DE LA RESPONSABILITÉ MINISTÉRIELLE EN ANGLETERRE

C'est en Angleterre que la responsabilité ministérielle a pris naissance ; c'est donc dans le droit public anglais qu'il faut l'étudier d'abord; la responsabilité ministérielle existe en Angleterre depuis une époque assez reculée. Elle n'a été établie réellement au point de vue politique qu'à la fin du xviii6 siècle ; mais elle n'a pas apparu tout à coup, par une sorte de génération spontanée ; elle a été le résultat d'une série de transformations.

Le premier exemple de la retraite collective des ministres nous est fourni par le cabinet qui avait pour chef lord North en 1782.

Les manœuvres de lord Temple, ouvertement encouragées par le roi Georges III, réussirent à obtenir le rejet de YIndia bill (1) présenté par le ministère de coalition de North et de Fox.

Le ministère tout entier donna sa démission.

La solidarité ministérielle est dès lors reconnue, mais

(1) Ulndia bill ôtait le gouvernement de l'Inde à la Compagnie et le donnait à une commission nommée par le Parlement.

la responsabilité politique des ministres ne s'affirma nettement qu'en 1807.

En 1807, le roi George III, à la suite d'un dissentiment politique, congédia les ministres. Cette mesure provoqua de graves débats au sein du Parlement.

Des discussions auxquelles ce fait donna lieu, se dégagea la double formule de la responsabilité absolue des ministres et de l'irresponsabilité du roi. Il est admis désormais que le roi ne peut faire aucun acte de gouvernement, si ce n'est par l'intermédiaire d'un ministre responsable de cet acte.

Ce n'est donc que depuis le commencement du xix* siècle que la notion de la responsabilité ministérielle est complète. C'est à dater de cette époque que le régime parlementaire a été établi en Angleterre dans toute sa netteté : un cabinet composé d'hommes appartenant au même parti politique, gouvernant suivant le vœu de la majorité de la Chambre des Communes et se retirant en entier lorsque cette majorité désapprouve sa conduite politique.

Le fonctionnement actuel du régime parlementaire chez nos voisins est surtout réglé par la coutume* constitutionnelle, car il n'existe point en Angleterre de Constitution, c'est-à-dire de document écrit déterminant l'organisation des pouvoirs publics, leurs rapports et les droits politiques de la nation.

Le Droit constitutionnel anglais possède, à la vérité, quelques monuments historiques célèbres et dont chacun

a marqué une étape dans la marche progressive des institutions : la [grande Charte, le Bill des droits, l'acte d'Établissement; mais aucun d'eux ne s'est annoncé comme établissant quelque chose de nouveau ; il y est toujours affirmé au contraire que les droits et les libertés que l'acte proclame sont des droits de naissance (birthrights) dont le peuple anglais a eu la jouissance de temps immémorial.

La coutume constitutionnelle comprend des préceptes, des précédents, des usages journellement invoqués ou mis en pratique. Ce droit coutumier désigné sous le nom de «common law» forme la véritable constitution anglaise.

« La doctrine admise, écrit Freeman, quant aux rapports des deux Chambres du Parlement l'une avec l'autre, la théorie entière de la situation du corps connu sous le nom de Cabinet et de son chef, le premier ministre, chaque détail en un mot de l'œuvre pratique du gouvernement chez nous est matière relevant entièrement de la Constitution traditionnelle et nullement de la loi écrite » (1).

La royauté, la Chambre des Lords et la Chambre des Communes sont les trois pouvoirs publics fondamentaux qui constituent le Parlement, cette autorité souveraine, presque sans limites hormis celles du bon sens, « qui peut tout » suivant un proverbe anglais, « excepté changer un homme en femme » .

(!) Freeman, Le développement de la Constitution anglaise, ch. II. (Traduit par Dehaye).

La Reine règne et ne gouverne pas. Elle est essentiellement irresponsable de tous les actes qu'elle accomplit, quels qu'ils soient.

Pour les actes qui découlent de son droit de souveraineté et pour lesquels elle est indépendante des Chambres, la reine reçoit les avis de son Conseil privé dont les membres sont en nombre illimité.

