HISTOIRE DE LA RESPONSABILITÉ MINISTÉRIELLE EN FRANCE

11 ne saurait entrer dans notre pensée de rechercher dans l'ancien régime — dans la monarchie absolue — les origines de la responsabilité ministérielle. Ce serait peine perdue. Il n'y a de responsable que celui qui doit; or la monarchie absolue ne devait rien à la nation; elle n'avait donc pas de comptes à lui rendre ; elle n'était pas responsable. D'ailleurs la nation n'avait point de représentants. On ne peut donner ce nom aux députés des Etats-Généraux, assemblées élues, il est vrai, mais convoquées à des époques irrégulières et n'ayant pas, comme en Angleterre, une place définie dans l'organisme gouvernemental. La couronne les appelait et les renvoyait à son gré ; elle finit par ne plus les convoquer. La dernière réunion des Etats- Généraux, avant 1789, eut lieu en 1614.

Le Gouvernement était donc une monarchie absolue. Le roi régnait et gouvernait, sinon par lui-même, du moins par ses agents.

Sous le règne de Louis XIV, il se forma un corps nouveau, celui des agents de la couronne; « la hiérar-

chie des fonctionnaires remplaça le gouvernement des nobles » (1).

L'intendant, dans chaque province, administrait au nom du roi. La France, disait Law, est gouvernée par trente intendants.

Le roi était assisté d'un conseil dont Tunique fonction consistait en réalité à se conformer à la volonté royale. Le roi pouvait ne pas le consulter, mais il n'omettait jamais de le faire, n'ayant aucune contradiction à redouter.

Enfin des agents spéciaux désignés sous le nom de ministres étaient chargés, par délégation, d'exercer, au nom du roi, les diverses attributions du pouvoir. Mais ces ministres n'avaient aucune responsabilité, si ce n'est vis-à-vis du roi dont ils devaient exécuter les volontés.

Une réforme importante fut introduite en 1778. On fit revivre les assemblées provinciales disparues depuis longtemps, et ces assemblées prirent à cœur d'examiner les griefs populaires.

En 1771, le ministre Necker fit paraître un compterendu des recettes et des dépenses de l'État. Dans ce document qui révélait un grand nombre d'abus, on reconnaissait le principe de la responsabilité. « Jusque là le gouvernement s'était cru irresponsable, maintenant il reconnaissait qu'il relevait du pays et de l'opinion. Le roi demeurait absolu en théorie; dans la

(1) De Tocqoe ville, L'ancien régime, p. 26.

pratique, il devait compter avec le sentiment public. La presse discutait ouvertement toutes les mesures gouvernementales. C'étaient les forces quelque peu désordonnées de la démocratie qui entouraient la monarchie avant que Ton eut des institutions libérales» (1).

Les cahiers de 1789 exposaient les griefs de la nation. On demandait des réformes dont l'exécution entraînait l'abolition de toutes les lois existantes. Une réforme fut unanimement réclamée : la responsabilité des ministres.

Mais ne nous méprenons pas sur le sens de cette expression. La responsabilité que les cahiers ont en vue, c'est la responsabilité pénale. Ils n'entrevoient même pas la responsabilité politique. Les membres de la Constituante ne furent pas plus clairvoyants. Mirabeau fut le seul qui en eût la conception, encore ses idées sur ce point manquaient- elles de netteté. Il soutenait que le foi ne pouvait gouverner qu'en choisissant comme ministres les chefs de la majorité. « Veut-on gouverner, dit-il, on ne le peut que par la majorité et l'on ne peut influer sur la majorité qu'en se rapprochant d'elle, qu'en lui donnant le ministère, qu'en la forçant à le défendre» (2).

Ces paroles de Mirabeau ressemblaient plutôt à une prophétie qu'à l'exposé d'un système.

(1) May, Histoire de la Démocratie en Europe, p. 400.

(2) Mirabeau, Correspondance avec le comte de La Mark, t. II, p. 227.

La Constitution de 1791 déclare (art. 5, sect. IV, chap. II) que les ministres sont responsables des délits par eux commis contre la sûreté nationale et la Constitution ; de tout attentat à la propriété et à la liberté individuelle; de toute dissipation des deniers destinés aux dépenses de leur département.

