CARACTÈRE DE LA RESPONSABILITÉ POLITIQUE

La loi du 25 février 1875, relative à l'organisation des pouvoirs publics, est la loi fondamentale de la Constitution française actuelle. Elle établit formellement, dans son article 6, la responsabilité politique des ministres; mais elle est d'une extrême concision.

« Les Ministres sont solidairement responsables devant les Chambres de la politique générale du Gouvernement et, individuellement, de leurs actes personnels » . (Loi du 25 février 1875, art. 6.) C'est la première Constitution française qui ait proclamé nettement le principe de la responsabilité politique. S'il pouvait rester quelque doute à cet égard, il serait promptement dissipé par ces paroles de M. Laboulaye commentant la loi du 25 février : « Vous avez décidé, disait-il, que le Président gouvernerait avec des ministres pris communément dans les deux Chambres et qui, représentants du pouvoir devant le Parlement, devraient se retirer quand l'accord serait rompu » .

On est tenté de regretter le laconisme de l'article 6. Proclamer un principe est quelque chose sans doute, mais ne convenait-il pas de déterminer les règles suivant lesquelles un Cabinet se forme, .comment il se renouvelle, dans quelles conditions s'applique le principe de la responsabilité?

Tous ces points ont été laissés dans une obscurité voulue. Cest le droit politique coutumier qui règle toutes ces questions.

Peut-être convient-il de se féliciter de la réserve des constituants de 1875. 11 eut été difficile et périlleux à la fois, de faire figurer dans une constitution, comme articles de loi, des règles qui n'ont rien de précis et d'immuable; et nous sommes de l'avis de Gambetta qui disait : « L'œuvre vaut mieux que les circonstances qui l'ont produite ♦ (1).

Les ministres forment une Assemblée spéciale, le Conseil des ministres ou Cabinet. Dans tous les pays qui ont adopté le régime parlementaire, on a reconnu la nécessité de composer les ministères de membres ayant les mêmes vues pour la direction du gouvernement.

L'unité d'action dans le pouvoir exécutif étant indispensable, les mesures gouvernementales sont proposées et arrêtées par tous les ministres assemblés en Conseil. Dès lors, les décisions adoptées ne sont pas l'expression

fl) Gambetta, Discours sur les lois constitutionnelles prononcé à Paris le 23 avril 1875.

de la volonté de tel ou tel ministre, elles sont l'émanation d'une volonté unique.

Les actes politiques des membres du Cabinet ne peuvent, on le voij;, leur être attribués individuellement; par conséquent, ce n'est point un ministre pris isolément qui aura à rendre compte des mesures politiques dont il aura assuré l'exécution, c'est le Cabinet tout entier.

Mais pour qu'il en soit réellement ainsi, il faut que les délibérations du Conseil des Ministres soient tenues secrètes. L'honorable M. Ribot exprimait cette pensée, dans une séance récente de la Chambre des députés.

« Nous n'avons pas à savoir, disait-il, quand le gouvernement se réunit; nous n'avons pas à savoir ce qui se passe dans le Conseil des ministres ; les Conseils des ministres se tiennent aujourd'hui trop au grand jour, trop sur la place publique » (1).

La solidarité est à la fois le caractère de la responsabilité politique et sa garantie essentielle.

Il importe de bien établir ce principe. Nous estimons qu'il doit être admis d'une façon absolue. Toutes les fois que la conduite politique d'un ministre est désapprouvée par les Chambres, ce n'est pas seulement le ministre en cause, c'est le Cabinet tout entier qui doit donner sa démission.

A l'heure actuelle, un mouvement d'opinion se dessine dans le sens contraire. On incline à penser que si les

(\) Séance du 3 mars 1890, Journal o/f. du 4 mars, p. 430.

ministres sont presque toujours responsables au point de vue politique, cette solidarité n'existe pas nécessairement et dans tous les cas. La fin de la législature qui a précédé les élections générales de 1889 nous fournit quelques exemples d'un seul ministre se retirant devant le vote de la Chambre.

Ce mode de procéder s'est érigé en théorie et l'on a cherché à démontrer par des arguments qu'il est conforme à l'esprit et au texte de la Constitution de 1875.

