DE LA MISE EN OEUVRE DE LA RESPONSABILITÉ POLITIQUE

Les ministres étant responsables devant les Chambres, celles-ci ont un droit de contrôle sur les actes des ministres. Responsabilité et droit de contrôle sont deux termes corrélatifs. Au gouvernement appartient l'action, mais le Parlement apprécie ses actes. Pour exercer ce droit d'appréciation en connaissance de cause, il est indispensable que les Chambres soient instruites des moindres événements de la politique

intérieure et extérieure et des actes d'administration générale qui s'y rattachent.

Les membres du Parlement sont renseignés officiel* lement par un grand nombre de documents émanant des divers ministères (1) ; ils reçoivent notamment, au point de vue financier, le compte général des dépenses; au point de vue de la politique étrangère, le livre jaune qui contient les documents officiels concernant les relations extérieures. (En Angleterre le livre bleu, en Italie le livre vert fournissent les mêmes renseignements).

Ces communications spontanées sont, en général, très sincères; mais le contrôleur a le droit et même le devoir de ne pas se contenter des déclarations que lui apporte le contrôlé.

Il faut donc admettre que le Parlement a le droit de se renseigner par lui-même, c'est-à-dire par une délégation, la Commission d'enquête.

Les droits et les devoirs de la Chambre ne se bornent pas à étudier les vœux et les besoins de la France, à lui donner des lois ou à fixer ses impôts; il faut qu'on sache aussi qu'un désordre grave ne peut pas signaler un vice dans l'administration, sans que la représentation nationale s'en inquiète, porte un regard scrutateur sur les causes du mal et révèle le résultat de ses investigations, quelles que puissent en être lés conséquences »(2).

(1) Poudra et Pierre, Traité pratique de droit parlementaire, Livre VII, p. 755. et s.

{1} Martin (du Nord), Rapport du 10 avril 1832.

Dr. tt 4 C

— so —

C'est de la Révolution que date le droit d'enquête. Les premières assemblées avaient créé des comités qui n'étaient autre chose que des Commissions d'enquête. Le malheur voulut que ces comités dont les pouvoirs étaient mal définis, élargirent démesurément le cercle de leurs attributions, usurpèrent l'autorité du gouvernement central et organisèrent la Terreur.

Le premier empire avait créé un corps législatif, mais cette assemblée sans autorité et sans prestige ne pouvait posséder le droit d'enquête; il ne lui était permis de voir que ce que l'empereur voulait lui montrer.

Le droit d'enquête ne fut pratiqué qu'à partir de 1814 (1).

Le droit d'enquête est une des plus belles prérogatives du Parlement; il devrait exister dans tous les pays qui ont adopté à un degré quelconque le régime parlementaire.

L'enquête permet aux Chambres de se rendre un compte exact de l'exécution des lois, de la cause des troubles survenus dans le pays, des abus de pouvoir commis, des usurpations tentées. L'enquête est le moyen d'information sinon infaillible, du moins le plus sûr; rien ne peut le remplacer. Un Parlement qui ne le possède pas exerce en aveugle son droit de contrôle sur les ministres.

(1) Duverg'er de Hauranue, De l'ordre légal en France, t. I p, chap. VIII, p. MO et s.

Cette prérogative est donc très importante, et c'est précisément à cause de cette importance, c'est parce qu'elle constitue une arme redoutable entre les mains des représentants de la nation qu'elle n'est accordée au Parlement que dans les pays qui pratiquent le régime parlementaire de la façon la plus complète et la plus large.

En Angleterre et en Italie, de même qu'en France, le droit d'enquête n'est pas consacré par une disposition de la loi constitutionnelle; il résulte des usages parlementaires. En Hollande et en Belgique, il est inscrit formellement dans la Constitution (1). Tous les autres pays, soumis au régime parlementaire ;à divers degrés, ne connaissent pas ce droit.

En France, le droit d'enquête appartient aux deux Chambres. Le Sénat l'a plusieurs fois exercé, notamment le 13 juillet 1876 et le 18 juin 1877.

En Angleterre et en Italie, le droit d'enquête appartient aux deux Chambres. Il en est de même en Belgique : « Chaque Chambre a le droit d'enquête » .

La Hollande est le pays où ce droit est le mieux réglementé. La Constitution dispose ainsi : « La seconde Chambre a le droit d'enquête qui sera réglé par la loi > (2). Cette promesse d'une réglementation spéciale a été tenue. Une loi promulguée le 13 août 1850 détermine la forme des enquêtes et les obligations

(1) Constitution belge du 7 février 1831, art. 40.

(2) Constitution des Pays-Bas du 11 oct. 1848, art. 90.

des témoins. La Constitution hollandaise contient une anomalie qu'il importe de signaler : la seconde Chambre possède seule le droit d'enquête, tandis que les ministres sont responsables devant les deux Chambres qui composent les États-Généraux.

Il n'existe pas de procédure spéciale. Ainsi qu'il arrive le plus souvent en matière de droit constitutionnel, on emprunte à la coutume et aux usages les règles que refuse la loi écrite.

C'est généralement par une résolution que le Parlement décide qu'il y a lieu de faire une enquête et qu'il nomme la Commission chargée d'y procéder. Parfois aussi l'enquête est ordonnée par une loi régulièrement votée et promulguée. Citons, à titre d'exemples, la loi du 6 avril 1871, ordonnant une enquête parlementaire sur les marchés passés pendant la guerre; la loi du 21 décembre 1872 ordonnant une enquête sur le monopole des tabacs et des poudres.

