CHAPITRE I

ORGANISATION DU POUVOIR EXÉCUTIF

Nous étudierons dans une première section les divers éléments de l'Exécutif, la seconde sera consacrée à l'examen de la combinaison de ces éléments.

SECTION 1

ÉLÉMENTS DU POUVOIR EXÉCUTIF

La Constitution américaine confie le gouvernement de l'Union à un président doublé d'un vice-président; quant au ministère, dont nous aurons cependant à dire quelques mots, il n'est pas mentionné dans le texte constitutionnel. Enfin la loi confère au Sénat un certain nombre d'attributions executives.

§ 1er. Le Président.

« Le Pouvoir Exécutif sera confié à un président des » États-Unis d'Amérique » dit la Constitution de 1787 (art. II, sect. I). Reste à savoir quel est le mode d'élection que la Convention de Philadelphie a adopté.

Dans l'espérance de voir, au moyen du suffrage à deux degrés, le siège présidentiel occupé par des citoyens d'élite, étrangers à l'esprit de parti et incorruptibles, la Convention décida que le peuple de chaque Etat nommerait de la manière prescrite par sa législature un nombre d'électeurs égal à celui des sénateurs et des représentants envoyés par ce même État au Congrès, c'est-à-dire deux sénateurs et un nombre de représentants proportionnel à sa population. Enfin les électeurs du premier degré devaient se réunir dans leurs États respectifs et désigner un candidat à la présidence et à la vice-présidence.

Aux termes de la Constitution, quiconque peut être électeur présidentiel, sauf les sénateurs, les représentants, et les fonctionnaires des États-Unis (art. II, sect. 1), car ces derniers sont nommés et destitués par le président. Dans l'année qui précède l'expiration du mandat présidentiel, lequel prend fin le 4 mars, les électeurs se réunissent et votent dans l'État qui les a désignés; il est à noter que depuis 1804, ils doivent déposer un bulletin séparé pour le président et le vice-président, ce qui forme deux listes de personnes (Amendement XII). Ces listes, certifiées et scellées par les électeurs sont transmises au Congrès, ou plutôt au président du Sénat. C'est la majorité absolue des électeurs qui détermine les élus à la présidence et à la vice-présidence; s'il n'y a qu'une majorité relative, il faut faire une distinction.

S'agit-ii du candidat présidentiel, c'est à la Chambre

des représentants à trancher la question, et pour cela elle choisit parmi les trois candidats réunissant le plus de voix sur la liste. Pour le choix du président, les votes sont comptés par État, la représentation de chaque État ayant une voix, et la majorité absolue sera nécessaire pour effectuer un choix.

S'agit-il du vice-président, c'est le Sénat qui désigne le candidat entre les deux personnes qui ont obtenu le plus de voix sur la seconde liste et à la majprité absolue (Amend. XII).

Grâce à ce mode d'élection, les constituants de Philadelphie pensaient éviter les dangers que présentait le choix du président par une Assemblée préexistante, système qui aurait ouvert la porte à une foule d'intrigues et à des complaisances possibles de la part du président pour ceux dont son pouvoir aurait dépendu. Malgré toutes ces dispositions, les résultats ont été loin de justifier les calculs des constituants; non seulement nous venons de voir que la nomination du président peut dans un cas dépendre d'une Assemblée, mais encore chaque collège électoral ne tarda pas à montrer qu'il n'avait point de volonté propre et que ses membres s'étaient par avance engagés à donner leur vote à un candidat désigné par les citoyens à qui ils devaient eux-mêmes leur élection.

Comme le dit M. de Noailles (Cent ans de République aux Etats-Unis, introduction) « le côté faible de la » présidence est l'élection périodique ». Non seulement

chaque scrutin présidentiel est accompagné de périls et de difficultés de toute nature, tels que : la suspension de la vie publique plusieurs mois avant l'échéance, la campagne de fraudes, de violences et de corruptions organisée dans tous le pays, le danger de voir tôt ou tard les partis se disputer le pouvoir les armes à la main; mais encore chaque élection est l'œuvre de quelques meneurs hardis et sans scrupules appartenant à l'un des deux grands partis politiques de l'Union. Le parti républicain qui pousse au développement du pouvoir fédéral et le parti démocrate ou parti de l'autonomie des Etats, n'ont jamais cessé de lutter entre eux soit par masses, soit subdivisés. 11 faut cependant signaler l'entrée en scène d'un troisième parti, celui des indépendants, à l'aide duquel les démocrates arrivèrent au pouvoir en 1885, avec M. Cleveland. Il paraît d'ailleurs que ce nouveau groupe s'est égrené peu de temps après le scrutin présidentiel, heureusement pour l'avenir du gouvernement de parti dont le strict dualisme est la condition indispensable.

