ATTRIBUTIONS PARTICULIÈRES DU PRÉSIDENT ET DES MINISTRES

§ i". Attributions du Président. x

Le chef du Pouvoir Exécutif est choisi au commencement de novembre ; le 4 mars suivant, à midi précis, les pouvoirs de son prédécesseur expirent, et le nouvel élu, après avoir fait connaître à la Nation par un discours son programme politique, prête serment à la Constitution, ou affirme qu'il la défendra, si ses convictions religieuses lui interdisent le serment.

Nous grouperons les attributions présidentielles en trois catégories qui sont les suivantes : attributions administratives, législatives, diplomatiques.

I. En temps de paix, le pouvoir présidentiel relativement à l'administration intérieure est assez restreint, parce que la plus grande part de l'autorité législative et administrative appartient aux gouvernements des Etats et parce que l'administration fédérale est réglée par des statuts qui ne laissent qu'une faible latitude au Pouvoir Exécutif. Mais, en temps de guerre, et spécialement de guerre civile, l'autorité du Président se développe avec une rapidité surprenante; à la fois chargé du commandement en chef de l'armée et de la marine, et de la « fidèle exécution des lois », le Président peut être conduit à s'attribuer tous les pouvoirs que lui

donnent les circonstances. Toutefois on n'est pas d'accord au sujet de l'étendue des actes qu'il peut faire régulièrement sans le secours de la loi.

Le Président a le droit de parler à la nation, au moyen d'adresses ou de proclamations, droit qui ne lui est pas conféré expressément par la Constitution, mais qui est inhérent à sa position. Au reste, les occasions de l'exercer sont rares; nous avons vu qu'en entrant en fonctions le nouveau magistrat publie une adresse exposant ses idées sur les questions importantes du jour. Le Président étant chargé de toute l'administration fédérale, et étant responsable de sa bonne direction, il doit au moins lui être permis de choisir ses agents subordonnés. Mais comme il pourrait abuser de ce pouvoir exceptionnel, nous avons vu que la Constitution lui adjoint le Sénat, en requérant l'avis et le consentement de cette assemblée relativement au choix de ses agents. Il nous suffit de rappeler que ce droit d'approbation du Sénat est devenu un facteur politique de la plus haute importance; les choix dépendent de la protection individuelle des sénateurs qui se passent réciproquement leurs candidats respectifs; c'est ce qu'on appelle la « courtoisie sénatoriale » (De Noailles, op. cit.). De plus, le Président est obligé d'agréer les candidats qui lui sont proposés par les sénateurs qui ont soutenu sa nomination pour conserver leur appui en cas de réélection, ou pour assurer le succès de ses propres candidats.

Mais encore ici le Président a le droit de pourvoir aux vacances qui peuvent se produire pendant l'intervalle des sessions du Sénat, en accordant des commismissions temporaires (art. II, sect. II). Enfin le Président peut révoquer seul tous les fonctionnaires; l'assentiment du Sénat n'est plus ici exigé. La Constitution était muette sur le droit de révocation, mais le Congrès le reconnut formellement à Washington. En 1867 cependant, le Congrès craignant que le président Johnson ne révoquât un grand nombre de fonctionnaires qui avaient pris parti pour les Chambres contre lui, vota une loi connue sous le nom de Tenure of office ad, qui interdisait au Président de révoquer aucun fonctionnaire, même les ministres, sans le consentement du Sénat. La constitutionnalité de cette loi a été très fortement mise en doute et son but politique est généralement condamné aujourd'hui. Au reste quand le président Grant succéda à Andrew Johnson en 1869, la loi fut modifiée, et en 1887 elle fut abrogée à l'unanimité.

IL Les principales attributions législatives du Président nous sont déjà connues. Nous savons que tout bill doit obtenir son assentiment pour devenir loi, et que la veto présidentiel a une efficacité réelle ; il paraît même que loin d'exciter le mécontentement de la nation en résistant à la volonté de ses représentants, un Président gagne généralement de la popularité, par l'usage hardi de son droit de veto. Cet acte prouve de la fermeté de la

part du Président; il montre qu'il a une idée et qu'il ne craint pas de la mettre à exécution. « En tuant plus de * bills à lui tout seul que tous ses prédécesseurs ensem- » ble, M. Cleveland a grandi dans l'opinion publique » et a augmenté ses chances de réélection » (Bryce, op. cit.). On sait que ce moyen n'a pas été suffisant.