A la fin du second empire, deux Commissions d'enquête furent instituées par voie d'ordre du jour motivé; l'une le 29 janvier 1870, sur les conséquences des traités de commerce ; l'autre le 4 février 1870, sur la marine marchande. Ce mode d'exercice du droit d'enquête est exceptionnel; on n'en trouve pas d'autres exemples. La forme la plus usitée est la résolution, mesure d'ordre intérieur qui peut être votée séance tenante et qui produit tous ses effets sans avoir besoin, comme une loi, d'être soumise aux délibérations de l'autre Chambre.

Que l'enquête soit ordonnée par une loi ou par une résolution, elle donne lieu à la nomination d'une Commission élue par les bureaux. Cette Commission, si elle y est formellement autorisée, peut s'adjoindre des membres étrangers, mais à condition qu'ils aient seulement voix consultative (1).

Quelquefois l'ordre d'enquête contient des instructions précises sur l'étendue des pouvoirs des commissaires, les questions qui doivent être plus parti cuiièment élucidées, les documents à examiner, les témoins k interroger. Quelquefois même un questionnaire préparé d'avance contient en détail les points sur lesquels la Chambre veut être renseignée. Dans tous les cas, la Commission doit se renfermer strictement dans les limites tracées.

Les Commissions ont certainement le droit d'interroger des témoins, leur nomination le suppose nécessairement.

Les pouvoirs de la Commission d'enquête ont été mis en lumière par M. Dufaure, alors garde des sceaux, dans la séance du 4 mars 1872. Il s'agissait de l'enquête sur l'insurrection du 18 mars. « Vous avez donné à cette Commission, disait-il s'adressant à l'Assemblée nationale, tous les pouvoirs dont elle avait besoin; vous l'avez chargée ^d'interroger qui elle voudrait, et

(1) La Commission d'enquête sur le régime pénitentiaire, instituée par la résolution du 25 mars 1872, s'adjoignit trois députés non élus par l'Assemblée et dii-huit personnes étrangères à l'Assemblée.

c'est en présence de votre résolution que M. le Président de la Commission, l'honorable comte Daru, m'a fait Thonneur de me prévenir qu'il adressait aux premiers présidents des Cours d'appel des questions tendant à éciaircir les faits sur lesquels vous vouliez que l'enquête portât. Je n'avais rien à dire; ministre nommé par le chef du pouvoir exécutif, je n'avais aucun pouvoir ni pour interdire, ni pour autoriser ce que la Commission qui vous représentait avait Tinten-, tion de faire. Alors, Messieurs les premiers Présidents, recevant ces questions, se sont, comme ils devaient le faire, adressés au garde des sceaux, chef de la magistrature, pour l'en prévenir. Ma réponse a été celle-ci : « Vous êtes saisis de questions qui vous sont adressées par la plus haute, par la seule grande autorité qu'il y ait dans notre pays : répondez! » (1).

Cependant le droit d'enquête a des limites. . Les Commissions ne doivent rechercher et apprécier que des actes politiques ou administratifs; si elles se trouvent en présence d'un fait de la compétence de l'autorité judiciaire, elles ne doivent pas l'apprécier, car ce serait créer un préjugé et porter atteinte à l'indépendance de la magistrature.

Les pouvoirs que la Chambre confère ne peuvent lui survivre, ils s'éteignent donc de plein droit par l'expiration du mandat des députés, ou par la dissolution de la Chambre légalement prononcée par le chef de l'État.

(1) Discours de M, Dufaure à l'Assemblée nationale, le 4 mars 1872.

La clôture de la session ne supprime pas les Commissions d'enquête; elle ne suspend même pas leurs pouvoirs.

Les pouvoirs des Commissions cessent enfin lorsque celles-ci ont rempli leur mandat et qu'elles ont déposé leur rapport sur 'le bureau de la Chambre.

Ces rapports présentent plus ou moins d'intérêt. Ils reçoivent la suite qu'ils méritent; la Chambre peut ne leur en donner aucune. Pour les uns, on se borne à les conserver comme documents parlementaires; d'autres, dans leurs conclusions, renferment une proposition de loi et feront l'objet d'une discussion; d'autres enfin, sans formuler de projet de loi, signalent des abus graves mettant en jeu la responsabilité du gouvernement et peuvent donner lieu à une interpellation.

Le droit, pour les membres du Parlement, de poser des questions aux ministres est aussi une conséquence directe du principe de la responsabilité. A l'occasion d'un fait quelconque ou d'un acte du gouvernement de nature à émouvoir l'opinion, de la révocation d'un maire, de la nomination ou du déplacement d'un fonctionnaire, d'une avarie survenue à la machine d'un navire de guerre, d'une dépêche à sensation annonçant un événement grave survenu en France ou dans les colonies, etc., etc., un membre du Parlement demande des explications au ministre que le fait concerne et lui pose une question.

Cette pratique est, en soi, parfaitement inoffensive.

Le député ou le sénateur qui questionne ne se livre pas, par ce seul fait, à une manifestation hostile au gouvernement; il ignore simplement et il demande à être renseigné sur les détails de l'affaire; quelquefois même la question est posée par un ami du gouvernement dans le seul but de lui donner l'occasion d'éclairer l'opinion publique. Il est d'ailleurs formellement reconnu qu'une simple question ne peut être suivie d'aucun vote.