Les rédacteurs de la Constitution de Tan III essayèrent d'établir le régime parlementaire, mais ils n'en avaient pas compris les rouages. La théorie de la séparation des pouvoirs était leur idée fixe et ils rappliquèrent avec une inflexible rigueur. Or la théorie de la séparation des pouvoirs ainsi entendue est incompatible avec la responsabilité politique des ministres.

La Constitution de Tan VIII, préparée par Sieyès, ne fait pas la moindre allusion à la responsabilité. Sieyès ne pouvait proclamer un principe formellement contraire à la séparation absolue des pouvoirs dont il était le plus fervent adepte.

Quant à Bonaparte, le maître déjà, il voulait le pouvoir personnel puissant, sans responsabilité. Il ne voulait à aucun prix d'une dignité honorifique mais subordonnée. Il ambitionnait un pouvoir effectif : « Pensez-vous, disait-il à Sieyès, que je veuille me résigner au rôle d'un cochon à l'engrais de quelques millions? »

Vint la Charte de 1814. Les articles 55 et 56 établissent la responsabilité pénale, et l'article 54 contient implicitement le principe de la responsabilité politique.

« Les Ministres peuvent être membres de la Chambre des Pairs ou de la Chambre des Députés. Ils ont en outre leur entrée dans Tune ou l'autre Chambre et doivent être entendus quand ils le demandent * .

La responsabilité politique peut facilement être tirée de cet article par voie de déduction. Si les Ministres peuvent être pris au sein des Chambres, qui sera l'objet de ce choix? Ce seront, sans aucun doute, les chefs du parti qui a la majorité. C'est grâce à cette majorité qu'ils obtiendront le portefeuille, c'est donc à l'inspiration de cette majorité qu'ils obéiront.

S'ils ont leur entrée dans les Chambres et s'ils doivent être entendus, c'est apparemment pour expliquer le sens de leurs actes. Or ces rapports avec les Assemblées peuvent occasionner un déplacement de la majorité. Si pareil fait se produit, si le ministère cesse d'avoir la majorité dans le Parlement, il devra nécessairement résigner ses fonctions.

La responsabilité politique fut pratiquée en fait pendant la Restauration, mais on est forcé de convenir que le principe lui-même était bien peu compris. On est étonné d'entendre un homme d'Etat comme Royer- Collard soutenir que la Charte n'oblige pas le roi de choisir ses ministres suivant le vœu de la majorité.

Cette théorie, funeste dans un gouvernement parlementaire de fait, fut trop bien suivie par le roi et c'est là et non ailleurs qu'il faut chercher la cause de la chute de Charles X.

En novembre 1827, le roi prononça la dissolution de la Chambre après avoir créé 76 Pairs. Paris réélut des libéraux. Pour leur donner satisfaction, le ministère de Villèle fut remplacé par le ministère Martignac. Mais le roi, qui cette fois avait agi conformément aux principes du régime parlementaire, ne tarda pas à regretter sa correction. Il congédia M. de Martignac et le remplaça par le prince de Polignac.

Les Chambres entrèrent en session en mars 1830. L'opinion publique était très surexcitée. Les députés, dans leur adresse au roi, manifestèrent leur manque de confiance dans le ministère. Charles X s'opposa à Téloignement du prince de Polignac. Il répondit aux Chambres d'un ton de majesté outragée et les prorogea le lendemain. Le 16 mai 1830 la Chambre des députés fut dissoute, mais les libéraux furent réélus à une écrasante majorité.

Nouvelle dissolution le 25 juillet. Cette fois, pour empêcher le retour d'une mayorité hostile, le roi, par une simple ordonnance, modifia la loi électorale. Par une autre ordonnance, il interdit la publication de tout journal sans une permission expresse du gouvernement. Une insurrection éclata le 27 juillet. Le mépris des règles du parlementarisme, la non-application du principe de la responsabilité politique des ministres l'avaient rendue inévitable.

Le roi Louis-Philippe ne pouvait manquer de mettre

en pratique le principe de la responsabilité ministérielle.

Il avait appris en Angleterre les règles du régime parlementaire. Tout le portait à donner ce régime à la France. C'était aussi son intérêt, car le régime parlementaire pouvait seul résoudre ce problème de tout son règne : comment un souverain peut-il gouverner une démocratie qu'il est obligé de contenir et d'apaiser?

La responsabilité pénale est inscrite dans l'article 46 de la Constitution de 1830. Quant à la responsabilité politique, elle fit de grands progrès à cette époque. Le développement incessant des idées libérales fit successivement passer le pouvoir entre les mains du duc de Broglie, de Laffitte, de Casimir Périer, de Thiers.