On invoque le texte même de l'article 6 de la loi du 25 février 1875, cité plus haut, et l'on en tire les conclusions suivantes : les modifications ministérielles peuvent être intégrales ou limitées à un ou à plusieurs ministres. On établit cette distinction : si le vote défavorable émis par le Parlement se rapporte à une question de politique générale, la responsabilité atteint le Cabinet tout entier; s'il se rapporte à l'acte personnel d'un ministre, celui-là seul est en cause; lui seul est mis en échec et doit se retirer.

€ La responsabilité ministérielle, dit M. Rossi, peut être individuelle ou collective, par cela seul qu'il y a une administration générale de l'Etat et une administration particulière de chacun des départements de l'Etat; par cela même qu'il y a, en d'autres termes, des ministres particuliers et un conseil des ministres, des ministres particuliers et un Cabinet » (1).

(1) Ro»«, Cours de droit constitutionnel, t. IVt p. 372.

Cette doctrine est contraire aux véritables règles du régime parlementaire. Le ministère, en effet, est l'organe du Président de la République; il est le lien nécessaire entre le chef du pouvoir exécutif et le Parlement. Pour pouvoir remplir cette mission, il faut que le ministère soit un; et il n'est un qu'à la condition d'être solidaire.

Si nous envisageons la responsabilité que peut encourir un ministre au point de vue pénal ou au point de vue civil, il en sera tout autrement. 11 n'y aura plus ici de solidarité, l'individualisme reparaîtra. Chaque ministre sera individuellement responsable de son fait, de sa faute, de son délit ou de son crime.

C'est précisément dans ce sens qu'il faut entendre l'article 6 in fine « et individuellement de leurs actes personnels ». Peut-on nier que telle soit la portée de l'article 6? Assurément non, car ce serait déclarer que la Constitution de 1875 est muette sur la responsabilité pénale et sur la responsabilité civile. Or la discussion de la loi montre au contraire que ces deux cas de responsabilité individuelle ont été prévus.

On pourrait demander aux partisans de la doctrine adverse quels sont les actes politiques d'un ministre qui ont un caractère individuel. La distinction est énoncée, mais on a omis d'en indiquer la formule exacte. Nous reconnaissons que ce serait fort difficile (1).

(1) M. Rosii, dans son cours de droit constitutionnel, t. IV, p. 373, donne un exemple, celui d'une déclaration de guerre. Suivant le savant professeur, le fait

Le conseil des ministres s'occupe de toutes les questions ayant une certaine importance bien qu'elles soient, par leur nature, plus ou moins étrangères à la politique générale, par exemple, de la nomination des hauts fonctionnaires, des officiers généraux, etc.

A n'examiner même que le texte, n'est-il pas évident que si la partie finale de l'article 6 était la négation de la première partie du même article, le législateur aurait précisé et aurait dit : « et individuellement de leurs actes politiques personnels » par opposition aux mots : « politique générale » ?

Cette rédaction aurait été indispensable pour arrêter la pensée sur ce sens exceptionnel et l'empêcher d'aller tout naturellement vers les actes personnels très nombreux par lesquels un ministre peut engager sa responsabilité £oit pénale, soit civile.

D'ailleurs a-t-on jamais songé sérieusement à mettre en pratique la responsabilité politique individuelle ? S'il est arrivé qu'un seul ministre se soit retiré devant le vote défavorable de la Chambre, nous devons voir

de déclarer la guerre est un acte de gouvernement général dont le Cabinet est solidairement responsable; au contraire, l'envoi opportun des corps d'armée aux points convenables, la mise en état des forteresses, l'approvisionnement et le ravitaillement des troupes en temps utile, etc., sont actes particuliers d'un ministre et entraînent seulement la responsabilité individuelle. Voilà, dira-ton, la preuve évidente qu'il n'est pas impossible de déterminer les cas dans lesquels la responsabilité politique est encourue individuellement.

Hélas 1 pour être le seul qu'on ait cité, l'exemple de la déclaration de guerre ne pouvait pas être plus mal choisi.

