RESPONSABILITÉ DU POUVOIR EXÉCUTIF

Tout acte émanant du gouvernement, qu'il résulte de la volonté personnelle du monarque ou de celle de ses ministres, est légalement considéré comme étant une décision de la Couronne, prise conformément à l'avis de ses conseillers qui en assument l'entière responsabilité. Ainsi que l'écrivait le prince Albert : « Les ministres ne sont pas responsables en tant que » ministres; mais ils sont responsables devant le Par- » lement et devant le pays en leur qualité de con- » seillers du souverain. Le Roi ne peut mal faire, dit » l'axiome légal; il en résulte que la responsabilité des » mesures qu'il prend doit retomber sur ses con- » seillers »(De Franq., op. cit.).

L'aphorisme King can do no zorong et la théorie de l'irresponsabilité royale remontent à une époque assez ancienne en Angleterre; toutefois ce n'est qu'au dix-huitième siècle qu'a pris naissance cet adage constitutionnel « qu'il ne peut y avoir aucun exercice de * l'autorité royale pour lequel il ne doive y avoir un » ministre prêt à en accepter la responsabilité » (Grey,

op. cit.). Et d'ailleurs il est de toute justice que ce soient à ceux-là mêmes qui détiennent le pouvoir exécutif, qu'en incombe la responsabilité; de même rien de plus juste que ce soient les agents responsables qui exercent la direction du gouvernement. Toutefois la maxime constitutionnelle que « le Roi ne peut faillir » comporte une exception remarquable : le monarque pourrait être dépossédé de sa couronne en vertu de la Constitution dans l'hypothèse fort improbable, mais parfaitement définie où il se soumettrait à la juridiction papale (Gladstone, op. cit.). Remarquons d'ailleurs que cette responsabilité exclusivement ministérielle est précisément ce qui fait la force du Cabinet vis à vis de la Couronne, car les ministres peuvent toujours s'opposer à l'adoption d'une mesure en déclarant qu'ils refusent d'en accepter la responsabilité.

Si le Cabinet est responsable des actes du souverain à plus forte raison répond-il des siens propres. Les ministres sont responsables non seulement de la légalité, mais aussi de l'opportunité et de la sagesse de leurs mesures ; car si d'une part ils doivent déployer tout leur zèle pour le service de la Couronne, d'autre part ils peuvent être considérés comme coupables lorsqu'ils assument la charge d'obligations aussi graves sans avoir la capacité nécessaire pour les remplir. Ajoutons qu'un acte du gouvernement peut être inconstitutionnel et engager la responsabilité d'un ministre sans être précisément illégal.

Tout acte collectif du Cabinet engage chacun de ses membres qui en accepte implicitement la responsabilité en ne se retirant pas immédiatement du pouvoir. Mais si on considère les actes accomplis par chacun des ministres dans la sphère de ses attributions, la question de responsabilité devient plus délicate. Il peut arriver en effet que le Cabinet considère ses intentions comme ayant été méconnues; dans ce cas le premier ministre est obligé de pourvoir au remplacement de son collègue imprudent. Dans d'autres circonstances, au contraire, le Conseil peut prendre parti pour l'un de ses membres et faire une question de Cabinet de l'exclusion ou simplement de la censure de ce dernier.

La responsabilité politique ou parlementaire du Cabinet anglais n'existe en réalité qu'à l'égard d'une moitié du Parlement, d'une seule Chambre, la Chambre des communes. C'est de cette Assemblée seule que dépend entièrement le ministère; c'est à elle qu'il appartient de déterminer, en donnant ou en retirant sa confiance, dans quelles mains le gouvernement du pays sera placé.

Néanmoins le blâme de la politique gouvernementale par la Chambre des lords a une très grande importance et ne peut être contrebalancé que par l'approbation formelle de la même politique par la Chambre des communes (L. John Russell, Hans. Deb.).

Nous ne reviendrons pas sur les procédés usuels de contrôle qui appartiennent aux Chambres anglaises et que notre pratique parlementaire leur a empruntés, à savoir l'enquête, la question, etc.