Ajoutons que le Président peut, dans les occasions extraordinaires, convoquer les deux Chambres ou l'une des deux. En cas de dissentiment entr'elles sur l'époque de leur ajournement, il a le droit de les ajourner à l'époque qui lui paraît convenable (art. 2, sect. II).

III. La direction de la politique extérieure serait une fonction de la plus grande importance si l'Amérique, « l'heureuse Amérique », n'était pas située dans un monde à part, où les puissances européennes ne peuvent venir l'attaquer. Cependant le Président n'a pas toute liberté en matière de politique extérieure; ainsi il ne peut déclarer la guerre, cette mesure ne pouvant être prise que par le Congrès (art. 1er, sect. VIII). Mais il peut assurément, comme le fit le président Polk, en 184546, conduire les choses à un point où il est très difficile au Congrès de ne pas se résoudre à la déclaration de guerre. Enfin nous savons que les traités négociés par le Président doivent être approuvés par les deux tiers du Sénat; aussi, pour se conformer à cette prescription, il est de nécessité habituelle que l'Exécutif soit en communication constante avec le Comité sénatorial des affaires étrangères.

Dr. fr. Dupuy il

Nous pouvons maintenant envisager d'une façon générale quelle est la valeur du Président des États- Unis dans l'ensemble du gouvernement.

En temps ordinaire, il est certain que l'autorité présidentielle n'est pas considérable, car le chef de l'État est arrêté, pour ainsi dire à tout instant, par la nécessité de complaire à son parti. D'autre part, il est tellement absorbé par les côtés purement mécaniques de sa besogne qu'il a peu de loisir pour concevoir de vastes projets politiques, sans compter que pour les mettre À exécution il lui faut la coopération du Congrès qui peut être méfiant, indifférent, hostile.

Mais en temps de trouble il en est tout autrement, car une immense responsabilité incombe alors à celui qui est à la fois le chef suprême de la force armée et du Pouvoir Exécutif; « le Président devient dans de sem- » blables moments une sorte de dictateur > (Bryce, op. cit.).

En somme, la présidence américaine passe par des alternatives de grandeur et de décadence ; sa force ou sa faiblesse dépendent beaucoup des circonstances, mais aussi du mérite personnel de ceux qui exercent les fonctions présidentielles. Il est certain que si, dans certains cas, le président des Etats-Unis peut mériter le surnom de «roi en habit noir» qu'on lui donne parfois, souvent il est bien près de mériter la qualification de « constable » du Congrès» qui a été appliquée au président Johnson, au cours de son procès en 1868.

- JC3 —

Si la république américaine est quelquefois « prési- * dentielle >, suivant l'opinion de certains auteurs (Bagehot, op. aï.), elle mérite bien davantage le titre nouveau de « congressionnelle » (W. Wilson, op. cit.).

§•2. Attributions des ministres.

Les ministres américains ne forment pas de Cabinet au sens parlementaire du mot. Responsables individuellement devant le président et appelés individuellement pour lui donner des avis, ils n'entretiennent pas nécessairement de relations l'un avec l'autre et ne sont nullement obligés à une action collective. Les secrétaires se réunissent rarement en conseil et quand cela se produit il y a relativement peu d'affaires à régler, puisqu'ils n'ont ni tactique parlementaire à imaginer, ni projets de loi à préparer, et peu de questions de politique extérieure à discuter. Us ne constituent pas un gouvernement dans le sens européen du terme, mais seulement un groupe de chefs ministériels dont le supérieur, quoiqu'ayant l'habitude de les consulter séparément, « se » plaît quelquefois à les réunir pour parler politique » .

Nous en avons dit assez sur ce soi-disant Cabinet pour ne pas insister sur ses attributions; passons maintenant à celles de chacun des ministres pris séparément.

— Parmi les postes ministériels, le plus honorable est celui de secrétaire d'Etat. C'est la grande récompense souvent accordée au personnage à qui le Président,

est principalement redevable de son élection, ou dans tous les cas à l'un des leaders du parti. Autrefois ce poste était considéré comme le marchepied de la présidence; Jefferson, Madison, Monroe J. Quincy Adams avaient tous servi de secrétaires d'Etat à leurs prédécesseurs dans la présidence.