Le cas d'un ministre de la guerre ayant manqué aux obligations que M. Rossi éaumère serait précisément un cas de responsabilité pénale 1

dans ce fait bien moins l'individualisation de la responsabilité politique, qu'un expédient imaginé pour éviter une crise ministérielle.

Ce procédé qu'on appelle vulgairement replâtrage est du reste aussi inutile que dangereux.

11 est dangereux, car il fausse la règle essentielle du régime parlementaire, qui est la responsabilité solidaire des ministres en matière politique. Or, tout ce qui porte atteinte aux règles fondamentales d'un système de gouvernement crée contre lui-même, tantôt sur un point, tantôt sur un autre, une série de précédents qui tôt ou tard causeront sa perte.

Ce procédé est aussi fort inutile. Ainsi qu'on peut s'en convaincre, les ministères qui l'ont pratiqué n'ont prolongé leur existence que de quelques jours. Semblables à ces maisons sillonnées de lézardes, dont on récrépit la façade pour leur donner meilleure apparence, ils ne tardent pas à tomber en ruines.

Lorsqu'un ministère est usé, il en faut un nouveau ; à ce prix feulement il aura des chances de durée. On peut dire en cette matière : pas de solidité sans solidarité !

Dans presque tous les gouvernements parlementaires, il existe deux Chambres. L'une s'appelle suivant les pays, Chambre haute, Chambre des pairs, Chambre des lords, Chambre des seigneurs, Sénat; l'autre, généralement, porte le nom de Chambre des députés. En Angleterre, on la désigne sous le nom de Chambre des communes, Ghamber ofcommons.

Devant quelle Chambre s'exerce la responsabilité politique des ministres? Consultons les textes :

« Le pouvoir législatif s'exerce par deux assemblées : la Chambre des députés et le Sénat » (loi du 25 février 1875, art. 1er, § 1").

« Le Président de la République est élu à la majorité des suffrages par le Sénat et par la Chambre des députés réunis en assemblée nationale * (loi du 25 février 1875, art. 2, §lor).

«Le Président de la République a l'initiative des lois concurremment avec les membres des deux Chambres; il promulgue les lois lorsqu'elles ont été votées par les deux Chambres » (même loi, art. 3, § 1er).

« Les ministres sont solidairement responsables devant les Chambres » (même loi, art. 6, § 1er).

« Les Chambres auront droit de déclarer qu'il y

a lieu de réviser les lois constitutionnelles » (même loi, art. 8, g lir).

« Le Sénat a concurremment avec la Chambre des députés l'initiative et la confection des lois » (loi du 24 février 1875, art. 8, § 1").

Nous voyons, par tous ces extraits de nos lois constitutionnelles, que le Sénat et la Chambre des députés sont en constante collaboration; qu'ils sont investis de droits égaux. La loi du 16 juillet 1875 sur les rapports des pouvoirs publics est tout entière rédigée en ce sens. « Les ministres, est-il dit dans l'article 6, ont leur entrée dans les deux Chambres et doivent être entendus, quand ils le demandent ».

Donc, en droit, la responsabilité politique s'exerce avec la même rigueur devant les deux Chambres. Le Cabinet dépend du Sénat aussi bien que de la Chambre des députés.

Cette solution, en théorie pure, ne saurait être contestée; mais il est non moins incontestable que, dans la pratique, la responsabilité politique des ministres ne s'exerce efficacement que dans la Chambre des députés (1). Les traditions, les coutumes, les usages parlementaires de la France et des pays étrangers consacrent cette règle. En France, pendant la Restauration et sous le gouvernement de Juillet, la Chambre des députés seule mettait en œuvre la responsabilité des ministres; en Angleterre, un vote de blâme de la Chambre haute n'entraîne la chute des ministres que s'il est confirmé par un vote semblable des communes. Gela équivaut à dire que le sort du cabinet réside entièrement entre les mains de la Chambre des communes. En Italie, c'est aussi la Chambre des députés qui joue le rôle prépondérant dans la mise en œuvre de la responsabilité; le Sénat est un comparse obscur, et l'histoire politique de l'Italie n'offre pas un seul exemple de crise ministérielle provoquée par le Sénat. Une pratique différente semble avoir été adoptée en Portugal. C'est un