Ainsi entendue la question est un droit d'une incontestable utilité et d'une innocuité absolue; mais il arrive trop souvent que sous des dehors pacifiques elle cache des intentions perfides; elle est le prélude d'une interpellation; il suffit pour cela qu'un membre du Parlement demande, au cours de la discussion, à la transformer en interpellation, ce qui est son droit. Ce qui n'était, il y a un instant, qu'un échange d'observations entre le ministre et un seul député devient un débat général infiniment plus sérieux dans ses conséquences, car il se termine par un ordre du jour qui peut entraîner la chute du cabinet.

Le àroit de questionner les ministres appartient sans aucun doute aux sénateurs aussi bien qu'aux députés. On peut remarquer toutefois une légère différence entre les textes des règlements intérieurs des deux assemblées.

Au Sénat, « le président accorde la parole à tout sénateur qui veut poser une question à un ministre, si le ministre y consent » (art. 82, règlement du Sénat).

A la Chambre des députés, « des questions peuvent

être adressées par des députés aux membres du gouvernement. Avis est donné de ces questions aux ministres compétents » (art. 48, règlement de la Chambre des députés).

Un sénateur ne peut donc questionner un ministre qu'avec son consentement; un député peut se borner à lui donner avis de la question qu'il veut lui poser. En pratique, pas un député n'a questionné un ministre sans s'être préalablement assuré de son consentement. Cette façon de procéder n'est pas seulement courtoise, elle présente un réel intérêt pour l'auteur de la question. A quoi bon irait-il développer une question à la tribune s'il était sur d'avance que le ministre ne lui répondra pas?

En résumé, le droit de question est une chose bonne et utile. Mais comme la passion politique dénature tout ce qu'elle touche, elle a réussi à faire dégénérer en abus cette innocente prérogative. Pratiqué par certains politiciens bruyants, ce droit est devenu une taquinerie intolérable, une mise à la torture des ministres que l'on harcèle à tous propos. C'est donner au mot « question » un sens suranné qui paraissait oublié.

En Angleterre, la multiplicité des questions est effrayante. « Dans une seule session, en 1878, les questions inscrites à l'ordre du jour de la Chambre des communes avaient atteint le chiffre de 1343 » (1).

(1) Sumaer-Matne, Revue générale du Droit, 1886, p. 61.

En France, les questions ne peuvent être posées qu'au commencement ou à la fin de chaque séance. C'est précisément parce que les questions n'intervertissent pas l'ordre du jour adopté pour la séance, qu'il n'y a pas lieu d'y revenir ensuite par un vote spécial (1)

L'interpellation est la mise en œuvre directe de la responsabilité ministérielle; c'est l'arme la plus redoutable des Chambres, celle qui tue les ministères.

De toutes les prérogatives du Parlement, le droit d'interpellation est la plus importante et la plus énergique: aussi n'est-elle entrée définitivement dans nos mœurs parlementaires que lorsque le principe de la responsabilité a été formellement adopté et résolument mis en pratique.

D'après la charte de 1814, les ministres ont le droit d'être entendus quand ils le demandent, mais les Chambres n'ont pas le droit de leur demander les renseignements qu'ils possèdent seuls à raison de leurs fonctions; elles n'ont pas le droit de les interpeller. Le texte de la charte de 1830, ne diffère en rien sur ce point de celle de 1814. Mais l'usage s'établit dans les Chambres d'adresser des interpellations aux ministres. On n'invoqua ce nouveau droit, pendant le règne de Louis-Philippe, qu'avec une sage réserve; il y eut de 1830 à 1848 un assez grand %nombre d'interpellations, mais les Chambres ne votèrent que trois ordres du jour motivés (2).

(1) Règlemenl de la Chambre des députés, art, 47.

(2) Ces trois ordres du jour furent votés dans les séances du 22 septembre 1831, du 3 mai 1845, du 17 janvier 1848, (Poudra et Pierre, p. 786).

Le droit d'interpellation fut supprimé en 1852, mais le décret du 19 janvier 1867 le rétablit sous certaines conditions. La Constitution de 1875 est muette sur ce point, mais les usages parlementaires ont consacré le droit d'interpeller les ministres; aucun doute n'est possible à cet égard. Les règlements de la Chambre et du Sénat ont établi les règles suivant lesquelles une demande d'interpellation est régulièrement introduite. Elle doit être adressée au Président par écrit. L'un des ministres fait connaître l'avis du Gouvernement sur la fixation du jour auquel l'interpellation sera discutée. L'auteur de la demande peut aussi obtenir la parole pour la fixation d'une date différente.

Les anciens règlements du Sénat et de la Chambre des députés n'indiquaient pas la limite extrême à laquelle une interpellation pouvait être renvoyée. Cependant il était reconnu que l'on ne pouvait fixer une date très reculée.

D'après les nouveaux règlements des deux Chambres, les interpellations sur la politique intérieure ne peuvent être renvoyées à plus d'un mois; mais toute liberté est laissée aux Chambres en ce qui concerne les interpellations sur la politique extérieure.

Quelle que soit la nature de l'interpellation, les Chambres ont le droit d'ajourner la discussion.

Comme on le voit, le droit d'interpellation est soumis à certaines règles. Il peut même arriver qu'une interpellation soit étouffée par la question préalable.

On ne saurait regretter ces restrictions. La violence des discours auxquels les interpellations donnent lieu, les exagérations de langage qu'on y entend, les déplorables imprudences que commettent parfois les interpellateurs, surtout lorsqu'ils traitent de questions de politique étrangère, sans songer que les ambassadeurs étrangers les écoutent, justifient pleinement les garanties qui ont été prises contre l'abus du droit d'interpellation.

