leader d'un parti, le chef du Carnet est aussi en quelque sorte le leader des Chambres; $ est donc investi à un certain degré de l'autorité législative, en ce sens qu'aucune mesure importante ne peut-être adoptée ou rejetée malgré lui, sauf bien entendu dans le cas où le Parlement aurait recours à ce moyen pour le renverser.

Comme on l'a dit, le premier ministre en Angleterre ne règne pas, mais il gouverne ; à la vérité son pouvoir est précaire, car il est continuellement aux prises avec une opposition puissante qui épie ses moindres fautes pour essayer de le renverser* Toutefois oatte fra-

gilité inhérente au pouvoir du Premier, est aussi indispensable qu'inévitable, car sans elle un leader triomphantpourraitseconsidérercommeunmonarqueabsolu, bien plus puissant que la Couronne elle-même.

En réalité le premier ministre anglais se trouve donc dans cette situation unique d'être à la fois « comme chef de parti le délégué de la nation représentée par la majorité du Parlement, comme leader des Chambres le délégué du pouvoir législatif; comme premier conseiller de la Couronne, le délégué du monarque, le chef de l'administration et le détenteur du Pouvoir Exécutif» (De Franq., op. cit.).

B. Le Conseil des ministres.

Pour montrer les attributions du Conseil des ministres, il nous suffira de résumer les constatations que nous avons déjà faites à plusieurs reprises au cours de notre étude.

On sait que nominalement la Couronne possède encore la plénitude de ses prérogatives et exerce le Pouvoir Exécutif au moyen de son Conseil particulier, le Conseil privé. En fait, c'est le Cabinet qui exerce à peu près toutes les attributions de ces deux organes, réalisant ainsi une étroite union, une fusion presque complète du Pouvoir Exécutif et du Pouvoir Législatif, car nous savons que le Cabinet n'est autre chose qu'un comité tiré du sein du Parlement. Ce n'est que grâce à

l'appui des Chambres, surtout de la Chambre des communes qu'il peut arriver au pouvoir et s'y maintenir; l'exécutif est donc perpétuellement en rapport avec le législatif et tous les deux se soutiennent mutuellement. C'est dans cette étroite union que réside, d'après M. Bagehot {op. cit.% p. 14), l'efficacité de la Constitution anglaise.

La même union existe entre les divers membres du Cabinet, et le principe de la solidarité ministérielle repose sur des bases solides. 11 existe cependant un certain nombre de questions que le Cabinet considère comme « ouvertes » c'est-à-dire sur lesquelles chacun peut voter à son gré, telles que la réforme parlementaire, l'abolition de la traite, etc. (De Franq., op. cit.) Mais en général les ministres ont pris soin de limiter ces cas autant que possible. Evidemment l'unanimité n'est pas absolue au sein du Cabinet, mais alors même que les décisions n'aient été prises qu'à la pluralité des voix, et quelles que soient les convictions secrètes des ministres, au sortir de la réunion du Conseil, ils ont tous un seul et même avis, celui du Cabinet. Aux yeux du public, du Parlement, de la Couronne, aucune divergence ne se manifeste.

Telle est donc cette institution remarquable qui s'appelle le Cabinet anglais. Il constitue, comme nous l'avons vu, l'intermédiaire nécessaire entre les trois grands pouvoirs, et leur sert d'organe commun. Ce n'est pas à proprement parler un pouvoir distinct, formé d'élé-

ments spéciaux, car il participe à l'existence des autres, il vit de leur vie. «C'est le triple lien qui dans la Consti- » tution anglaise, unit entre eux pour l'action, le sou- » verain, la Chambre des lords et celle des communes » (Bagehot, op. cit.). Enfin un éminent homme d'État anglais s'exprimait ainsi il y a quelques années au sujet du Cabinet : « C'est une sorte de clearing house » des forces politiques, qui attire tout à lui, met » tout en ordre et en équilibre; il reçoit tous les chocs

> et neutralise l'un par l'autre tous les éléments » opposés qu'il résume en lui-même. Telle est la fonc- » tion du Cabinet anglais. C'est peut-être la plus

> curieuse création du monde politique dans les temps » modernes non par sa grandeur, mais par sa délica- » tesse, son élasticité et la diversité infinie de sa puis- » sance» (Gladstone, op. cit.).

On le voit, le Cabinet anglais paraît réaliser le desideratum de M. Duvergier de Hauranne et se présenter comme « le creuset où des volontés quelquefois contra- » dictoires s'épurent, se combinent et finissent ordinai- » rement par se confondre » (Hist. du gouvernement parlementaire). Mais de ce que le Cabinet est essentiellement le régulateur des forces politiques, il ne faudrait pas conclure que c'est à lui qu'appartient le pouvoir suprême, il n'est qu'une délégation de la Chambre des communes, sans la confiance de laquelle son existence est impossible.