Depuis 1831, les élections présidentielles sont faites aux Etats-Unis par le moyen du système dit des conventions échelonnées ; voici en quoi il consiste :

Lorsque l'époque de l'élection présidentielle approche, le comité central de l'un des deux grands partis nationaux convoque dans une ville une importante assemblée de partisans. Ces assemblées primaires ou caucuses ont à désigner directement les candidats à tous les emplois

Dr. fr. Dupuy U

effectifs de la localité, et à choisir les délégués à la convention de comté pour les nominations à faire en dehors de la commune.

Viennent alors les conventions de comté, composées de délégués choisis à cet effet dans les conventions primaires, et qui nomment à leur tour des délégués à l'Assemblée supérieure, c'est-à-dire à la convention d'Etats.

Celle-ci, la plus importante de toutes, puisqu'elle représente l'unité politique par excellence dans la fédération américaine, autrement dit l'Etat, désigne enfin les candidats à la convention générale du parti, dite convention nationale.

Cette dernière assemblée choisit les deux candidats à la présidence et à la vice-présidence, rédige une profession de foi générale et arrête le ticket ou liste à la majorité des deux tiers. Puis l'opération de la nomination des délégués aux conventions recommence pour la désignation des électeurs présidentiels ; les assemblées primaires envoient des délégués à la convention de comté, celle-ci en envoie à la convention d'Etats; enfin cette dernière choisit les personnes à recommander comme électeurs présidentiels aux suffrages de la population. Cela bien entendu sous la condition que ces électeurs voteront le ticket de la convention nationale approuvé par toutes les délégations successives qui ont abouti à leur désignation.

Tel est donc le système qui régit* actuellement l'élection du chef de la République américaine. En somme,

il a bientôt conduit à remettre le choix du Président aux mains de personnes assez peu honorables, appartenant généralement à des déclassés connus aujourd'hui soifs le nom de politiciens. On y voit même figurer des membres du Congrès, alors que la Constitution s'était efforcée de les écarter des élections. « Sous la direction des » meneurs des caucuses et des conventions » a dit un historien, « l'initiative du peuple expira. Le public » voyait élire des hommes qu'il n'avait jamais choisis, et » adopter des mesures qu'il n'avait jamais désirées; il » sentait enfin que lui-même était le jouet d'un système » qui le cajolait, le flattait pour le frauder » (W. G. Sumner. Politics in America, North American Review, 1876). L'ancien sénateur Benton répète aussi plus d'une fois dans ses mémoires : « la masse du peuple n'a pas » plus de part dans le choix de la personne qui doit » être son Président que les sujets d'un monarque héré- » ditaire dans la naissance de l'enfant qui doit un jour » régner sur eux » (Thirty years View).

Ajoutons que le système du caucus, primitivement restreint à l'élection présidentielle et vice-présidentielle, s'est considérablement étendu, et qu'à l'heure actuelle, tous les fonctionnaires publics appartenant à l'un des deux grands partis de l'Union, leur élection, de populaire, est devenue l'œuvre de coteries. Le peuple ne peut que voter en bloc sur le slip ticket ou liste unique que lui présente la Convention générale.

Il résulte enfin de l'expérience des quarante dernières

années en particulier que l'organisation des partis identifie le Président avec celui qui Ta choisi et qui Ta fait élire. Le chef du Pouvoir Exécutif devient, par le fait même qu'il a été nommé avec l'appui d'un partiale représentant officiel, sinon le chef de ce parti. Désigné presque toujours par des politiciens, présenté par eux au vote populaire, il s'est formé entre eux et lui-même avant son élection des liens indissolubles; de là les lourdes obligations contractées par le Président qui doit récompenser les services rendus; de là sa dépendance et par suite sa faiblesse. « To the victors belong the » spoils, aux vainqueurs les dépouilles! » a-t-on osé dire en plein Sénat après l'élection du Président A. Johnson ; phrase cynique, mais qui exprimait un état de choses absolument exact alors comme à présent.