Le ministère de M. Thiers eut un caractère trop démocratique, au sentiment de la majorité qui, faisant un pas en arrière, provoqua la constitution du ministère du comte de Mole dont Guizot était l'âme. Une coalition formée contre le cabinet Mole amena une double dissolution à bref intervalle. Cette fois Louis-Philippe ne tint pas compte des vœux de la majorité ; il faussa le fonctionnement du régime parlementaire.

Le ministère du maréchal Soult, en 1838, ne satisfit personne. Thiers, le chef reconnu de la gauche, fit une campagne en faveur de l'extension du suffrage et de la réforme parlementaire. Il insistait spécialement sur la responsabilité des Ministres devant la Chambre. C'était évidemment le droit d'une opposition parlementaire de traiter de pareilles questions ; mais Louis-

Philippe devenait de plus en plus conservateur et s'acharnait à vouloir demeurer le véritable chef de son cabinet. Il redoutait les conséquences de l'exteifsion du suffrage et il considérait la pleine responsabilité des ministres devant le Parlement comme une atteinte à son droit de souveraineté, Guizot ne peut s'empêcher de signaler ce côté du caractère de Louis-Philippe.

« Bien que pénétré des idées de 1789, le roi avait passé la plus grande partie de sa vie, d'abord dans les habitudes de l'ancien régime, puis sous le coup des bouleversements révolutionnaires et il lui en était resté des velléités et des inquiétudes quelquefois peu d'accord avec ses intentions constitutionnelles » (1).

Il voulait comme George III d'Angleterre régner réellement, ne s'inspirer que de ses préférences pour le choix de ses ministres et diriger la politique à son gré. Si nous en croyons Prévost-Paradol, « cette immixtion abusive du roi Louis-Philippe dans les affaires publiques ne prit point sa source dans un sentiment exagéré du droit monarchique, ni dans un désir intempérant et

étroit de domination personnelle 11 était convaincu

que si les affaires étrangères échappaient à son influence personnelle, toute autre main que la sienne ou que celle d'un ministre pensant et sentant comme lui-même les laisserait glisser vers la guerre » (2) . Ce serait donc un désir immodéré de la paix pour

(1) Guizot, Mémoire* pour servir à l'histoire de mon temps, t. 2, p. 186.

(2) Prévost-Paradol, La France nouvelle, p. 320.

le plus grand bien de la nation. Quel que soit le motif élevé ou mesquin de sa conduite, il reste un fait à signaler : c'e&t que Louis-Philippe manqua de fidélité au système parlementaire qui était sa religion politique hautement professée et la cause de son avènement.

Désormais sa chute est prochaine. Malgré tous ses oublis des principes, le Gouvernement, grâce à une certaine habileté, se maintenait encore. En 1846, après une dissolution, les élections donnèrent une majorité ministérielle compacte. La paix et la sécurité semblaient assurées. C'était une apparence trompeuse que les moindres accidents de la vie politique devaient faire évanouir. La question des mariages espagnols, au mois de juillet 1846, fit de nouveau vaciller le trône. La campagne des banquets, au mois de juillet 1847, consomma sa ruine. Les chefs de l'opposition, Thiers, Odilon- Barrot, Duvergier de Hauranne, se firent les apôtres de la réforme électorale. On connaît les événements qui se produisirent. La Révolution du 24 février renversa Louis-Philippe.

Ainsi que nous l'avons indiqué déjà, ce qui perdit la monarchie de juillet, ce fut l'oubli des véritables principes parlementaires. Le sagace auteur que nous avons déjà cité le reconnaît expressément. « C'était proprement la fonction particulière de la royauté, dans le régime constitutionnel d'alors, que d'observer impartialement l'état vrai du pays, que de pressentir le mal et que d'y porter remède. Loin de là, le roi tenait

personnellement et ouvertement à son ministère; il regardait un changement de cabinet comme le plus grand des malheurs.

En un mot, et pour employer l'image la plus exacte, il s'était fait entre le Cabinet qui devait changer et la royauté qui devait demeurer, une sorte de soudure qui empêchait l'un de ces ressorts de glisser à temps sur l'autre. La partie fixe de la machine a été brisée parce qu'elle adhérait à la partie qui devait être mobile (1).