La direction des affaires étrangères constitue la charge principale de ce département, son titulaire joue sur une plus grande scène et aplus de chances de renommée qu'aucun autre ministre. Son importance personnelle dépasse celle de tous ses collègues, parce que le Président est habituellement absorbé par la question de patronage au point d'être obligé de laisser le Secrétaire s'arranger à sa guise. Il s'ensuit que Ja politique administrative extérieure est dirigée par ce secrétaire, sauf à être contrôlée par le Sénat, et spécialement par le président du comité sénatorial des affaires étrangères. Le secrétariat d'Etat est aussi chargé du grand sceau de l'Union, de la garde des archives, de la publication des lois, et naturellement des instructions à donner aux services consulaires et diplomatiques ainsi que du contrôle de ces services.

On dit souvent du Président qu'il est gouverné par son secrétaire; mais naturellement cela ne se présente que lorsque le secrétaire domine son supérieur ou qu'il a plus d'expérience que lui.

— Le ministre des finances est le secrétaire de la Trésorerie. Cette fonction fut d'une importance capitale

au début du gouvernement fédéral, lorsqu'il fallut édifier un système national financier, et délivrer le gouvernement de l'Union de ses graves embarras. Hamilton, qui occupait ce poste, se chargea de ce double soin. Le secrétaire de la Trésorerie n'a en aucune façon le même champ d'action qu'un ministre des finances européen, car étant exclu du Congrès, bien qu'il lui adresse régulièrement des rapports, il n'a rien à faire directement avec les impôts, et très peu à s'occuper de l'emploi des revenus aux charges de l'Etat.

— Le secrétaire de l'intérieur est loin de posséder l'autorité considérable d'un ministre de l'intérieur européen, car presque toutes les fonctions que ce ministre exerce appartiennent en Amérique au gouvernement des Etats. 11 s'occupe principalement de la gestion des terres publiques qui ont encore une immense valeur, malgré les grandes concessions faites aux compagnies de chemins de fer. 11 dirige aussi les affaires indiennes, département difficile à administrer, et qui selon toute apparence continuera à l'être jusqu'à la disparition ou la civilisation des Indiens eux-mêmes. D'ailleurs on a toujours reproché aux États-Unis d'avoir créé cette branche administrative.

Enfin le service de l'intérieur comprend aussi les patentes et les pensions ; ces dernières sont l'origine de beaucoup d'abus et de dépenses.

— Les devoirs du secrétaire de la guerre, du secrétaire de la marine et du directeur général des postes

sont expliqués par la qualification de leurs départements. Remarquons cependant que le commandement en chef de l'armée et de la marine, accordé au Président en cas de guerre civile ou étrangère, est considéré comme devant être exercé par l'intermédiaire du département de la guerre.

Quant à l'attorney général, qui correspond à peu près à un ministre de la justice en Europe, il exerce une surveillance générale plutôt qu'un contrôle effectif sur les départements judiciaires de l'Union; spécialement sur les magistrats appelés attorneys de district et sur certains officiers de police dits maréchaux des Etats-Unis. Nous n'avons rien à ajouter sur son rôle de Conseiller légal auprès du Président; il nous suffit de renvoyer à ce qui a été dit plus haut.

On voit immédiatement en parcourant cette liste de départements que plusieurs administrations n'existent pas dans le ministère américain. Nous reviendrons sur ce point ultérieurement.

Telles sont les attributions du Président et de ses ministres. En résumé, il n'y a pas de Cabinet, pas d'action commune; le Président peut consulter un ministre sur un point particulier de l'administration, mais les grandes questions gouvernementales ne sont point traitées par le Pouvoir Exécutif entouré de ses agents, et décidées à la suite d'une entente en commun. 11 est remarquable d'ailleurs qu'en Amérique, pour désigner

le Président et ses ministres, on emploie communément le terme d' « administration », et non celui de « gou- » vernement » , sans doute parce qu'ils ne sont pas considérés comme des gouvernants dans le sens européen. (Bryce., op. cit.).