La clôture de la discussion d'une interpellation est suivie du vote d'un ordre du jour. Il peut être pur et simple ou motivé. S'il est motivé, il peut exprimer soit la confiance, soit le blâme de la Chambre.

Dans quels cas le Gouvernement devra-t-il se considérer comme tenu de résigner le pouvoir?

La règle, en cette matière, ne peut être d'une précision mathématique. Le régime parlementaire est une forme de gouvernement d'après laquelle la gestion des affaires publiques est confiée à un Cabinet responsable devant les Chambres. Ce Cabinet doit s'inspirer des vues politiques de la majorité qui sont présumées, jusqu'à preuve contraire, être celles de la nation. Toutes les fois que, par un vote, la Chambre aura signifié clairement aux ministres qu'il n'y a plus entre les deux pouvoirs la conformité de vues indispensable, le Cabinet devra remettre sa démission collective au président de la République.

Un ordre du jour pur et simple n'implique ni confiance ni blâme. C'est un blanc-seing accordé au minis-

tère. 11 ne doit donc pas avoir pour effet de provoquer la retraite des ministres. Un cas peut se présenter dans lequel le vote de Tordre du jour pur et simple oblige les ministres à démissionner; c'est lorsque le Cabinet a déclaré repousser Tordre du jour pur et simple et se rallier à un ordre du jour motivé. En pareil cas, le ministère trouve insuffisant le témoignage de confiance qui résulterait du vote de Tordre du jour pur et simple; il demande à la majorité une affirmation plus catégorique. 11 est évident que le vote de Tordre du jour pur et simple est un déni de confiance; d'où application de la règle parlementaire : démission du Cabinet.

Le ministère peut avoir intérêt aussi à poser lui-même la question de confiance. Lorsque des froissements se sont produits entro le cabinet et la majorité, lorsque les ministres ont quelque sujet de craindre que leur politique ne soit pas approuvée par le Parlement, ils ont le droit de demander un vote de confiance.

Deux voies sont offertes au Cabinet : profiter d'une occasion quelconque pour déposer résolument un ordre du jour motivé ; ou bien susciter cette occasion en se faisant interpeller par un ami. Si la Chambre accorde Tordre du jour de confiance, tout malentendu est dissipé et le Gouvernement réconforté peut continuer sa mission; si elle le refuse, aucun faux-fuyant n'est admissible, tous les ministres doivent se retirer.

Les projets de loi présentés à la Chambre proviennent soit de Tinitiative gouvernementale, soit de l'initiative

parlementaire. Indépendamment des projets qu'il pré* sente lui-même, le Cabinet peut appuyer ceux qui émanent des Chambres.

Une proposition de loi peut être ou acceptée, ou rejetée, ou modifiée. Si la Chambre rejette ou modifie profondément un projet présenté ou défendu par le Gouvernement, faudra-t-il voir dans cet acte législatif un échec parlementaire motivant la retraite du ministère ?

Aucunement, à moins que le Cabinet n'ait clairement posé la question de confiance à l'occasion du projet de loi repoussé. Cette solution s'impose.

La confiance de la Chambre envers le ministère ne signifie pas que les législateurs doivent abdiquer leur liberté et voter aveuglément tous les projets de loi que le Cabinet a marqués de son estampille. Or c'est ce qui arriverait infailliblement si la crise ministérielle était mêlée à tous les projets de loi.

L'obligation pour le Cabinet de remettre sa démission collective entre les mains du Président de la République, lorsque la majorité de Tune des deux Chambres désapprouve sa conduite politique, résulte très visiblement, dans la plupart des cas, du vote émis par la majorité ; mais parfois aussi l'appréciation en est fort délicate. En ces cas douteux, la décision des ministres est trop souvent une question de nervosité. A notre avis, le doute doit s'interpréter dans le sens de la conservation du pouvoir et les ministres ont le devoir de garder leur

portefeuille tant qu'ils n'ont pas la certitude que la Chambre exige leur démission.

Lorsque la Chambre, par son vote, a nettement désapprouvé la conduite politique d'un ministre, ce n'est pa» seulement ce ministre, c'est le Cabinet entier qui doit démissionner. Le Cabinet est une autorité gouvernementale unique; il est responsable de tous les actes de ses membres qui ont un caractère politique. La responsabilité ministérielle est générale et solidaire. Nous avons exposé déjà cette théorie.

11 nous semble que l'opinion publique se soit trop émue, jusqu'à. présent des crises ministérielles qui se sont produites. Les pessimistes voient, dans chaque changement de ministère, un signe de désorganisation et en tirent argument contre le régime parlementaire dont ils prophétisent la fin prochaine C'est là une grave erreur.

Le remplacement d'un Cabinet par un autre, pourvu qu'il ne soit pas d'une fréquence exagérée, est dans la nature même du régime parlementaire. La mobilité des ministres garantit l'accord entre le gouvernement et les Chambres. Entre deux groupes d'hommes l'entente ne peut durer indéfiniment; lorsqu'elle cesse, il faut la rétablir, et l'on obtient ce résultat en remplaçant les ministres dissidents par des hommes nouveaux qui partagent entièrement les vues de la majorité sur la question capitale du moment. Ces ministres, à leur tour, soit

qu'une nouvelle question surgisse, soit que la majorité se déplace, cesseront un jour d'être d'accord avec la Chambre. Le même jeu parlementaire mettra les choses en état. Pourvu qu'elles ne soient pas multipliées à l'excès, pourvu qu'elles se dénouent facilement, les crises ministérielles ne doivent pas effrayer un esprit familiarisé avec le fonctionnement du régime parlementaire.