Sur les débris du trône de Louis-Philippe s'éleva la République. Le Gouvernement provisoire décréta le suffrage universel et c'était logique, puisque la Révolution avait eu pour prétexte la réforme électorale. Le gouvernement provisoire eut le tort grave d'abuser des décrets ; celui notamment qui augmentait l'impôt foncier de 45 •/• lui aliéna toutes les populations rurales.

Bien que discrédité, le gouvernement naissant n'était pas frappé à mort. C'est l'Assemblée Constituante qui lui porta le dernier coup, en votant la Constitution du 4 novembre 1848. Avec un régime parlementaire bien conçu, la République aurait pu vivre encore malgré les fautes commises par le Gouvernement provisoire. Malheureusement l'article 68 qui organisait la responsabilité des ministres et du président mit face à face un président nommé pour quatre ans et une assemblée unique élus tous deux par le suffrage universel et

(1) Prérost-Paradol, La France nouvelle, p. 327.

Dr.fr. 2C

direct. C'était préparer des conflits d'autorité capables de détruire un gouvernement plus solide.

« Le Président de la République, les ministres, les agents et dépositaires de l'autorité publique sont responsables, chacun en ce qui le concerne, de tous les actes du gouvernement et de l'administration » (1).

Comme on le voit, la responsabilité ne fait pas défaut, dans cette Constitution, elle est même en excès. Mais bien des points ont été laissés dans l'obscurité.

En ce qui regarde spécialement la responsabilité politique des ministres devant la Chambre, elle ne faisait aucun doute. Les débats auxquels donna lieu le vote de la Constitution sont pleins de déclarations formelles sur ce point. Mais en somme on avait créé une chose étrange qui ne ressemblait à rien de ce qui existe chez les autres peuples. Ce n'était ni le système anglais, avec un souverain irresponsable et un cabinet gouvernant suivant le vœu de la majorité, obligé de rendre compte de sa conduite politique devant les Chambres; ni le système américain, avec un président responsable et des ministres dépourvus de toute responsabilité. Ce n'était rien de tout cela.

La Constitution de 1848 était visiblement un acheminement vers l'un ou l'autre de ces deux abîmes : le régime conventionnel ou le despotisme. C'est dans ce dernier qu'elle versa*

(ij Constitution du 4 novembre 1848, art. 68.

C'en est fait de la responsabilité ministérielle.

« Les ministres ne dépendent que du chef de l'Etat; ils ne sont responsables que chacun en ce qui les concerne des actes du gouvernement ; il n'y a point de solidarité entre eux » (1).

« Le chef que vous avez élu, dit Louis-Napoléon Bonaparte dans sa proclamation au Peuple français, est responsable devant vous.

» Etant responsable, il faut que son action soit libre et suis entraves. Delà l'obligation d'avoir des ministres qui soient les auxiliaires honorés et puissants de sa pensée, mais qui ne forment plus un conseil responsable composé démembres solidaires, obstacle journalier à l'impulsion particulière du chef de l'Etat *.

C'était proprement la formule du despotisme et c'est de ce nom qu'il faut caractériser le gouvernement de l'Empire.

L'histoire de la responsabilité ministérielle est donc interrompue ici et nous nous transportons immédiatement à la fin du régime impérial. Pour satisfaire l'opinion publique, Napoléon III résolut d'introduire la responsabilité ministérielle, de tenir compte des sentiments des deux Chambres et de rétablir la liberté de la presse. Il confia une grande partie de ses pouvoirs à un ministère libéral. Obligé de faire des concessions à l'opinion publique, il eut recours au procédé cher au

(1) Constitution du 14 janvier 1852, art. 13.

régime impérial, au plébiscite. Déjà le sénatus-consulte du 8 septembre 1869 reconnaissait la responsabilité ministérielle. Le 21 mai 1870, l'empereur proposa à la ratification du peuple le sénatus-consulte voté par le Sénat le 20 avril précédent.

Ce sénatus-consulte portait en son article 19 : «L'Empereur nomme et révoque les ministres. Les ministres délibèrent en conseil sous la présidence de l'Empereur. Ils sont responsables » .

