ATTRIBUTIONS PROPRES

Les attributions que le Pouvoir Exécutif américain possède en propre soit à l'intérieur, soit à l'extérieur, sont considérablement restreintes par l'intervention du Sénat, comme nous l'avons montré. Veiller à l'exécution des lois et des règlements, commander les troupes fédérales et la milice de plusieurs Etats, recevoir les ambassadeurs étrangers, telles sont les fonctions propres de l'Exécutif.

En outre, mais sauf approbation de la part du Sénat, il nomme les fonctionnaires, qu'il peut seul cependant révoquer, et passe des traités avec les puissances étrangères,

Dr. fi\ D.ipuy 10

D'après l'opinion générale, le trait caractéristique fondamental du système fédéral en Amérique est la séparation absolue des trois pouvoirs de l'Etat. Bien que l'intention des constituants apparaisse à cet égard dans plusieurs dispositions, nous avons déjà vu qu'ils ont apporté à leur système une dérogation considérable en attribuant au Sénat un certain nombre de fonctions executives. Nous relèverons dans un instant de nouvelles exceptions au principe de la séparation des pouvoirs, principe que les constituants de Philadelphie auraient peut-être voulu consacrer aussi formellement que possible, mais auquel la force des choses a apporté des tempéraments inévitables.

Et d'abord examinons les empiétements du Pouvoir Législatif et surtout de la Chambre des représentants sur le Pouvoir Exécutif, au moyen des comités permanents (standing cornmittees) .

Le Sénat comprend également plusieurs comités permanents, mais nous ne parlerons que de ceux de la Chambre, qui sont directement en rapport avec le gouvernement.

Au commencement de chaque session, le Speaker ou président de la Chambre des représentants nomme un certain nombre de comités (ils étaient 54 au Congrès de 1888. Bryce, op. cit., I, 207) correspondant aux différants services ministériels; c'est ainsi qu'il y a le comité de la justice, ceux des affaires militaires, de la marine, des affaires étrangères, du commerce, etc., etc.

Nous savons que ni le Président ni les ministres n'ont entrée dans les Chambres, et par suite ne peuvent légalement intervenir dans l'œuvre législative. Par le moyen des comités permanents, ce grave inconvénient est écarté en partie, et voici comment. Le Président ou le ministre qui désire faire voter un bill s'entend avec le comité compétent de façon à obtenir son approbation; mais en fait, il n'y a guère que les bitts soutenus par le Président ou par la majorité d'un comité qui soient soumis à l'examen de la Chambre, la durée des sessions étant très limitée. Quoi qu'il en soit, le gouvernement a ainsi la faculté de participer dans une certaine mesure à l'œuvre législative bien qu'indirectement.

Mais d'un autre côté, les comités permanents, se trouvant ainsi fréquemment en contact avec le Président et les ministres, n'ont pas tardé à prendre sur le Pouvoir Exécutif une influence considérable. Pour toutes les matières qui sortent du domaine de la routine, les secrétaires sont devenus les très humbles serviteurs des comités permanents, qui ont la haute main sur la politique générale, du gouvernement. Sans aucun doute, les ministres étant en contact journalier avec les affaires de leurs départements sont à même d'agir avec beaucoup plus de sagesse, dans un grand nombre de matières, que ne pourraient le faire ces comités. « Mais les comités préfèrent gouverner » dans l'obscurité que de ne pas gouverner du tout, et » les secrétaires, pour tout ce qui dépasse leur tâche

» habituelle, sont liés par des lois qui ont été faites » pour eux et qu'ils n'ont aucun moyen légitime de » modifier» (W. Wilson, op. cit.).

Et cependant les moyens dont le Congrès dispose pour contrôler les départements ministériels sont évidemment limités et défectueux. Ses rapports avec le président se bornent aux messages de ce dernier, et ses rapports avec les départements de l'État ne s'exercent que par des conférences particulières entre les ministres et les comités, par des entrevues que les secrétaires ont avec des membres du Congrès pris individuellement et par les communications écrites que les agents du Pouvoir Exécutif adressent de temps en temps aux présidents des deux Chambres.

