C. Les Ministres chefs d'administration

Nous venons d'exposer le rôle collectif des ministres en leur qualité de conseillers de la Couronne et de membres du Cabinet; il nous reste maintenant à jeter un coup d'œil sur les fonctions qu'ils remplissent individuellement comme chefs des grandes administrations de l'Etat.

Remarquons d'abord que si le Cabinet est une institution relativement moderne, il y a toujours eu des ministres. D'ailleurs le mot « ministre » n'a pas de signification légale ; pas plus que le terme de Cabinet, il ne figure dans aucun document officiel. Il n'y a tout simplement que des conseillers du souverain qui exercent en son nom le Pouvoir Exécutif, responsables de leurs avis et de leurs actes personnels en même temps. Mais, en fait, l'usage a consacré l'expression de ministres de sa Majesté (Hers Majesty ministers) bien qu'elle soit employée dans un sens plus ou moins large.

La nomination des ministres appartient, nous le savons, à la Couronne, sur la proposition du Premier; en fait ce dernier désigne ses collègues, et son choix est généralement ratifié par la Couronne. Nous avons montré également que la liberté du chef du Cabinet était en somme assez restreinte, car il doit faire son choix parmi les membres du Parlement et donner une part à peu près égale dans cette répartition à chacune des deux Assemblées, en ayant soin de tenir compte de

certains usages; c'est ainsi que la situation de président du Conseil privé doit être confiée à un lord, que celle de chancelier de l'Echiquier doit être donnée à un membre de la Chambre des communes. De plus, dans la distribution des postes secondaires, le premier ministre a soin que les départements dont le titulaire siège à la Chambre des lords aient un représentant à la Chambre des communes, et réciproquement, car les ministres anglais n'ont entrée que dans celle des Chambres dont ils font partie.

Nous n'avons pas ici à décrire l'organisation' des administrations publiques, ce serait sortir du cadre que nous nous sommes tracé; il nous suffira de donner quelques détails sur la situation des principaux personnages de l'Etat, afin de montrer l'importance de chacun d'eux.

La Trésorerie. L'administration publique la plus considérable est celle des finances ou de la Trésorerie, à la tête de laquelle la loi place un grand fonctionnaire, le lord haut-trésorier, titre évidemment fort ancien. Ce personnage, qu'on appelle aussi premier lord de la Trésorerie, occupe généralement la situation de premier ministre et se trouve ainsi le leader du parti auquel il appartient, soit à la Chambre des lords, soit le plus souvent à la Chambre des communes. Il s'ensuit qu'habituellement le lord ha ut- trésorier s'occupe fort peu des finances, étant absorbé complètement par la rude tâche de la présidence du Cabinet et de la direc-

tion générale du gouvernement et du Parlement. Cependant il n'est pas sans exemple de voir un homme d'État se charger réellement de l'administration financière ; dans ce cas, il remplit à la fois les fonctions de lord haut-trésorier et de chancelier de l'Echiquier. (Canning, 1827. — R. Peel, 1834-35. — Gladstone, 1881-82). Aux termes de l'acte d'émancipation de 1829, les fonctions de premier lord de la Trésorerie ne peuvent être exercées ni par un catholique, ni par un juif (Fischel, op. cit., I, p. 266).

Le véritable ministre des finances est le second lord de la Trésorerie, le chancelier de l'Échiquier, toujours membre du Cabinet, dans lequel il a le rang de sous-trésorier. Ce terme d'Échiquier provient, soit dit en passant, de ce que le tapis de la table du Conseil, dans la salle des séances, figure un échiquier.

C'est sur le chancelier de l'Échiquier que retombe la responsabilité personnelle, devant le Parlement, de toute l'administration de la Trésorerie; il prépare en outre le budget, dirige et contrôle l'ensemble de l'administration financière du pays, etc. L'importance de la Trésorerie est encore augmentée par ce fait qu'elle est presque toujours dirigée, au moins nominalement, par le premier ministre qui a une autorité particulière pour faire prévaloir sa volonté sur celle de ses collègues.

La Commission de la Trésorerie comprend, en outre, trois lords dits junior lords, soit un pour chaque royaume et qui changent avec le Cabinet, sans faire

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néanmoins partie de celui-ci. La situation de ces subordonnés est, du reste, très inférieure.

En somme, l'administration des finances est caractérisée par une série de fictions. Théoriquement, elle doit être dirigée par le lord haut-trésorier, mais au lieu de conférer ce grade à un homme d'État, on nomme, pour exécuter les fonctions qui y sont inhérentes, une Commission de cinq membres, légalement égaux, le premier ayant simplement sur les autres un droit de préséance. En fait, le premier lord de la Trésorerie s'occupe à peu près de tout, excepté des finances, et quant aux trois premiers lords leur importance est très minime. Reste le véritable ministre des finances, le chancelier de l'Échiquier. 11 n'existe donc, en réalité, qu'un seul ministre, seulement il porte un autre titre et ne prend aucune décision en son nom personnel. Comme le dit M. de Franqueville (op. cit.), toutes les communications sont faites au nom de mylords et la tradition est sauvée.

Quant à l'ancienne cour de l'Échiquier, elle est aujourd'hui complètement séparée de l'administration financière et forme à Westminster une cour de justice civile dont la juridiction d'équité a passé à la cour de chancellerie (Fischel, op. cit.).

