CONCLUSION

Nous avons successivement étudié le Pou voir Exécutif en France, en Angleterre et aux Etats-Unis. Il nous reste maintenant à rapprocher les divers systèmes exécutifs que nous présentent ces trois pays, pour faire ressortir les analogies ou les différences qu'ils offrent entre eux. Fidèle à la division que nous avons adoptée, nous examinerons séparément dans cette étude comparative finale l'organisation, les attributions, la responsabilité du Pouvoir Exécutif.

1° Organisation. A. L'Angleterre forme le type de la monarchie constitutionnelle. Le Pouvoir Exécutif y est représenté légalement par une royauté héréditaire et à vie. Chef de l'Exécutif par le seul fait desanaissance, le monarque ne peut être dépouillé de son autorité par la volonté populaire.

Tout autre est le système d'organisation executive en France et aux Etats-Unis en raison de la forme démocratique de leur gouvernement. Le Président français et le Président américain sont nommés, le premier par les Chambres réunies en Congrès, le second par les comices populaires. Tous deux ne reçoivent qu'un man-

dat temporaire, dont la durée peut même être abrégée par la mise en accusation parlementaire reconnue fondée.

Cela posé, l'organisation de la Présidence diffère profondément dans les deux Républiques.

Ce n'est pas, nous le savons, la valeur individuelle ou les aptitudes politiques des candidats à la présidence de l'Union qui les désignent au choix de leurs concitoyens. « Le moindre employé ou tout homme passa- » blement doué peut espérer être né candidat à la » présidence » (W. Wilson, op. cit.); on leur demande principalement de se laisser mener avec docilité par les meneurs de caucus.

En France, au contraire, le chef de l'Etat ne peut occuper ce poste suprême que grâce à sa valeur individuelle et à des aptitudes dominantes reconnues par le pays.

Quant au système de la vice-présidence, son peu de succès aux États-Unis ne permet pas de regretter que nos lois de 1875 ne contiennent aucun article relatif à cette institution.

B. Si maintenant nous passons aux agents auxiliaires qui sont placés auprès du chef de l'État, nous allons constater une grande analogie entre le Cabinet anglais et le Conseil des ministres en France, tandis que les secrétaires américains présentent une organisation toute différente de celle de leurs collègues européens.

En effet, les ministres des États-Unis ne constituent

pas, avons-nous dit, un véritable Cabinet. S'ils sont nommés par le chef du Pouvoir Exécutif comme en Angleterre et en France, à la différence de ces deux pays, la nomination des ministres doit être soumise à l'approbation de la Chambre Haute. Secondement, les secrétaires américains forment auprès du Président de l'Union un Conseil bien plutôt administratif que politique, dont le Président ne consulte guère les membres qu'individuellement et sur des questions de service. Enfin et surtout les ministres ne peuvent faire partie du Parlement et n'entrent pas en communication directe avec les Chambres.

Très différente nous apparaît la situation du Cabinet en Angleterre et en France.

Bien que, à l'instar des États-Unis, l'existence du Conseil des ministres anglais ne soit mentionnée par aucun texte constitutionnel, cependant ils appartiennent au Parlement comme les ministres français et communiquent avec les Chambres. Signalons cependant ici une différence : les ministres anglais n'ont entrée que dans la Chambre dont ils font partie, tandis que l'accès des deux Chambres est ouvert à chaque ministre français.

A part cette différence, la situation des deux Conseils est à peu près identique. Non seulement agents administratifs, mais aussi conseillers politiques, placés sous la direction d'un homme que ses capacités et sa faveur au sein du Parlement ont désigné au choix du chef de

Dr. fr. Dupuy 12

l'État, les ministres anglais et français forment le rouage essentiel du gouvernement. Ils sont pour ainsi dire les interprètes de la nation auprès du chef du Pouvoir Exécutif, et réciproquement.