De plus, il est facile de voir comment ces agents peuvent négliger les demandes et les ordres du Congrès, sinon lui désobéir directement. Si les comités peuvent citer devant eux les titulaires des différents départements et les interroger sur leur manière de procéder et sur leur conduite, ils n'ont aucune autorité légale sur les ministres, qui ne relèvent que du Président. En outre, les comités peuvent bien ordonner, mais non surveiller l'exécution de leurs ordres, et les secrétaires, quoique n'étant pas assez libres pour avoir une politique indépendante, le sont cependant assez pour se montrer très indociles. Une fois installés, leur maintien ne dépend plus delà volonté du Congrès; il leur suffit de convenir au Président. « Ils peuvent

commettre des bévues journalières dans leur administration et entraver les desseins du Congrès au moyen d'une foule de petites vexations; malgré tout ils peuvent toujours faire claquer leurs doigts fsnap their fingers) en présence de son mécontentement. Si on leur refuse la jouissance d'une autorité réelle, on leur accorde une légère indépendance qui leur donne le moyen d'être malicieux et intrigants » (W. Wilson, op. cit.).

Quoi qu'il en soit, l'influence des Comités est suffisante pour arrêter, sinon pour guider, l'action d'un département ministériel, car ils exercent le Pouvoir Législatif, et le ministre « qui désire quelquefois des lois mais toujours de l'argent, a de puissantes raisons pour rester en bons termes avec ceux qui contrôlent la législation et les finances » (Bryce, op. cit.).

En somme, il reste vrai que toutes les grandes affaires des départements de l'État sont conduites d'après la direction donnée par les Comités permanents et que le fin mot de toute la politique gouvernementale appartient, aux États-Unis, à l'autorité législative et non à l'autorité executive.

Nous ne reviendrons pas sur la confusion qui existe entre les attributions executives du gouvernement et celles du Sénat, nous en avons dit assez pour montrer que les empiétements du Pouvoir Législatif sur le domaine dû Pouvoir Exécutif aux États-Unis n'ont point rencontré de barrières suffisantes dans la Constitution.

Quant au pouvoir judiciaire, nous examinerons dans un instant le rôle que la Constitution lui a tracé vis-àvis du Pouvoir Exécutif, rôle des plus importants, mais dont il n'a point dépassé les bornes.

SECTION II

ATTRIBUTIONS EXCEPTIONNELLES

Par une nouvelle exception au principe de la séparation des pouvoirs, l'Exécutif américain possède certaines attributions soit au point de vue législatif, soit au point de vue judiciaire.

A. Bien que le pouvoir législatif appartienne au Congrès seul, le président a cependant le droit de s'opposer à une loi qu'il désapprouve dans les conditions suivantes.

Une fois la loi votée par les deux Chambres, elle est envoyée au Président, qui dispose d'un délai de dix jours pour se prononcer.

Donne-t-il sa signature, la loi entre aussitôt en vigueur. Mais la Constitution donne au chef du Pouvoir Exécutif le droit d'opposer son veto et de renvoyer avec ses objections tout bill à celle des Chambres qui en a pris l'initiative.

Cette Chambre procède à une seconde discussion et si le bill réunit une majorité des deux tiers, il est envoyé, avec les objections du Président, à l'autre Chambre qui à son tour les discute de nouveau. Ici encore, la majorité des deux tiers est exigée pour que

le biU devienne loi; de plus, dans chaque hypothèse, le vote doit être public, c'est-à-dire qu'il se fait par oui et par non (art. 1er, sect. VII).

Il est donc assez rare de voir une loi repoussée par le Président votée de nouveau par le Congrès; dans ce cas, elle est généralement ajournée à l'année suivante. En somme, on peut dire qu'aux Etats-Unis la suspension d'un bill frappé de veto équivaut d'ordinaire à son rejet.