Le renversement des ministères est la sanction de la responsabilité ministérielle s'exerçant devant les Chambres, mais le Président de la République a aussi le droit de révoquer les ministres proprio motu, alors même que le Cabinet n'aurait subi aucun échec parlementaire. Il ne suffit donc pas qu'un ministère possède la majorité à la Chambre et au Sénat, il faut aussi que ses actes politiques ne déplaisent pas au Président de la République. Les ministres sont donc responsables vis-à-vis du Président.

Nous ne nous occuperons pas de ces rapports des ministres avec le chef de l'Etat. Ils n'ont rien de commun avec la responsabilité ministérielle telle que nous l'avons envisagée. Bornons^nous à dire qu'en cas de conflit le dernier mot doit rester à la Chambre. Le Président doit renvoyer ses ministres et en choisir d'autres dans la majorité. Acculé dans cette impasse, il doit, suivant le mot fameux de Gambetta : « Se soumettre ou se démettre » (1).

(1) Gambetta, Discours prononcé à Lille le 15 août 1877.

Il peut advenir qu'un ministère, par la seule manière dont il est composé, soit privé, dès sa formation, de la confiance de la Chambre. C'est un ministère mort-né. Dès que le président du Conseil vient donner lecture de la déclaration du nouveau Cabinet, la Chambre peut manifester son hostilité; elle peut voter cet ordre du jour de défiance sous un prétexte quelconque, même immédiatement après la lecture de la déclaration ministérielle, sans attendre que le Cabinet se soit mis au courant des affaires ou qu'il ait accompli un acte quelconque. Il est condamné, dans l'espèce, non pas à cause de ses actes, mais à cause de son origine.

La coutume anglaise du fair trial n'existe pas en France. Les Chambres peuvent adopter sur-le-champ un ordre du jour motivé, déclarant qu'elles n'entreront pas c en rapports » avec le ministère (1). Un pareil fait n'est pas sans exemple. Dans la séance du 24 novembre 1877, la Chambre des députés a voté, à la suite d'une interpellation, un ordre du jour motivé, ainsi conçu : < La Chambre des députés, considérant que, par sa composition et ses origines, le ministère du 23 novembre est la négation des droits de la nation et des droits parlementaires; que, dès lors, il ne peut qu'aggraver la crise qui, depuis le 16 mai, pèse si cruellement sur les affaires; déclare qu'elle ne peut entrer en rapports avec le ministère et passe à l'ordre du jour » .

(1) Poudra et Pierre, Traité pratique de droit parlementaire, n° 324, p. 189. Dr.fr. 5C

Telles sont la nature, lés conditions de mise en œuvre et les conséquences de la responsabilité politique des ministres. Ce principe est la base fondamentale du régime parlementaire qu'on nomme quelquefois, pour ce motif, Gouvernement de Cabinet.

Le parlementarisme est un mécanisme savant, extrêmement compliqué. La conception en paraît aujourd'hui tout à fait simple, mais il en est de cette idée comme de toutes les notions scientifiques. On les cherche par mille détours, on tâtonne longtemps, on se perd dans le dédale d'erreurs sans nombre, jusqu'au moment où l'on atteint la vérité qui apparaît tout à coup comme une lumière éblouissante. Dès lors, on a peine à comprendre que le chercheur n'y soit pas allé tout droit. Ainsi en est-il du régime parlementaire.

A l'exception de la République américaine, tous les pays qui admettent le principe du Gouvernement populaire l'ont adopté : l'Angleterre, la Belgique, l'Espagne, la Hollande, l'Italie.

Durant ces dernières années, il s'est produit dans l'opinion, en beaucoup de pays et surtout en France, un mouvement violent d'hostilité contre le régime parlementaire (1)*

Les adversaires du régime parlementaire lui reprochent le mauvais choix des ministres. Le leader qui forme un Cabinet est uniquement guidé, disent-ils, par

(1) De Laveleye, Le régime parlementaire (Revue des Deux-Mondes, 15 déc. 1812).

des considérations d'ordre politique. On exige seulement des futurs ministres qu'ils appartiennent au parti ou au groupe politique qui escalade le pouvoir; la science, les aptitudes, on n'y songe guère; elles leur écherront par surcroît, en vertu d'une sorte de grâce d'état. On note divers exemples de ministres que leur vie antérieure, leurs études et leurs goûts auraient dû tenir éloignés des ministères qu'ils ont occupés. On se plaît particulièrement à citer tel homme d'Etat qui a été tour à tour ministre de l'Intérieur, des Travaux publics, des Affaires étrangères et de la Guerre.

On conclut enfin que, dans le régime parlementaire, loin de donner le portefeuille au plus digne, au plus compétent, on le confie souvent à celui qui est le moins apte à remplir les fonctions de ministre.

Cette critique ne présente pas, à la réflexion, la gravité qu'elle a en apparence. Il est incontestable que le choix des ministres, dans un régime parlementaire, est guidé surtout par des considérations de l'ordre politique et il est indispensable qu'il en soit ainsi.

Un ministre n'est pas seulement l'administrateur suprême placé à la tête d'un Département ; il est cela, mais avant cela il est un des organes politiques du pouvoir exécutif.

Le but à atteindre, c'est la meilleure direction des affaires, conformément à la volonté de la nation.

Est-il vrai que la nécessité de restreindre le choix des ministres à un groupe d'hommes réunissant lacondi-

tion première d'opinions politiques acceptables dans le Cabinet à créer, ait eu pour résultat de donner le portefeuille à des incapables ?