Enfin à côté du Pouvoir Exécutif fédéral, aux Etats- Unis, il y a le Pouvoir Exécutif local; outre le Président de l'Union, il y a les gouverneurs des Etats, qui forment autant de présidents au petit pied. Cette forme du Pouvoir Exécutif est particulière aux Etats-Unis, car on ne peut guère comparer la situation des agents subordonnés en Angleterre et des préfets en France, à celle des gouverneurs américains, absolument indépendants du pouvoir central en ce qui concerne l'administration de leurs territoires respectifs, et qui partagent l'autorité executive avec le Président.

2<> Attributions. Nous n'examinerons ici que les attributions particulières des agents du Pouvoir Exécutif.

A. Légalement parlant, le monarque anglais a toutes les attributions qu'un chef de l'Etat puisse posséder et il les exerce avec une indépendance aussi absolue que possible. En fait nous savons que le Pouvoir Exécutif en Angleterre est exercé par le premier ministre et le Cabinet, et que la Couronne ne peut avoir qu'une influence morale, considérable il est vrai, sur la marche du gouvernement.

Cette abdication complète des pouvoirs ne se retrouve pas, semble-t-il, chez le Président de la République soit aux Etats-Unis, soit en France*

Cependant nous savons qu'en vertu de nos lois constitutionnelles, le chef de l'Etat en France ne peut exercer les vastes attributions qui lui sont conférées qu'au moyen de ses ministres, chacun de ses actes devant être revêtu du contre-seing ministériel. Enfin si le Président américain n'est pas astreint à n'agir qu'avec le concours de ses secrétaires, son action gouvernementale personnelle reste considérablement limitée d'un côté par les attributions executives du Sénat, de l'autre par les ménagements qu'il doit garder vis-à-vis de son parti. Toutefois il est une prérogative essentielle du Président de l'Union, que ce dernier ne se fait pas faute d'exercer, à savoir le droit de veto, et il est très rare, nous le savons, que ce droit purement suspensif n'ait pas un effet absolu.

En Angleterre le droit de vélo absolu de la Couronne a cessé depuis longtemps d'être exercé, et en France le droit de veto suspensif du Président de la République n'a pour ainsi dire pas reçu d'application jusqu'à ce jour.

Signalons une dernière différence entre les Etats-Unis d'une part, l'Angleterre et la France de l'autre : l'initiative en matière législative dont jouissent la Couronne anglaise et le Président français, est refusée au Président de l'Union, les ministres étant exclus du Congrès.

Enfin il est un point commun entre les différents chefs d'Etat que nous avons étudiés, à savoir l'exclusion du Parlement et le droit de communiquer avec lui par des messages.

B. Si nous passons maintenant aux attributions dos

-ministres, nous trouvons encore une différence marquée entre nos Cabinets européens et les secrétaires des Etats-Unis.

Soit en Angleterre, soit en France, les ministres ne sont pas seulement des administrateurs, mais par leur réunion en Conseil ils forment le ressort le plus actif du mécanisme parlementaire, et l'organe essentiel du gouvernement. Au contraire les ministres américains n'ont aucune action collective sur la direction du pays, et se bornent très généralement à administrer les affaires de leur département.

Ajoutons que parmi les départements ministériels des Etats-Unis, on remarquera certains vides qui ne se rencontrent pas habituellement dans les cabinets européens. C'est ainsi qu'il n'y a pas de ministre des colonies, par suite de l'absence de colonies; pas de ministre de l'instruction publique, parce que ce département rentre dans les attributions des Etats particuliers; pas de ministre des cultes, le gouvernement des Etats-Unis n'ayant rien à faire avec aucune forme particulière de religion; pas de ministre du commerce, parce que l'action du gouvernement à ce point de vue est encore limitée; pas de ministre des travaux publics, les subsides accordés à cet effet émanant directement du Congrès, sans l'intervention de l'Exécutif et étant employés d'après les indications du Congrès,

Enfin beaucoup de services qui seraient dévolus en Europe à des membres de l'administration échoient en

Amérique à des comités du Congrès, particulièrement à des comités de la Chambre des Représentants. Cela se rencontre, par exemple en matière d'impôts, de travaux publics et de gestion de territoires; pour chacune de ces catégories, il y a un comité dans les deux Chambres.