Pour gouverner le pays, il faut donc que le premier magistrat de la République transige sans cesse avec son parti qui ne lui prête sa force qu'à condition de recevoir en échange toutes les satisfactions auxquelles il croit avoir droit. « Qui donc de vous deux est le président?» demandait à M. Lincoln une personne qui venait d'assister à une discussion entre le chef de l'État et un des meneurs de l'opinion publique. « C'est lui, répondit » M. Lincoln avec amertume» (De Chambrun, op. cit., p. 263).

Cet état de choses devait inévitablement entraîner un abaissement dans le niveau des candidats à la présidence. D'après un auteur américain, aux yeux des

politiciens une parfaite insignifiance politique est la première condition d'un bon candidat présidentiel. «Messieurs», disait un homme d'État distingué, je » ferais un excellent Président, mais un très pau- » vre candidat » (Woodrow Wilson, Congressionnal govemment introduction).

Enfin, M. Ezra Seeman, dans une critique longue et serrée du système gouvernemental de l'Union, signale ainsi les inconvénients du mode d'élection du président: € Le mal consiste dans la nomination de gens incapa- » blés, impropres ou mauvais, parce qu'ils ont été » membres d'un parti, et comme récompense desser- ♦ vices du parti » (Ezra Seeman, Le système du gouvernement américain et ses défauts).

Prenant un moyen terme entre les fonctions du Sénat et celles de la Chambre des représentants, la Convention de Philadelphie a fixé la durée du mandat présidentiel à quatre années, et, pour corriger les inconvénients de cette durée relativement courte, elle a permis la réélection du chef de l'État, par cela seul qu'elle ne l'a pas interdite. Il est à noter cependant qu'à l'exemple de Washington qui s'est refusé luimême à une troisième élection, la pratique a été de ne réélire qu'une fois le président et sept présidents sur dix-huit ont eu seuls jusqu'ici l'honneur d'une seconde élection. (Washington, Jefferson, Madison, Monroë, Jackson, Lincoln, Grant.)

En adoptant le système de la réélection, les auteurs

de la Constitution espéraient que le président ferait son possible pour mériter d'être maintenu au pouvoir et ne se laisserait pas entraîner à des calculs peu avouables, voire même à des idées d'usurpation (Fédéraliste, p. 502 et s.).

D'un autre côté, la possibilité de la réélection n'est' pas sans offrir de graves inconvénients, tout au moins avec la durée actuelle du mandat présidentiel. Car, lorsque le chef de l'État veut se faire réélire, il emploie pour arriver à son but toute la force que lui donne sa situation.

Longtemps avant l'ouverture de la campagne présidentielle, il s'associe avec ceux de ses partisans disposés à le seconder et il distribue entre eux son patronage politique de façon à retrouver au sein du parti auquel il doit son élection, l'appui qui lui est indispensable pour son entreprise. Petit à petit, les fonctionnaires s'organisent dans tout le pays en vue de composer les assemblées primaires, et grâce à l'emploi de toutes les ressources dont dispose l'administration, une partie aussi grande que possible de la presse est acquise au candidat à la réélection. Puis une convention nationale, composée de délégués soigneusement choisis, vient ratifier la décision préparée de longue main déjà par le chef du Pouvoir Exécutif. « Les » forces de parti se confondent alors à tel point avec » l'organisation administrative des États-Unis, qu'on ne » sait plus où retrouver les hommes de parti ni les

» fonctionnaires; ils sont tous transformés en agents » électoraux » (De Chambrun, op. cit.).

Enfin il est certain que la gravité du mal résultant de la dépendance du président vis-à-vis de son parti est encore accrue par la faculté de réélection; le président est ainsi trop souvent disposé à servir ses partisans, pour ensuite ' pouvoir les employer à satisfaire son ambition personnelle.

D'autre part, il est incontestable qu'un terme de quatre années, sans réélection possible, est un peu court; car, en fait, le président arrive presque toujours au pouvoir sans grande expérience des affaires, et il lui faut plusieurs mois pour se mettre au courant. De plus, au moment où la quatrième année de son mandat commence, le pays entre dans une nouvelle crise présidentielle, qui agit à tel point sur la situation politique, que pendant sa durée, il se fait comme un arrêt danslaviedu gouvernement. «Chaque scrutin qua- » driennal ramène un véritable interrègne qui se pro- » longe pendant plusieurs mois» (De Noailles, op. cit., II, p. 130;.

§ 2. Le vice-président.