Certainement non.

Parmi les ministres qui ont successivement occupé le pouvoir depuis vingt ans, on compte un plus grand nombre d'hommes d'Etat remarquables qu'aucune époque n'en a fournis. Il est du reste impossible d'insister sur cette question, puisqu'elle nous obligerait à discuter des personnalités.

Disons seulement que le fait d'avoir occupé plusieurs ministères est un singulier reproche, s'il est reconnu que l'homme d'Etat dont on veut parler s'est montré toujours et partout à la hauteur de sa tache, ce qui est précisément le cas.

Donc, malgré la difficulté dans le choix des ministres, inhérente au régime parlementaire, si l'on n'a pas pu toujours donner le portefeuille au plus capable, ce n'est point à des incapables qu'il a été confié.

11 n'y a donc pas à s'émouvoir de cette critique.

Et quoi ! serait-il conforme au vœu de la nation que l'on choisît pour ministre, à cause de ses qualités professionnelles ou de ses connaissances techniques, tel personnage ouvertement hostile au Gouvernement que défend la majorité ? Un pareil ministre dirigerait-il les affaires qui lui seraient confiées dans le sens indiqué par la nation ?

La seconde critique porte sur la fréquence des crises

ministérielles, sur l'instabilité des ministères. Il faut reconnaître qu'elle est très grave.

Depuis le 4 septembre 1870, il y a eu en France une trentaine de ministères; de sorte que de nos jours, bien plus qu'au temps où l'écrivait Alfred de Musset, on pourrait trouver exacte la saillie d'un personnage du « Caprice » : « Ce sont de drôles d'auberges que vos ministères! On y entre et on en sort sans savoir pourquoi » .

L'instabilité des ministères a des conséquences très lâcheuses. Elle paralyse, ou du moins affaiblit les rouages de l'administration. Les ministres ont à peine le temps de s'initier aux affaires en cours. Les fonctionnaires obéissent mal à un ministre dont le prochain départ est prévu ; c'est l'indiscipline et le désordre dans la hiérarchie administrative.

Mais il est une conséquence plus grave encore que celle-ci.

Lorsqu'il s'agit des ministères de la Guerre et de la Marine, l'instabilité des cabinets est un obstacle à l'organisation de la défense du pays; elle devient un danger national. Pour préparer une nation aux éventualités des guerres futures, il faut une vue d'ensemble.

Si nous prenons le Ministère des Affaires étrangères, les conséquences de l'instabilité ministérielle ne sont pas moins déplorables.

Comment un ministre, quelque bien doué qu'il puisse être, suivra-t-il le fil des relations engagées avec les

diverses puissances? N'est-il pas à craindre à chaque instant qu'il ne commette quelque faute, parce qu'il ignore les éléments secrets d'une affaire diplomatique entamée par son prédécesseur?

D'autre part, quel est le Gouvernement qui voudra engager une négociation de quelque importance avec un Cabinet dont l'existence est aussi précaire? Il est naturel de penser qu'en pareil cas les puissances étrangères hésiteront à prendre un engagement, de peur qu'au moment de le réaliser il ne se trouve au pouvoir un nouveau Cabinet ayant une manière de voir totalement différente. Cette dernière conséquence, ajoute-t-on, est surtout dangereuse lorsque la forme du Gouvernement est républicaine. En effet, dans un Gouvernement monarchique, si les ministres changent, le roi demeure. Il sait l'histoire des affaires engagées, il en connaît les traditions. 11 est le point fixe de ce Gouvernement mobile; sa permanence au pouvoir lui permet de poursuivre l'exécution d'un dessein mûri et d'engager avec les puissances étrangères des opérations à longue échéance.

C'est la plus grave critique et la mieux fondée qu'on ait faite du régime parlementaire. Nous n'essaierons pas d'entreprendre une réfutation qui nous paraît impossible. Nous nous bornerons à indiquer les moyens qui ont été proposés pour obvier aux inconvénients signalés.

Nous ferons remarquer toutefois que la durée de

sept ans assignée aux pouvoirs du Président de la République contrebalance, dans une certaine mesure, la mobilité des Cabinets. Les relations extérieures sont traitées en Conseil des ministres et rien ne s'oppose à ce que le Président de la République soit, lui aussi, le gardien des traditions relativement aux affaires engagées et le guide sûr du nouveau ministère.

On reproche enfin au régime parlementaire l'ingérence des sénateurs et des députés dans les diverses administrations.

La plupart des membres du Parlement sont, a-t-on dit, dans la nécessité de harceler les ministres afin d'obtenir d'eux les faveurs sollicitées par les électeurs ; le ministre est obligé de donner satisfaction aux députés, s'il veut former ou conserver une majorité ; de sorte que, dans les nominations, on tient moins compte des nécessités du servies ou du mérite des candidats que des recommandations des députés et des sénateurs.

La part de l'exagération réservée, cette critique s'appuie sur un fonds de vérité. Oui, il arrive que des candidats sans mérita obtiennent des emplois par l'influence de leur député ou de leur sénateur.

Oui, il est possible que certains votes des membres du Parlement en faveur de la politique ministérielle soient dictés par un sentiment de reconnaissance; nous admettons que cet échange de bons procédés, ou plutôt de procédés blâmables puisse quelquefois se produire.

Cela a toujours existe et vraisemblablement existera longtemps; c'est un défaut humain. Mais où voit-on que ce soit un vice propre au régime parlementaire?