Quant aux actes de gouvernement, c'est le Cabinet appuyé sur la majorité de la Chambre des communes qui a toute l'initiative ; le Conseil privé est relégué au second plan.

Les ministres sont les agents de la majorité parlementaire, mais non ceux de la royauté qui joue un rôle très effacé dans les affaires politiques. Ils sont nommés par la reine, mais sur la désignation tacite qui lui en est faite par la Chambre des communes.

Le véritable pouvoir exécutif en Angleterre c'est le Cabinet. Il ne gouverne que sur l'inspiration directe et permanente de la Chambre.

Cette fusion presque complète, ou du moins cette collaboration assidue de l'Exécutif et du Législatif est, à notre avis, le principal mérite de la Constitution anglaise; c'est là et non ailleurs qu'il faut chercher le secret des excellents résultats que cette Constitution a donnés.

Lorsqu'il s'agit de nommer un Cabinet, le leader de la Chambre des communes est toujours désigné pour premier ministre.

«En règle générale, dit Walter Bagehot, c'est le pouvoir législatif qui choisit indirectement le personnage chargé d'être nominalement le premier ministre. Or un personnage qui sous le plus grand nombre de rapports est réellement premier ministre, c'est le leader de la Chambre des communes; et cela, pour ainsi dire, sans exception. Comme cette Chambre prédomine à son tour dans le Parlement, c'est ce chef de parti qui gouverne la nation. L'Angleterre a un premier magistrat qui est aussi véritablement électif que l'est en Amérique l'homme dont les électeurs font le premier magistrat du pays» (1).

Le Cabinet est formé par une association d'hommes qui se sont entendus sur les questions politiques du jour et qui ont l'espoir de trouver dans la Chambre des communes un appui suffisant pour la réalisation de leur programme.

Le Cabinet jouit de la plus grande liberté d'action, tant qu'il garde la confiance de l'Assemblée. Il dirige la politique intérieure et extérieure, déclare la guerre, fait la paix et conclut les traités.

Ce pouvoir énorme, il le tient des communes et, si la Chambre des lords blâme sa conduite, peu lui importe ; il peut rester en fonctions, pourvu que la Chambre des communes lui accorde un bill de confiance.

La Chambre peut signifier au Cabinet qu'elle lui retire sa confiance :

(1) W. Bagehot, La constitution anglaise, en. 7f p. *6.

— Soit en votant une motion déclarant qu'elle n'a plus confiance dans les ministres; (ce bill n'a pas besoin d'être motivé.)

— Soit en prononçant un blâme spécial contre un acte désigné du ministère ;

— Soit en repoussant une mesure appuyée par le Cabinet ;

— Soit en adoptant une loi à laquelle il a déclaré s'opposer.

La nécessité pour le Cabinet de sexetirer devant une motion de défiance non motivée n'existe que depuis 1841. A cette époque, Robert Peel proposa contre le Cabinet Melbourne une motion de ce genre. Malgré l'opposition du Cabinet qui contestait la validité d'un vote de blâme non motivé, la motion Robert Peel fut adoptée par la majorité de la Chambre des communes. Dès lors le principe fut admis : les votes de défiance même non motivés entraînent la chute du ministère.

Tous les moyens au pouvoir de la Chambre des communes pour obliger le Cabinet de donner sa démission découlent du principe que le Cabinet gouverne avec l'appui de la majorité,

Dès que ce soutien fait défaut, tout s'écroule ; cependant lorsqu'à la suite d'une crise, un nouveau Cabinet a été formé, la Chambre ne peut, d'après les opinions connues ou présumées des nouveaux ministres, les mettre en échec dès la première séance ; elle accorde provisoirement sa confiance aux ministres ; — une

confiance constitutionnelle. Avant: de juger le Cabinet, on veut le voir à l'œuvre ; pour l'apprécier, on attend ses actes.

La durée de cette période d'observation n'est pas déterminée ; c'est un délai moral, tantôt plus court, tantôt plus long, suivant les circonstances, mais suffisant pour que les ministres aient le temps d'agir.