( 1) Depuis que cet lignes ont été écrites, un fait s'est produit qui détruit nos affirmations. Le cabinet Tirard, mis en échec par un vote du Sénat à la suite d'une interpellation sur le traité franco-turc, a donné sa démission collective. — Séance du Sénat du 13 mars 189"). — C'est, à n'en pas douter, l'attitude énergique du Sénat dans l'affaire Boulanger, qui lui a rendu l'influence politique qui lui appartient mais qu'il n'avait jamais aussi nettement affirmée.

vote de la Chambre des pairs, en 1881, qui amena la retraite du Cabinet Braamcamp.

En France, depuis 1875, il s'est introduit dans les mœurs parlementaires une pratique absolument opposée aux textes que nous avons cités et qui placent sur la même ligne le Sénat et la Chambre des députés. Cette dernière Chambre seule met en application le principe de la responsabilité politique des ministres. Les votes de blâme du Sénat n'entraînent pas la retraite du ministère.

On en a vu un exemple récent dans le vote de blâme émis par le Sénat contre le ministère Floquet, à la suite d'une interpellation sur les agissements du maire de Carcassonne.

On essaie d'expliquer cette pratique aussi contraire au texte qu'à l'esprit de la constitution par les précédents que nous venons d'énumérer , par les exemples que nous offrent non seulement les gouvernements de la France de 1814 à 1848, mais aussi les gouvernements des nations étrangères.

Cette raison perd toute sa valeur, si l'on considère que dans tous les exemples cités nous sommes en présence de deux Chambres dont une seule, la Chambre Haute, ne tient ses droits que de l'hérédité ou de la nomination faite par le souverain. Il est rationnel dans ces conditions, que la Chambre élue, qui seule représente la nation, exerce seule le contrôle sur la politique des ministres.

Cette explication ne peut suffire puisqu'en France les deux Chambres ont la même origine, surtout depuis la loi du 9 décembre 1884. Elles émanent Tune et l'autre du suffrage universel. La seule différence consiste en ce que la Chambre des députés est élue par le suffrage universel direct, tandis que le Sénat est élu par le suffrage universel à deux degrés.

La même remarque a été faite au sujet du Sénat belge et de la première Chambre des Pays-Bas. En Belgique, les sénateurs sont nommés par le même corps électoral (censitaire) que les représentants, mais ils sont moins nombreux de moitié. Le roi peut les dissoudre. Les sénateurs ne diffèrent des représentants que par deux conditions d'éligibilité, l'âge et la fortune (1).

En Hollande, les Etats-Généraux se composent aussi de deux Chambres. La première Chambre (qu'on peut appeler Sénat) est élue par le suffrage indirect ou à deux degrés, tandis que la seconde Chambre est élue par le suffrage direct (2).

Malgré cette quasi-communauté d'origine de la Chambre et du Sénat en Belgique et en Hollande, on n'a jamais vu, en ces deux pays, de ministère renversé à la suite d'un vote de blâme émanant de la Chambre Haute.

Bien plus, en ce qui concerne le Sénat belge, la tra-

(1) Constitution belge du 7 février 1831 f ch. 1", section 2, art. 53 et suit.

(2) Constitution des Pays-Bas du 11 oct. 1848, ch. 1, sect. 1", art. 78.

dition parlementaire prohibe formellement son ingérence dans la direction du mouvement politique (1).

Si l'on ne peut arriver à expliquer, par l'exemple de» Parlements dont une seule Chambre est élective, pourquoi la responsabilité politique ne s'exerce pas devant le Sénat, dans les pays où le Sénat est électif, on cherche d'autres causes de cette coutume étrange.

On a prétendu que nos usages parlementaires sont calqués sur les coutumes anglaises; que notre Sénat s'efface volontairement devant la Chambre des députés, au point de vue de la direction politique du gouvernement, par une imitation inconsciente de la conduite des Lords d'Angleterre.

Nous citons ce motif parce qu'il a été mis en avant, mais nous ne le croyons pas digne d'une sérieuse attention.