Les Etats-Unis d'Amérique ne pratiquent pas le parlementarisme et pourtant ils souffrent de ce mal plus encore que nous-mêmes.

M. Bryce, dans son récent ouvrage sur la République américaine, s'exprime en ces termes : « Tenir les fonctionnaires éloignés de la politique, faire en sorte qu'ils soient nommés à vie, et en considération de leurs mérites plutôt qu'en vertu des recommandations, tel est le principal objectif des réformateurs américains.

« Qu'on nomme tous les fonctionnaires au concours, bien que le concours, dans certain cas, soit une chose absurde; qu'on les choisisse par le tirage au sort, si l'on veut, qu'on les prenne où l'on vouera, mais que leur nomination ne dépende pas du bon plaisir de personnages intrigants qui usent de leur influence pour consolider leur situation politique » (1).

Un esprit non prévenu reconnaîtra sans peine qu'en France on multiplie de jour en jour les examens d'admission et les concours pour l'obtention des emplois publics. Presque toutes les administrations sont régies par des règlements qui déterminent d'une manière rigoureuse les conditions à remplir pour l'entrée et les causes qui peuvent motiver la révocation. Le champ du favoritisme est donc de plus en plus circonscrit.

(1) James 3ryce, The Atnerican Commonwealth, vol. III, chap. XCVU, p. 358.

Restent les emplois qui ne peuvent être soumis au régime des concours. Pour ceux-là, évidemment, les Dominations sont laissées à l'arbitraire du ministre. C'est un mal nécessaire. Mais il nous semble qu'il n'y aura sujet à critique que si la nomination porte sur un candidat notoirement incapable ou ennemi déclaré du Gouvernement. Il faut bien admettre que ces erreurs sont extrêmement rares et que la critique, loin de porter sur un ensemble de faits, se réduit à montrer du doigt un tout petit nombre d'exceptions.

Signaler les inconvénients ou les défauts du régime parlementaire serait un travail stérile si l'on ne cherchait en même temps les remèdes nécessaires à ces maux. Essayons de les indiquer.

La cause de l'instabilité ministérielle, c'est le morcellement des partis en groupes et en sous-groupes, c'est lëparpillement. Ce qu'il faut donc, c'est la discipline appliquée à l'organisation des partis; c'est la suppression des petites chapelles dissidentes et leur concentration en une force unique, homogène, fidèle à ses chefs; voilà ce qui assurera aux ministères une existence assez longue pour leur permettre de réaliser d'utiles réformes.

« Le Gouvernement parlementaire ne va pas sans l'organisation des partis » (1). Cette vérité est reconnue par tous les hommes politiques. Dans le discours

(1) Laugel, Revue des Deux-Mondes, 15 mai 1872, p. 292.

substantiel qu'il a prononcé à la Chambre le 3 mars 1890, M, Bourgeois, ministre de l'Intérieur, a montré toute l'importance qui s'attache à cette question.

On a exprimé la crainte que l'organisation puissante des partis n'ait pour effet d'étouffer l'initiative individuelle en matière politique et de nuire à la liberté de la discussion. Le régime parlementaire étant nécessairement le Gouvernement du pays par un parti, une majorité fortement constituée et rigoureusement disciplinée pourrait pratiquer l'intolérance politique et restreindre la liberté de la tribune.

Si nous en croyons M. Bryce, ces tristes résultats se seraient produits en Amérique : « Les effets de l'organisation des partis sont effrayants, dit-il; elle asservit des hommes dont le caractère devrait être indépendant et leur ôte toute initiative politique. Dans certains Etats, elle a établi, sous la forme démocratique, une odieuse tyrannie » (1).

Mais remarquons qu'il s'agit ici d'un gouvernement qui ne pratique pas le régime parlementaire.

Pour nous, malgré l'organisation et la discipline des partis, malgré la formation d'une forte majorité (et nous la considérons comme indispensable au bon fonctionnement de la machine gouvernementale), nous nous garderons de la tyrannie en exerçant une vigilance constante, en défendant jalousement nos libertés ;

(1) James Bryce, The American Commonwealth, vol. 1U, chap. XCVII, p. 361.

en un mot en mettant en pratique cette maxime que M. Bryce déclare expressément être la maxime du peuple français : « Perpétuai vigilance is the price of freedom » .

Mais l'organisation forte des partis que nous souhaitons est un problème dont la solution présente plus d'une difficulté pratique. Examinons quête autres perfectionnements peuvent être apportés au régime parlementaire.

Un remède préconisé comme efficace pour guérir le parlementarisme de l'instabilité ministérielle serait l'application à quelques-uns des départements ministériels du système adopté en Amérique. Là les ministres nommés par le Président ne relèvent pas des Chambres. N'étant pas absorbés par la politique, ils peuvent s'occuper des affaires du pays, réaliser des réformes utiles. La durée de leurs fonctions leur permet de combiner des plans de longue haleine et d'assurer leur exécution.

Il serait désirable, du moins en ce qui concerne la Guerre et la Marine, que ce système fût mis en pratique ; la défense nationale y trouverait d'immenses avantages.

Bien des crises ministérielles, prétendent certains publicistes, sont occasionnées par l'ambition de quelques membres du Parlement qui renversent les ministères pour s'emparer des portefeuilles. Ils proposent, afin de couper le mal dans sa racine, que les ministres soient

choisis hors des deux Chambres. Le remède serait pire que le mal; pour supprimer les compétitions, on éloignerait des affaires les hommes que la vie politique a le mieux préparés aux fonctions de ministres. Et puis, il faut bien admettre que la chasse au portefeuille n'est pas aussi généralement qu'on le prétend le mobile des attaques dirigées contre les cabinets. Ne pourrait-on citer tel député qui a souvent mis la hache dans l'édifice ministériel et qu'on est étonné de n'avoir jamais vu figurer dans une combinaison ministérielle?