Bien qu'étant de droit appelé à la présidence du Sénat (art. 1, sect. III), le vice-président n'a qu'un pouvoir purement honorifique; d'ailleurs, il ne peut remplacer le président que si celui-ci meurt, est destitué, devient incapable ou se démet avant l'expiration de son man-

dat. Comme on Ta dit, l'importance de ce fonctionnaire consiste en ce qu'il peut cesser d'être vice-président; en somme, la situation qu'il occupe est d'un' vague et d'une insignifiance rares (W. Wilson, op. cit.).

D'ailleurs, ce personnage politique n'ayant pas de grandes chances d'arriver au pouvoir, c'est presque toujours un homme assez médiocre et ne représentant pas la majorité qui est désigné pour la vice-présidence. Comme nous l'avons vu, c'est la même Convention qui nomme le président et le vice-président, aussi la première place est-elle destinée naturellement au personnage important. Or, presque toujours dans ces assemblées il y a une minorité que cette nomination ne satisfait qu'imparfaitement; aussi, pour ménager les mécontents, la seconde place est donnée au candidat que cette minorité peut préférer. Si donc ce système offre des avantages au point de vue de l'élection, en ce sens que les deux candidats se complètent et parfois se fortifient l'un l'autre, il peut engendrer des embarras très graves lorsque le vice-président se trouve appelé à la magistrature suprême.

En effet, bien que le nouveau chef du Pouvoir Exécutif ait été élu par la majorité du pays, il n'en représentera pas moins, à bien des égards, les idées d'une certaine minorité, et, pour peu qu'il s'y montre fidèle, il peut se trouver en opposition avec son propre parti. Enfin, à la différence du président, le vice-président n'ayant pas été choisi par une élection populaire, faite

dans le but de lui confier le Pouvoir Exécutif, il ne pourra être considéré comme le mandataire de la nation pour l'exercice de ce pouvoir considérable; de là des difficultés et des troubles possibles. Ajoutons que le vice-président, appelé soudainement à exercer la magistrature suprême, se trouve dans une situation assez délicate vis-à-vis de ceux qui ont entretenu des rapports avec le président et qui lui ont prêté leur appui; il doit donc faire preuve de toute la sagesse et la prudence possibles pour éviter les conflits.

Ainsi donc, la combinaison constitutionnelle en vertu de laquelle le vice-président est appelé à remplacer éventuellement le président, n'a guère présenté j usqu'ici, que des inconvénients quelquefois même assez graves. Sur quatre fois que le vice-président a remplacé le président depuis un siècle, trois fois des difficultés sont intervenues entre le vice-président et le Congrès. Il suffit, à cette occasion, de rappeler la lutte qui s'engagea entre le vice-président Johnson et le Congrès, en 1865, et qui dura plus de trois années, jusqu'au moment où le général Grant obtint la présidence. Pendant cette période agitée, M. Andrew Johnson frappa de son veto toutes les mesures politiques votées par le Congrès et celui-ci les adopta presque toujours une seconde fois, malgré l'opposition du président.

§ 3. Les ministres.

Le Président possède seul l'autorité executive, mais il ne peut l'exercer seul. Aussi des départements ministériels ont-ils été créés successivement par diverses lois; leurs titulaires sont : le secrétaire d'État, le secrétaire de la Trésorerie, le secrétaire de la guerre, l'attorney général, le post-master et le secrétaire de Vintérieur (Bryce, The American commonwealth, I).

Les ministres sont nommés par le Président, qui a toute liberté dans son choix, mais les nominations ne deviennent définitives qu'avec l'assentiment du Sénat, .(art. II, sect. II) assentiment qui, en fait, n'est ici jamais refusé. Quant au droit de révocation, il est exercé par le Président sans aucun contrôle.

Les ministres ne forment pas de Cabinet au sens parlementaire du mot et ils n'entrent pas en communication directe avec les Chambres, dont ils ne peuvent faire partie. La Constitution s'abstient même de mentionner le ministère à titre de collectivité ; elle ne parle qu'incidemment des ministres considérés comme simples chefs de service, pour indiquer de quelle manière le Président pourra les consulter individuellement sur les affaires de leurs départements respectifs.

Quant au Sénat nous venons de voir qu'il intervient dans la nomination des ministres, bien que son rôle soit très effacé à ce point de vue. Nous le retrouverons bientôt fonctionnant comme véritable Conseil exécutif.

SECTION II