Pour nous, l'influence moindre du Sénat en matière politique tient à deux causes. La première résulte de son mode d'élection ; la seconde de ce que le chef du pouvoir exécutif ne peut le dissoudre.

Nous n'admettons pas la solution donnée à cette question par MM. Bard et Robiquet. Suivant ces auteurs, la prépondérance de la Chambre des députés, dans la gestion des affaires publiques, résulterait du privilège de priorité accordé à la Chambre en matière de finances (2).

(1) Thonisseo, La constitution belge annotée, p. 176.

(2) Bard et Robiquet, La constitution française de 1873 étudiée dans ses rapports a?ec les constitutions étrangères, p..257.

La plupart des auteurs mettent sur le même pied relu du suffrage indirect et l'élu du suffrage direct.

Qu'importe* disent-ils, que l'élection ait eu lieu à deux ou à trois degrés, l'élu émane du suffrage universel aussi bien que s'il avait été désigné par le suffrage universel direct.

Nous ne partageons pas cette opinion.

Il y a une différence considérable entre ces deux procédés électoraux.

On est forcé d'admettre que la façon la moins sujette à erreur de connaître l'opinion du corps électoral c'est de le consulter directement sur chaque cas spécial. Ce moyen étant impraticable dans un grand pays comme le nôtre, on charge le corps électoral de désigner des représentants qui seront les interprètes de sa volonté. Il n'est pas douteux que ces élus auront qualité pour parler au nom de leurs électeurs ; et cependant ne voiton pas chaque jour des députés faire fausse route, interpréter tout de travers la volonté de leurs mandants, être désavoués par le collège électoral qui les avait élus ? Que conclure de cela, sinon que, même dans sa forme directe, la représentation des électeurs par des élus n'assure pas la fidèle reproduction des volontés de la nation ?

Si les élus directs du suffrage universel sont obligés d'élire eux-mêmes d'autres représentants, ceux-ci pourront, à la rigueur, se dire les porte-parole de leurs électeurs immédiats, mais on sent combien leur autorité

sera faible lorsqu'ils voudront s'affirmer comme les interprètes des électeurs primaires.

La copie d'un tableau n'est pas le tableau lui-même ; mais elle le représente plus exactement, plus fidèlement que ne saurait le faire la copie de la copie.

On pourrait mettre cette vérité en formule et dire : la fidélité de la représentation et l'autorité du reprér sentant sont en raison inverse du nombre de degrés employés dans le mode électoral. N'est-il pas vrai, dans les affaires privées que l'autorité du mandataire direct est plus facilement admise que celle des sous-mandataires désignés par celui-ci ? Et en matière de droit public, n'est-ce pas de peur de l'investir d'une autorité trop grande que la constitution a voulu que le Président de la République fût élu par les deux Chambres réunies en congrès et non point directement par le peuple ? Il y a donc, qu'on le veuille ou non, une différence considérable entre le suffrage direct et le suffrage indirect, bien qu'ils soient universels l'un et l'autre.

La seconde cause de l'infériorité du Sénat vis-à-vis de la Chambre est inscrite dans la loi du 25 février 1875.

« Le Président de la République peut, sur l'avis conforme du Sénat, dissoudre la Chambre des* députés avant l'expiration légale de son mandat * (loi du 25 février 1875, art. 5, §1).

La constitution qui autorise le Président à dissoudre la Chambre des députes ne lui permet pas de dissoudre le Sénat. C'est une cause sérieuse de la prépondérance

de la Chambre. En cas de dissentiment avec le S^nat, la Chambre doit avoir nécessairement le dernier mot. Il y a pour elle quelque crânerie à soutenir le conflit, puisqu'un décret peut la dissoudre.

Ainsi s'explique la différence qui existe entre le Sénat et la Chambre des députés, au point de vue qui nous occupe.

La responsabilité des ministres doit s'exercer également en droit devant l'une et l'autre Chambres. La pratique parlementaire semblait reconnaître à la Chambre des députés seule le droit de mettre efficacement la responsabilité en œuvre. Cette pratique pouvait se justifier par les raisons que nous venons de développer. On doit se féliciter du retour du Parlement à l'application rigoureuse des principes consacrés par les lois constitutionnelles.

SECTION II