Quoi qu'il en soit, les présidents des Etats-Unis ne se font pas faute d'exercer leur prérogative constitutionnelle. Nous avons vu qu'Andrew Johnson, décrété d'impeachment par la Chambre et traduit devant le Sénat, n'en continua pas moins à interjeter son veto, bien que le Congrès n'en tînt aucun compte.

Si le Pouvoir Exécutif ne peut présenter des projets de loi puisque l'entrée des Chambres est refusée au gouvernement, tout au moins est-il permis au Président d'adresser au Congrès un exposé de la situation de l'Union et de lui recommander les mesures que son expérience en matière d'administration lui indique comme nécessaires et avantageuses (art. II, sect. II).

C'est au moyen de messages adressés au Congrès que le Président l'informe de la situation du pays; le plus important de ces messages est celui que transmet le secrétaire privé à l'ouverture de chaque session parlementaire (Bryce, op. cit.). Habituellement, les messages discutent les questions dominantes du jour, indiquent

les dommages auxquels il faut remédier, suggèrent les lois à appliquer. Mais comme aucun bill n'est présenté par le Président, et comme, alors même qu'il en présenterait, aucun de ses ministres ne siège au Congrès pour les expliquer et les soutenir, le message n'est qu'un projectile tiré en l'air sans résultat pratique. « 11 cons- » titue plutôt un manifeste ou une déclaration d'opinion » et de politique qu'un acheminement vers le but légis- » latif.Le Congrès ne s'émeut nullement; ses membres » passent outre et proposent leurs propres bills » (Bryce, op. cit.).

B. Les attributions judiciaires du Pouvoir Exécutif présentent une importance plus considérable. C'est l'Exécutif qui nomme tous les juges fédéraux et qui pourvoit aux vacances qui peuvent se produire pendant l'intervalle des sessions du Sénat, en accordant des commissions valables jusqu'à la fin de la session suivante (art. II, sect. II). Cette dernière disposition permet à l'Exécutif de modifier l'esprit des tribunaux dans le sens qu'il désire.

Le Président a en outre le droit de grâce et de commutation de peines pour crimes et délits contre les États- Unis excepté au cas iïimpeachment (art. II, sect. II). Cette exception a pour but d'ôter au Président toute tentation d'abuser de son autorité à l'occasion de délits commis par des fonctionnaires publics. D'autre part, les tribunaux évitent soigneusement de s'immiscer dans tout ce qui touche aux attributions du Pouvoir Exécu-

tif, et sont les premiers à se récuser, s'ils le peuvent sans faillir à leur devoir. C'est ainsi qu'en 1867 la Cour suprême a proclamé qu'elle n'avait pas à connaître des pouvoirs politiques du Président.

Mais si l'Exécutif vient à excéder les bornes de son autorité et à porter atteinte aux droits constitutionnels des citoyens, le pouvoir judiciaire doit refuser de sanctionner des actes semblables; gardien de la Constitution, il la défend contre toute atteinte venant soit de l'Exécutif, soit du Congrès, et à ce titre il a le droit d'annuler tout acte de ces pouvoirs qui dépasserait les limites tracées par la Constitution.

Remarquons toutefois que le pouvoir judiciaire n'exerce sa haute fonction politique que lorsqu'il est saisi à l'occasion d'une décision gouvernementale ou législative. L'initiative lui est refusée, car si la justice fédérale pouvait agir d'elle-même, elle ne manquerait pas d'acquérir une prépondérance dangereuse.

Enfin, si la magistrature américaine évite scrupuleusement de se mettre en opposition avec les détenteurs de la puissance publique, ceux-ci de leur côté s'inclinent généralement devant les arrêts des cours fédérales au moins pour ce qui concerne les faits de la cause, toute question d'interprétation ultérieur j étant réservée. Souvent même la jurisprudence établie par les tribunaux est adoptée sans résistance par les autres pouvoirs.

SECTION III

ATTRIBUTIONS RESPECTIVES DU POUVOIR EXÉCUTIF FÉDÉRAL ET DE l/ÉTAT