La responsabilité ministérielle était donc inscrite de nouveau dans la Constitution. Elle n'eut guère le temps de fonctionner. Les événements qui s'accomplirent à la fin de cette même année 1870 sont encore présents à toutes les mémoires : la guerre, l'invasion, la proclamation de la République, la nomination du gouvernement de la Défense nationale et l'élection d'une Assemblée qui se réunit à Bordeaux le 13 février 1871. Par un décret du 17 février, l'Assemblée nationale nomma M. Thiers chef du pouvoir exécutif de la République française.

La loi du 31 août 1871 porte que le chef du pouvoir exécutif prendra le titre de Président de la République française.

<f 11 nomme et révoque les ministres. Le Conseil des ministres et les ministres sont responsables devant l'Assemblée. Chacun des actes du Président de la République doit être contresigné par un ministre. Le Prési-

dent de la République est responsable devant l'Assemblée* (1).

La responsabilité politique est formellement établie, mais la loi du 31 août 1871 crée une situation singulière. M. Thiers est en même temps Président de la République et président du Conseil des ministres; il est même plutôt ceci que cela.

A dire vrai, il y a, dans ce gouvernement, un cabinet et point de chef de l'État. M. Thiers est un premier ministre élu par l'Assemblée et nommant, à lui tout seul, les autres ministres, ses collègues.

Prévost-Paradol avait conçu ce système de gouvernement, lorsqu'il écrivait, en 1868 : « Il y aurait lieu d'examiner s'il ne conviendrait pas de remettre directement à la Chambre élective la désignation formelle du président du Conseil qui, une fois élu, choisirait librement ses collègues et qui serait investi par cette élection d'une bien plus haute autorité que par le passé. Cette élection du président du Conseil serait valable jusqu'à ce que la Chambre crût nécessaire de procéder à une élection nouvelle » (2).

Le système inauguré par la loi du 31 août 1871 supprimait, en réalité, la présidence de la République, puisque cette fonction était absorbée par celle de président du Conseil des ministres.

Soumis à la responsabilité, le chef de l'Etat est revêtu

(1) Loi do 31 août 1871, art. 2.

(2) PréTOtt-Paradol, La France nouvelle, p. 102 et 103.

d'un titre purement honorifique qui ne signifie plus rien. Ce système de gouvernement est celui que rêvent certains personnages politiques qui inscrivent dans leur programme de réformes la suppression de la Présidence de la République.

Nous estimons que ces réformateurs proposent un système impraticable et dangereux.

Le principe de la responsabilité des ministres organes du pouvoir exécutif serait funeste à une nation qui n'aurait pas le soin de placer au sommet de l'Etat un chef du pouvoir exécutif, ayant une certaine stabilité. L'Assemblée nationale le reconnut. En maintes circonstances, M. Thiers obtint des votes inespérés par une menace de démission ; la crainte d'une crise faisant disparaître à la fois le Président de la République et le premier ministre, lui assura longtemps la docilité d'une Chambre dont la majorité lui était certainement hostile.

L'Assemblée se hâta de modifier la loi du 31 août 1871.

La loi du 13 mars 1873 qui règle les attributions des pouvoirs publics et les conditions de la responsabilité ministérielle dispose ainsi : « Le Président de la République communique avec l'Assemblée par des messages qui, à l'exception de ceux par lesquels s'ouvrent les sessions, sont lus à la tribune par un ministre. Néanmoins il sera entendu par l'Assemblée dans la discussion des lois, lorsqu'il le jugera nécessaire et après l'avoir informée de ses intentions par un message.

« Les interpellations ne peuvent être adressées qu'aux ministres et non au Président de la République * .

Convaincue des inconvénients qu'il y avait à laisser absorber la fonction de Président de la République par celle de premier ministre, l'Assemblée, par la loi du 13 mars 1873, renverse la proposition et supprime la fonction de premier ministre qui appartenait à M. Thiers, pour qu'il ne fût désormais que le chef de l'Etat.

Il ne correspond que par messages ; il doit se tenir en dehors de l'arène politique ; les interpellations ne peuvent s'adresser à lui.

On semblait avoir assuré une certaine stabilité au Président de la République. C'était une vaine apparence. On le vit bien le 24 mai 1873 ; M. Thiers se démit de ses fonctions. Il fut remplacé par le maréchal de Mac- Mahon.

Le manifeste de Salzbourg adressé à M. Chesnelong par le comte deChambord, le 27 octobre 1873, fit échouer la tentative de restauration essayée par les royalistes ; cet insuccès contribua puissamment à assurer le vote de la Constitution de 1875 qui est encore en vigueur.