En somme, l'intention qu'avaient les constituants de séparer soigneusement les départements exécutifs et législatifs les uns des autres a eu pour résultat d'amener le Pouvoir Législatif à intervenir dans l'administration ordinaire plus directement et plus fréquemment que les Chambres européennes n'ont l'habitude de faire.

La situation des ministres anglais, surtout comme agents politiques, comparée à celle de leurs collègues américains et surtout des ministres français, nous fournit l'occasion de plusieurs remarques intéressantes.

Ainsi lorsqu'on parcourt la liste de ceux qui ont occupé à diverses époques les postes ministériels en Angleterre, on est frappé de l'absence d'hommes spéciaux. Nous avons vu en effet que jamais le ministère de la guerre n'est occupé par un officier, pas plus que celui de la marine par un marin.

En France au contraire, sauf sous le ministère actuel, ces deux départements ont été très généralement confiés à des hommes qui sont pour ainsi dire du métier.

En second lieu, il est curieux de constater la diversité de fonctions ministérielles successivement occupées par le même personnage en Angleterre. C'est ainsi que lord Palmerston a été tour à tour ministre de la guerre, de

l'intérieur, des affaires étrangères et premier lord de la Trésorerie. De son côté M. Gladstone a été président du Comité du commerce, ministre de la guerre et des colonies, chancelier de l'Échiquier et premier lord de la Trésorerie.

En France une pareille diversité, bien que pouvant se rencontrer, est plus rare.

En somme la situation des ministres anglais est toute particulière. On cherche à faire d'eux bien moins des hommes d'affaires que des hommes d'État; du reste cette exigence est imposée par les conditions du gouvernement.

En effet, l'obligation pour les ministres d'assister aux séances du Parlement, de présider fréquemment des Comités des deux Chambres, de participer aux Conseils de Cabinet ne leur permet de consacrer qu'un temps assez limité aux affaires de leur département. Le rôle des agents du Pouvoir Exécutif se trouve ainsi très simplifié, se bornant à l'examen des affaires présentant une importance exceptionnelle, des questions de principe ou des mesures qui doivent faire l'objet de lois et être soumises à l'approbation du Parlement. Comme on l'a dit, ils sont bien moins des ministres administrateurs que des hommes politiques qui surveillent un grand service public, couvrant de leur responsabilité les nombreux agents placés sous leurs ordres, mais ne traitant guère personnellement que les questions qui peuvent engager cette responsabilité devant le Parlement.

On s'explique ainsi comment un spécialiste n'est pas nécessaire pour la direction d'un département ministériel, et comment il se fait que les titulaires de ces divers postes passent de l'un à l'autre si fréquemment. Remarquons d'ailleurs que cette multiplicité des changements ministériels a l'avantage de permettre aux futurs hommes d'État de s'initier graduellement à la pratique gouvernementale, en passant successivement des fonctions inférieures à celles de chancelier de l'Echiquier ou de premier ministre. En outre, ce système permet à tout homme politique de se rendre suffisamment compte des affaires de plusieurs départements ministériels; ses connaissances et sa compétence en sont d'autant plus étendues pour discuter les questions diverses que le Cabinet peut avoir à examiner.

On le voit, le système anglais est remarquable à ce point de vue, car il a le grand mérite de développer chez les futurs hommes d'Etat deux qualités d'une valeur exceptionnelle, surtout au point de vue politique : l'expérience et le sens pratique.

Enfin nous savons que, grâce à une solide organisation des partis qui reconnaissent pour chefs et suivent aveuglément les hommes désignés par leur situation ou leur talent, les ministères sont plus aisément formés, plus durables, plus homogènes, plus directeurs qu'en France et à plus forte raison qu'aux États-Unis.

3° Responsabilité. — Irresponsabilité absolue de la Couronne en Angleterre, responsabilité relative du Président de la République en France et responsabilité

entière du Président des États-Unis, tel est le contraste offert par ces divers pays. Il est d'ailleurs naturel que la responsabilité incombe à ceux qui ont le Pouvoir Exécutif dans la mesure où ils l'exercent.