Le haut chancelier. Il est difficile de rencontrer, en aucun pays, un magistrat réunissant en lui d'aussi vastes attributions et armé d'un pouvoir aussi peu sujet au contrôle et au frein des voies de recours et des restrictions légales que le chancelier d'Angleterre.

En vertu même de son poste, il est tout d'abord président de la Chambre Haute; mais il n'est pas indispensable qu'il soit pair lui-même. De plus, il est gardien du grand sceau de l'État, fonction extrêmement importante en Angleterre où, d'après une vieille maxime légale, « le roi ne peut ni donner ni prendre autrement » que par record » (D. Franq., op. cit.). Le sceau, autrefois conservé par le roi lui-même, fut par la suite confié au chancelier; ajoutons qu'il n'y a qu'un sceau unique fabriqué au commencement du règne de chaque monarque. Tout document qui en est revêtu est considéré comme renfermant l'expression formelle de la volonté royale et le chancelier est personnellement responsable de l'apposition du grand sceau. Il paraît même que toute pièce, quoique revêtue de la signature royale et du sceau privé, est incomplète si le grand sceau n'y est apposé.

Le lord haut chancelier fait en outre toujours partie du Conseil privé et du Cabinet, et il est considéré comme un des plus importants conseillers de la Couronne. Enfin il est la plus haute autorité judiciaire du royaume, car il préside la Cour de chancellerie, propose à la Couronne la nomination de tous les magistrats et les révoque sans appel.

Grâce à cette énumération, il est aisé de se rendre comptede la position toute particulière, anormale même, du lord haut chancelier. Ce personnage est en effet à la fois juge, ministre et Président de la Chambre des

lords; par conséquent, il appartient à la fois aux trois branches du gouvernement. De plus, en qualité de président de la Chambre Haute, il devrait être inamovible, mais comme ministre il doit résigner ses fonctions lorsque le Cabinet dont il fait partie se retire. En cette même qualité de président de la Chambre des lords, le haut chancelier devrait être élu par cette assemblée et n'appartenir ostensiblement à aucun parti : comme membre du Cabinet, il est nommé par la Couronne et est essentiellement l'homme d'un parti. Disons enfin que cette situation exceptionnelle est exclusivement réservée aux hommes de loi et on a pu dire avec vérité qu'en Angleterre tout avocat porte sous sa perruque une chance de s'asseoir sur le sac de laine.

L'Amirauté. Depuis deux siècles, l'administration de la marine a toujours été confiée, sauf un petit nombre d'exceptions, à un Conseil d'amirauté qui se compose actuellement d'un premier lord et de cinq autres lords (junior lords) dont quatre appartiennent à la marine (naval lords); le cinquième (civil lord) est choisi parmi les membres du Parlement.

Le lord haut amiral ou premier lord de l'amirauté fait toujours partie du Cabinet, et il a en réalité une entière autorité sur ses quatre collègues ; remarquons en passant que l'office de grand amiral n'est jamais confié à un marin, mais à un membre du Parlement. Tout le personnel de la marine est sous les ordres du lord haut amiral, mais lui-même est légalement subordonné aux

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secrétaires d'État, spécialement à celui de la guerre. Enfin, les cinq membres de la Commission de l'amirauté sont chacun à la tête d'un département spécial, mais ils se réunissent pour délibérer en commun sur les affaires importantes.

Secrétariat d'État. Les secrétaires d'État, actuellement au nombre de cinq, sont légalement considérés comme ne faisant qu'un; ainsi la plupart des actes du Parlement confèrent des pouvoirs à l'un des principaux secrétaires d'État de Sa Majesté sans autre désignation, et chacun peut en toute occasion remplacer ses collègues. Les cinq secrétaires d'État sont respectivement chargés de la direction des départements des affaires étrangères (foreign office) de l'intérieur (home départment), de la guerre, des colonies et de l'Inde. Nous remarquerons encore ici que le secrétaire d'État ministre de la guerre n'est généralement pas un homme du métier. Enfin, tous les secrétaires d'État siègent dans le Conseil privé et sont assistés chacun dans son département, de deux sous-secrétaires d'État, l'un parlementaire, changeant avec le Cabinet, l'autre permanent, pour les affaires courantes du département.

Nous avons peu de chose à dire au sujet du lord du sceau privé; bien qu'il fasse généralement partie du Cabinet, ses fonctions ne présentent pas une grande importance. Ce titre est souvent donné à un homme d'État que le premier ministre désire appeler au sein du Cabinet, sans lui imposer la charge d'un portefeuille.

Administrations secondaires. — Parmi les administrations moins importantes, nominalement placées sous l'autorité de la Trésorerie, mais en réalité à peu près indépendantes, il en est deux qui sont dirigées par des personnages appartenant au ministère : les postes et les travaux publics. La première est placée sous la direction d'un fonctionnaire important, le gênerai postmaster, lequel fait généralement partie du Cabinet; quant à la seconde il nous suffit de la citer.

Un dernier type d'administration est le Conseil du gouvernement local, que Ton appelait autrefois l'administration de la loi des pauvres. Le président de ce Conseil fait souvent partie du Cabinet, et, en outre, il est membre du Parlement; c'est lui seul qui dirige cette administration, ce soi-disant Conseil ne Rassemblant jamais.

Quant aux administrations spéciales de l'Ecosse et de l'Irlande qui se rattachent à l'administration centrale, nous n'avons pas ici à nous en occuper.