La sanction principale de cette responsabilité politique consiste, avons-nous dit, dans l'obligation pour les ministres de résigner leurs fonctions quand leur politique n'est plus approuvée par la Chambre des communes et par conséquent dans la perte du pouvoir. Dans le droit parlementaire actuel, quatre voies sont ouvertes à la Chambre pour manifester au Cabinet qu'il ne possède plus la confiance de la Nation : voter une motion déclarant, sans en donner aucun motif, que la Chambre n'a pas confiance dans les conseillers de la Couronne; prononcer un blâme contre tel ou tel acte du ministère; repousser une mesure qu'il soutient; adopter une loi qu'il combat. D'ailleurs il est d'usage à la Chambre d'accorder une confiance provisoire aux Cabinets récemment formés. On attend leurs actes pour les juger; c'est le fair trial ou fair play, usage spécial à l'Angleterre.

La responsabilité ministérielle peut encore s'exercer au point de vue pénal par moyen de Yimpeachment ou accusation solennelle d'un ministre, poursuivie par les Communes devant la Chambre des lords. Remarquons qu'une responsabilité des ministres dans le sens constitutionnel moderne ne pouvait exister en Angleterre par la raison que la loi ne connaît point de ministère, mais seulement des conseillers de la Couronne, individuellement, sans distinguer s'ils sont ou non préposés à un département. Aussi Yimpeachment n'est-il pas restreint à la mise en accusation de ministres seulement,

mais tout haut fonctionnaire de l'Etat peut également être traduit devant la Cour suprême du royaume. Il est cependant douteux, en droit, que des commoners puissent aussi être traduits devant la Chambre haute, par un impeachment, tout Anglais devant d'après la grande Charte être jugé par ses pairs (Hallam, Hisl. Const.).

Quoi qu'il en soit en ce qui concerne les ministres, X impeachment est tombé en désuétude depuis le commencement du siècle; le dernier, qui date de 1805, fut dirigé contre lord Melville pour concussion, malversation in his office (M&y9Hist Const.). Remarquons que si l'amnistie ne peut couvrir un impeachment, la Couronne peut exercer son droit de grâce vis-à-vis d'un ministre ou de toute autre personne mise en accusation devant la Chambre haute, après la condamnation (Fischel, op. cit.).

Signalons enfin le droit pour les Chambres réunies en Parlement, de prononcer un bill d'attainder. C'est une sorte de loi-jugement relative à un cas spécial et entraînant toutes les conséquences d'un arrêt criminel pour haute trahison. Le pouvoir du Parlement est ici discrétionnaire, mais il ne s'exerce pour ainsi dire plus.

Si les conseillers de la Couronne sont responsables de leurs actes devant les Chambres, il est de jurisprudence constante qu'ils ne peuvent être traduits devant les tribunaux à raison des avis donnés aux souverains. Car non seulement ces avis doivent rester secrets, mais ilest évident que pour des raisons d'ordre public la justice ne

doit pas pouvoir s'immiscer dans l'examen des actes légalement accomplis par un ministre dans l'exercice de ses fonctions. En l'absence de loi sur la responsabilité civile, la jurisprudence permet aux ministres d'engager en cas d'urgence, des crédits non votés par les Chambres, sauf, bien entendu, la ratification du Parlement, toujours accordée.

Naturellement, les ministres peuvent toujours être attaqués à raison de leurs actes personnels, quelle que soit pour les particuliers la difficulté d'aboutir dans de pareilles poursuites devant la Chambre des communes, seule juridiction possible.

En somme, on le voit, à mesure que le pouvoir effectif passait des mains de la Couronne à celle de ses ministres, la responsabilité des actes du gouvernement retombait sur les conseillers du souverain. Actuellement, la théorie légale de l'irresponsabilité de laCouronne ne souffre aucune exception, sauf l'hypothèse indiquée précédemment. Mais elle implique en même temps l'exclusion absolue du pouvoir personnel; une action quelconque de la part du monarque dans un département de l'Etat ne serait plus protégée par la responsabilité ministérielle. Dans ce cas, « l'armure de » l'irresponsabilité ne le couvrirait plus tout entier, sa » tête sortirait de la tente élevée pour l'abriter et s'expo- » serait aux ardeurs du soleil » (Gladst., op. cit.).

Tels sont l'organisation et le fonctionnement du

Pouvoir Exécutif en Angleterre. Si ce système est caractérisé par une série de fictions légales, il est surtout remarquable par la puissance de son mécanisme et par la marche régulière de ses rouages. Qu'importe après cela que les rênes du gouvernement aient passé des mains de la Couronne à celles du Parlemeut représenté par le Cabinet, et que le Pouvoir Exécutif soit exercé en réalité par un comité du Pouvoir Législatif?