C'est pour ce motif que les secrétaires américains jouissent d'une irresponsabilité absolue au point de vue politique, tandis que le Cabinet anglais et le Conseil des ministres en France portent la responsabilité entière des actes du gouvernement.

Mais tout comme le Président de l'Union et leurs collègues européens, les secrétaires de l'Union sont responsables pénalement.

En Angleterre et aux États-Unis, les Chambres ont un pouvoir discrétionnaire quant aux faits qui peuvent entraîner la mise en accusation et la condamnation d'un ministre; les cas d'impeachment ne sont pas énumérés limitativement par la loi.

Cependant il y a une différence essentielle en ce qui concerne les peines : tandis que la Chambre des Lords fixe arbitrairement la peine, le Sénat des États-Unis ne peut prononcer que la destitution et l'incapacité d'occuper les fonctions publiques; enfin les ministres ne peuvent être condamnés à d'autres peines que dans le cas de délits définis par les lois pénales et seulement aux peines qu'elles édictent (J. Clos, La Resp. Minist.).

De même la Constitution de 1875 se contente de dire que pour les crimes commis dans l'exercice de leurs fonctions, les ministres peuvent être mis en accusation. C'est aux Chambres à déterminer si l'acte commis par

un ministre rentre dans cette catégorie, et à compléter le code pénal pour les délits qu'il ne prévoit pas, au moyen d'une loi spéciale définissant les faits coupables et indiquant la peine.

Quant à la juridiction qui doit juger les agents responsables du Pouvoir Exécutif, elle est la même en Angleterre et en France : c'est la Chambre-Haute. Le Sénat américain ne peut que priver de ses fonctions l'agent coupable; ce sont les tribunaux ordinaires qui appliquent les peines portées par les lois ordinaires- Chaque système renferme ses inconvénients. Le premier a celui des passions politiques et de l'incapacité juridique, le second celui d'une condamnation plus certaine, la peine prononcée par les juges politiques étant d'une gravité moindre.

Nous avons terminé notre étude sur le Pouvoir Exécutif en France, en Angleterre et aux Etats-Unis, et nous avons fait notre possible pour rendre compte de son fonctionnement et du rôle politique de ses agents. Nous avons enfin essayé de faire ressortir clairement les avantages et les inconvénients attachés aux différents systèmes directeurs employés chez nos voisins de l'autre côté de la Manche et de l'Atlantique, en les comparant au système de nos lois constitutionnelles et de notre pratique parlementaire.

De cette étude de droit constitutionnel comparé, nous n'avons pas la prétention de conclure que tel pays est mieux organisé au point de vue gouvernemental que

tel autre. Tout au plus, le rapprochement des divers systèmes exécutifs que nous avons rencontrés en France, en Angleterre et aux Etats-Unis a-t-il pu nous suggérer quelques appréciations favorables ou défavorables sur tel ou tel point déterminé.

Mais de ce que le système présidentiel nous a paru mieux organisé en France qu'aux Etats-Unis; de ce que le Cabinet anglais jouit d'une cohésion et d'une stabilité que n'ont point encore atteintes notre Conseil des ministres, faudrait-il conclure que nous considérons notre système gouvernemental comme préférable à celui des Américains et inférieur à celui des Anglais? Assurément non; ce travail a des prétentions beaucoup plus modestes. Il n'a eu pour but, nous le répétons, que de chercher à montrer ce qu'est le Pouvoir Exécutif dans les trois formes capitales que nous avons successivement passées en revue en faisant ressortir les analogies ou lés contrastes que ces diverses formes présentent entre elles.

Pour prétendre qu'un pays possède le meilleur système de Pouvoir Exécutif, il faudrait avoir oublié que la prospérité d'une nation est la meilleure réponse aux critiques adressées à sa forme de gouvernement, et que tant valent les hommes, tant valent les institutions.

Une omission a été commise p. 87. Il faut ajouter que le Pouvoir Exécutif en Angleterre ne peut exercer contre les étrangers son droit d'expulsion qu'en vertu d'une loi, et que ce droit ne lui est accordé que pour une période déterminée. (Renault, Bull, de la Soc. de Wg. comp., t. XIII).

POSITIONS