C'est ce que les Anglais appellent le « fait trial » , ou le « fairplay » ; une sorte de mise à l'épreuve, un essai loyal du Cabinet par la Chambre qui lui donne pour cela ses coudées franches. Cet usage mérite d'appeler l'attention ; l'Angleterre est le seul pays où il existe.

Une autre application du principe de la responsabilité ministérielle peut encore être faite. Non seulement la Chambre peut l'invoquer contre le Cabinet, mais les ministres eux-mêmes peuvent s'en réclamer et mettre la Chambre en demeure de se prononcer sur la politique générale.

Il peut advenir qu'un Cabinet, sans être formellement désapprouvé, subisse une série d'échecs sur des questions secondaires. Pris isolément, ces insuccès n'ont rien de grave, mais leur fréquence est l'indice d'un malaise, d'un désaccord latent entre les ministres et la Chambre. Un Cabinet, en pareil cas, peut mettre la Chambre en demeure de se prononcer catégoriquement,

Le Cabinet mis en échec peut prétendre que la Chambre n'est pas en communion d'idées avec le pays. Dans ce cas, il peut conseiller à la couronne de prononcer la disso-

lotion. Si la reine entre dans cette voie, les électeurs sont convoqués. La Chambre dissoute continue à siéger jusqu'à la réunion de la Chambre nouvelle. Dans cet intervalle les affaires urgentes sont expédiées à la faveur d'une sorte de trêve des partis que les usages parlementaires de l'Angleterre imposent aux membres de l'opposition. Si les élections sont favorables au Cabinet, les membres restent au pouvoir, sinon ils doivent se retirer.

Lorsqu'ils se sont rendus coupables de crimes politiques, les ministres sont jugés par la Chambre des lords, présidée par le High Steward (Haut-Sénéchal).

L'accusation (impeachment) est portée par la Chambre des communes. Elle peut être décidée pour malversation, concussion, violation de la Constitution et même pour mauvaise administration des affaires publiques. Ce dernier chef d'accusation est extrêmement vague et peut prêter à toutes sortes d'excès de pouvoir. La Chambre des communes fait soutenir l'accusation par des délégués spéciaux (managers).

Après la clôture des débats les pairs votent sur leur honneur, mais ils ne prêtent pas serment comme l'exige la Constitution des Etats-Unis (1).

Le Parlement tout entier, la Chambre des lords et la Chambre des communes réunies, peut prononcer aussi un bill of attainder. C'est une condamnation relative à

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un cas spécial. Elle entraîne toutes les conséquences d'An jugement criminel pour haute trahison et les peines attachées à ce crime.

Le Parlement peut prononcer Yattainder suivant sa fantaisie. Il peut punir même malgré le silence de la loi. Le pouvoir du Parlement en cette matière est discrétionnaire. C'est sous forme Yattainder qu'ont été commis les crimes politiques dont l'histoire d'Angleterre est ensanglantée. Strafford, ministre de Charles 1er, fut une des nombreuses victimes du bill Yattainder.

Il n'existe pas en Angleterre de loi spéciale sur la responsabilité civile. La jurisprudence admet que les ministres peuvent dans des cas urgents engager des dépenses non votées par le Parlement. Le contrôle consiste ensuite dans l'obligation qui leur incombe d'obtenir la ratification des Chambres; il n'y a pas d'exemple qu'elle ait été refusée.

Les particuliers peuvent intenter contre les fonctionnaires devant les tribunaux ordinaires, et sans aucune autorisation préalable, une action ea dommages-intérêts ; la responsabilité des fonctionnaires pour tous les actes contraires aux devoirs de leur emploi est unanimement acceptée, car ces agents ne sont pas couverts par les ordres de leurs supérieurs.

Le cas des ministres est tout différent; ils ne sont responsables que devant le Parlement. Lorsqu'un particulier a motif de se plaindre des actes illégaux d'un ministre, il doit s'adresser à la Chambre des communes

qui décidera s'il y a eu abus de pouvoir et quelle réparation pécuniaire peut lui être due. C'est la seule juridiction possible. Ce principe fut admis dans la discussion qui eut lieu à la Chambre des communes le 30 juin 1865.

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