Ce sont plutôt les mœurs politiques du Parlement et de la nation qu'il faut améliorer. 11 faut que le pays ne soit pas trop impatient de réformes ; il faut qu'il sache ù ûre crédit à ses gouvernants.

11 y a malheureusement dans toutes les assemblées quelques hommes qui voient dans la politique des ques* tions de personnes plutôt que des questions de principes. Pour ceux-là, suivant le mot de M. Clemenceau, la politique est une « occupation d'un genre spécial ». Tous leurs votes se résument à ceci : renverser le ministère dont ils ne sont pas. Ce sont des ennemis « quand même » des cabinets. Pour accomplir cette besogne de dislocation perpétuelle, ils ont à leur disposition une arme on ne peut plus commode, nous voulons parler du droit d'interpellation. Au Sénat comme à la Chambre un ministre peut être interpellé sur la demande écrite d'un seul membre et nous pouvons ajouter à propos de n'importe quoi.

Il serait urgent de modérer législativement non pas le droit d'interpeller, mais l'abus des interpellations. On pourrait exiger, par exemple, que la demande d'interpellation fut revêtue d'un certain nombre de signatures ; on pourrait déterminer autrement qu'ils ne le sont aujourd'hui par les règlements intérieurs des Chambres, les délais pour le renvoi de la discussion ; assigner un jour de chaque semaine aux interpellations acceptées, afin que la Chambre pût vaquer à ses travaux législatifs sans craindre d'être interrompue ; enfin proscrire la discussion immédiate. Presque tous les ministères ont été renversés par une interpellation à brûlepourpoint, discutée séance tenante. Qu'un délai sépare la demande d'interpellation de la discussion ; si court qu'il soit, il suffira souvent à écarter tout danger de surprise.

Au mois de décembre 1889, M. Raynal déposa sur le bureau de la Chambre une proposition de loi sur les interpellations. Elles ne peuvent aux termes de l'article 40 du règlement de la Chambre des députés être renvoyées à plus d'un mois.

M. Raynal proposait diverses modifications à cet article. 11 voulait, pour éviter l'envahissement des interpellations, qu'un jour spécial de chaque semaine leur fût consacré. De plus, il donnait à la Chambre le pouvoir (si le jour réservé aux interpellations était le lundi p. ex.) de renvoyer l'inscription d'une interpellation à l'ordre

du jour d'un lundi quelconque, mais pas au delà du 6e lundi.

Ce projet donne les garanties sérieuses contre les abus du droit d'interpeller les ministres ; il est à craindre que le renvoi à la commission d'initiative qui a été prononcé ne soit Tunique résultat de cet essai de réforme.

Dans l'exposé des motifs du projet de révision des lois constitutionnelles dont M. Floquet, alors président du conseil, fit lecture à la Chambre dans la séance du 15 octobre 1888, le Gouvernement proposait une modification importante à l'organisation des pouvoirs publics. Il voulait :

1° Une Chambre des représentants élue par le suffrage universel direct, se renouvelant par tiers tous les deux ans, ce qui permet de supprimer le droit de dissolution et d'ajournement;

2° Un Sénat choisi par le suffrage universel à deux degrés, avec des conditions spéciales d'âge et d'éligibilité, ayant une autorité de contrôle sur l'ensemble des lois, et se renouvelant par tiers tous les deux ans, aux mêmes périodes que la Chambre des représentants;

3° Des ministres nommés par le Président de la République pour la durée de la période de renouvellement législatif et pouvant toujours être maintenus par lui dans leurs fonctions. Ces ministres seraient responsables devant la Chambre des représentants qui peut les mettre en accusation devant le Sénat et qui peut aussi réclamer

leur renvoi par une déclaration formelle qu'ils ont perdu la confiance de la nation, conformément à la procédure prescrite par l'article 28 de la loi du 24 avril

On voit quels précieux avantages résulteraient de ce perfectionnement du régime parlementaire.

La nécessité d'une déclaration formelle de renvoi protégerait les ministres contre les excès de leur propre susceptibilité. La durée légale des fonctions ministérielles ainsi fixée n'empêcherait pas les ministres de pouvoir être amenés à se démettre, mais elle leur donnerait le droit d'interpréter avec moins de rigueur pour euxmêmes les votes de la Chambre.

Quoi qu'il en soit et malgré ses imperfections, le régime parlementaire est le meilleur que nous ayons pratiqué jusqu'à ce jour; c'est le seul régime qui réponde à Tétat social de notre pays ; il est le couronnement des institutions libres et démocratiques.

« Les résultats sont là, disait naguère à la Chambre un honorable député, M. de Douville-Maillefeu. Voilà vingt ans que nous avons la paix avec nos voisins, l'ordre et la liberté à l'intérieur. Quand donc, dans notre histoire, avons-nous vu cela? » (1).

Jusqu'à ce que les adversaires du régime parlementaire nous apportent un système gouvernemental dont

(i) Séance do 6 mars 1890, Chambre des députés.

la supériorité soit prouvée, tenons-nous en au parlementarisme et à la responsabilité politique des ministres qui en est la base. Conservons ce régime, mais travaillons sans cesse à en perfectionner les rouages.

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