COMBINAISON DBS ÉLÉMENTS DU POUVOIR EXÉCUTIF

Dans cette section nous examinerons les rapports du Président d'une part avec les ministres, et d'autre part avec le Sénat en tant qu'agent exécutif.

§ 1er. Le Président et les Ministres.

La Constitution est muette, avons-nous dit, sur la réunion des ministres en Conseil, mais rien n'empêche le Président de les réunir et de n'agir qu'après avoir pris leur avis commun. Il peut dans tous les cas requérir l'opinion écrite du principal fonctionnaire de chacun des départements ministériels relativement à toute matière rentrant dans leurs attributions respectives (art. II, sect. II). Mais que le Président ait agi sur l'avis d'un seul ou sur l'avis de tous, la responsabilité de la décision retombe tout entière sur sa tête, comme nous le montrerons plus loin.

Il y a cependant un membre du ministère qui joue véritablement auprès du Président le rôle de conseiller légal et qui est chargé d'interpréter les lois et de représenter le gouvernement tout entier devant la Cour suprême : c'est l'attorney général. Cependant le chef du département de la justice ne forme pas, comme on pourrait le croire, une sorte de tribunal d'appel contre

les décisions d'un autre département; l'attorney général n'interprète la loi qu'à la demande du Président ou des membres du ministère. En fait, dans une multitude d'affaires, le jugement de l'attorney général est définitif; le Pouvoir Exécutif considère l'opinion qu'il a requise de son conseiller comme obligatoire. Il paraît ' d'ailleurs que les décisions de ce haut fonctionnaire sont assez souvent publiées officiellement, comme une justification de la conduite du Président et comme une indication de l'idée que l'Exécutif se fait de sa position légale et de ses devoirs dans une affaire en suspens (Bryce, op. cit., I, 117). Ajoutons que la décision de l'attorney général est sans appel, la Cour suprême ne pouvant la réviser.

Quant aux secrétaires placés à la tête des différents services ministériels, leur avis ne lie en aucune façon le Président. De plus, alors même qu'ils seraient tous d'une opinion contraire à la sienne, il lui est loisible de n'en tenir aucun compte, et si les secrétaires ont en ce cas le droit de donner leur démission, les règles de la vie publique américaine ne les obligent nullement à le prendre de si haut; ils sont entièrement libres de conserver leur portefeuille en se soumettant à la volonté du Président.

§ 2. Le Président et le Sénat.

Jugeant certaines prérogatives du Pouvoir Exécutif trop considérables pour être exercées sans contrôle, la Constitution américaine a fait du Sénat une sorte de Conseil de gouvernement en lui conférant certaines attributions executives. Mais alors le Sénat cesse entièrement d'appartenir au Pouvoir Législatif. Il ne s'occupe, pour employer l'expression technique, que d'affaires executives, et chaque fois qu'il entre en « session executive » , les séances sont tenues à huis clos ; le Président lui-même ne peut y assister (W. Wilson, op. cit.).

En premier lieu, tout traité négocié par le Président doit être soumis à la ratification du Sénat, qui a un droit absolu de le rejeter, de l'approuver, ou de l'amender; la majorité doit être des deux tiers (art. II, sect. II) des sénateurs présents. Donc, une fois que le chef du Pouvoir Exécutif a envoyé la convention rédigée par lui au Sénat, il a épuisé tout son pouvoir, et si son Conseil exécutif ne ratifie pas, sa responsabilité est complètement dégagée vis-à-vis de la puissance étrangère ; il est considéré comme ayant fait tout son possible vis-à-vis d'elle.

On voit immédiatement les graves embarras que peut produire un pareil système au cas où le Sénat désapprouverait le traité négocié par le Président; aussi

plusieurs présidents ont-ils pris le parti de communiquer au Sénat certains projets de traité avant que la négociation ne fût terminée, et de consulter ainsi l'Assemblée executive pour savoir si elle consentirait éventuellement à la ratification. De cette façon, le Pouvoir Exécutif a toujours pu se mettre en règle et éviter les embarras et la responsabilité découlant d'une négociation désapprouvée.

Ajoutons que le projet de traité est d'abord soumis par le Sénat à son Comité des affaires étrangères, qui étudie les documents, demande au besoin des explications complémentaires ou même entre en communication directe avec le ministre chargé des affaires étrangères, et l'enquête une fois terminée, présente son rapport à l'Assemblée. Ce Comité permanent des affaires étrangères, formé de l'élite des sénateurs et observant une extrême prudence, jouit d'une autorité considérable, et on le regarde ajuste titre comme l'inspirateur de la politique internationale des États-Unis (De Chambrun, op. cit.).

Le Président, en plus du droit de négocier les traités, a comme chef de l'administration le pouvoir de nommer les fonctionnaires publics, mais là encore la Constitution a voulu donner une part d'influence au Sénat. Toute nomination de ministres, d'ambassadeurs, de consuls, autrement dit, toute nomination aux emplois fédéraux supérieurs doit être soumise à la ratification sénatoriale.

Dans la pensée des auteurs de la Constitution, cette combinaison était destinée à éviter les mauvais choix possibles de la part du Président, et à donner plus de stabilité à l'administration (Fédéraliste, p. 529 et s.). Cependant, dès cette époque, de graves objections s'étaient élevées entre la coopération du Sénat et du Président. De cette façon là, disait-on, le chef du Pouvoir Exécutif serait amené à exercer une influence illégitime sur le Sénat; d'autre part on craignait que le Sénat n'en vînt à empiéter sur les fonctions executives du Président. L'expérience a pleinement démontré que ces objections étaient fondées.

En effet, presque toujours le Président se sert de son patronage politique pour s'assurer une majorité dans le Sénat, en même temps que cette Assemblée intervient dans le domaine de l'administration en imposant des candidats aux fonctions publiques. Il existe donc une confusion regrettable, et bien qu'on ne puisse blâmer les auteurs de la Constitution d'avoir voulu entourer le Président d'un Conseil exécutif chargé de contrôler et de réviser ses choix, il n'en est pas moins certain que jusqu'ici il a été impossible de séparer exactement les attributions personnelles du Président de celles de ce conseil. Il y a un échange continuel de bons procédés entre la plupart des membres du Sénat et le Pouvoir Exécutif, les premiers donnant leurs votes pour obtenir du second] les nominations qu'ils appuient. De cette façon le Pouvoir Exécutif perd la force et la liberté

d'initiative que la Constitution avait entendu lui donner relativement au choix des fonctionnaires publics; d'un autre côté, le Sénat n'a plus son indépendance complète, et le rôle qu'il remplit comme conseil du Président perd de son importance.

Si le Sénat doit intervenir dans la nomination des grands fonctionnaires, il n'a aucune part dans leur révocation ; ce droit appartient en propre au Président, car le Pouvoir Exécutif doit avoir entre ses mains des instruments dociles et qui puissent être remplacés facilement lorsqu'il en est besoin. Cependant, dans la pensée des auteurs de la Constitution, ce consentement du Sénat devait être exigé pour la révocation comme pour la nomination des fonctionnaires (E. Laboulaye, HxsL des Et. -Unis, IIIe partie).

D'ailleurs on doit reconnaître qu'en présence de la curée de places qui se renouvelle à la suite de chaque élection présidentielle, il serait à désirer de voir intervenir le Sénat au moins en ce qui concerne la révocation de certains fonctionnaires.

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