DE LA MISE EN OEUVRE DE LA RESPONSABILITÉ PÉNALE

Dans l'exercise du pouvoir qui leur est confié, les ministres ont autorité sur le reste des citoyens. Cette situation exceptionnelle a ses dangers. Dans le poste élevé où ils sont placés, les ministres peuvent commettre des crimes d'une nature et d'une gravité

spéciales. L'appréciation de ces crimes présente des difficultés très grandes; elle exige des connaissances juridiques et politiques à la fois, car il s'agit d'apprécier la gestion des affaires publiques. D'où nous tirons cette première conséquence :

Le tribunal qui jugera les Ministres devra posséder des lumières suffisantes pour apprécier leurs actes en connaissance de cause.

Dans tout Etat, il existe au moins deux partis; l'un désire le maintien du Gouvernement, l'autre travaille à le renverser. La lutte est perpétuelle. Dans cet ardent conflit, les ministres sont directement mêlés. 11 est impossible qu'ils ne le soient point. Leurs actes sont loués avec enthousiasme par les uns et dénigrés de parti pris par les autres. Ce qui passe pour vertu politique de ce côté, est sévèrement qualifié crime de celui-là. En un mot, il existe dans les deux camps des passions politiques si violentes qu'elles obscurcissent les lumières de la raison et effacent chez ceux qu'elles agitent les notions les plus élémentaires du bien et du mal, du juste et de l'injuste.

Lorsque des ministres auront accompli, dans l'exercice de leurs fonctions, un acte pouvant donner lieu à l'application des lois pénales, n'est-il pas à craindre, s'ils sont jugés par les gens passionnés que nous venons de dépeindre, qu'ils rencontrent au lieu de la justice, ou l'extrême indulgence ou l'extrême rigueur?

Nous déduisons de ce qui précède cette deuxième

proposition : Le tribunal qui jugera les ministres devra présenter des garanties d'impartialité.

Enfin, par les hautes fonctions dont ils sont investis, les ministres tiennent sous leur dépendance un assez grand nombre de citoyens. Tous les fonctionnaires dépendent d'un ministre qui est, sous certaines conditions du moins, l'arbitre de leur destinée, c'est-à-dire de leur carrière. Il donne l'avancement, distribue les récompenses, prononce les révocations. Cette dépendance hiérarchique éloigne toute idée de confier à ceux qui la subissent l'appréciation des faits dont un ministre a pu être accusé.

Par conséquent : Le tribunal chargé de juger les ministres devra présenter des garanties d'indépendance.

Ces trois qualités : somme suffisante de lumières, impartialité, indépendance, se trouvent assez aisément réunies lorsqu'il s'agit de juger de simples particuliers. Pour ceux-ci ont été institués les tribunaux de droit commun qui s'acquittent parfaitement, du moins en France, de la délicate mission qui leur est confiée. Mais on conçoit, par ce que nous avons dit plus haut, que la mission déjuger des ministres rendra infiniment plus difficile le concours des trois qualités sans lesquelles la justice ne saurait exister.

Que de solutions diverses ont été données à ce problème embarrassant!

Disons tout d'abord qu'en aucun temps, qu'en aucun

pays, on n'a confié aux tribunaux ordinaires la mission déjuger les ministres.

Suivant notre constitution de 1875, la juridiction politique appartient au Parlement; les ministres sont accusés par la Chambre des députés etlpar le Sénat 1 i^c

constitué en Haute-Cour (loi du 16 juillet U875, art. 12, ' / ^

8 2 et 3).

Cette Haute-Cour présente-t-elle les garanties désirables de compétence intellectuelle, d'indépendance et d'impartialité?

Presque tous les auteurs répondent négativement.

On prétend que les membres d'une assemblée législative ne possèdent pas les connaissances juridiques nécessaires pour juger les ministres. Cette critique est exagérée. Si l'on veut dire que tous les sénateurs ne sont pas des jurisconsultes éminents, nous en conviendrons sans peine; mais nous répondrons que cela n'est pas indispensable. Tel qu'il est composé, le Sénat renferme en son sein un nombre suffisant de légistes dont les connaissances juridiques présentent toutes les garanties désirables. Mais là n'est pas la grosse question. Le Sénat, dit-on, n'est pas et ne peut pas être impartial : c'est une assemblée politique. On trouve même que le Sénat élu offre moins de garanties que le Sénat héréditaire.

Pour mettre les ministres en accusation, pour apprécier les crimes qu'ils ont commis en leur qualité de ministres, tous les peuples ont reconnu la nécessité d'une juridiction exceptionnelle.

Tous aussi ont déterminé la procédure spéciale qui doit être suivie.

La constitution de 1875 (loi du 16 juillet 1875 art. 12.» se montre incomplète une fois de plus. Dans le § final elle dit : « Une loi déterminera le mode de procéder pour l'accusation, l'instruction et le jugement *.

De 1875 à 1889 aucune loi réglant cette procédure spéciale n'a été votée. Ce n'est que le 10 avril 1889 que fut votée la loi annoncée par l'art. 12. • On s'est posé cette question :

Avant la promulgation de la, loi du 10 avril, quelle procédure devait suivre le Sénat? Pouvait-il se faire à lui-même une loi de procédure par la voie d'un règlement intérieur ?

On doit répondre affirmativement. Aucun doute ne saurait subsister à cet égard, si Ton pèse les paroles que prononçait M. Dufaure dans son exposé des motifs de la loi du 16 juillet 1875.

« Quant aux formes à suivre pour l'instruction et le jugement, disait cet éminent homme d'Etat, le Sénat les réglera lui-même, comme l'a fait avec tant de fermeté la Chambre des pairs de 1830 ».

Cette réglementation intérieure se rapprochait le plus possible des règles de l'instruction criminelle de droit commun, et si le Sénat avait eu besoin de recourir à ce moyen, il n'est pas douteux qu'il aurait suivi ce précédent.

Donc, jusqu'en 1889, il n'y avait pour ainsi dire

aucune voix discordante sur ce point. On admettait à peu près unanimement que l'absence d'une loi spéciale de procédure n'empêcherait pas le Sénat de remplir ses fonctions judiciaires.

En 1889, pour la première fois depuis le vote de la Constitution, un décret du Président de la République, daté du 8 avril 1889, constitua le Sénat en Haute-Cour de justice.

Il s'agissait, il est vrai, du troisième cas prévu par l'art. 12 : « Pour juger toute personne prévenue d'attentat contre la sécurité de l'État » . Mais au point de vue de l'absence de toute règle de procédure, la situation était la même que s'il se fut agi de juger un ministre.

Au cours de la séance du Sénat du 8 avril 1889 (1) on entendit avec étonnement une opinion contraire au principe admis jusqu'alors. M. Buffet raisonnait ainsi : « une loi est nécessaire. J'ajoute que la Constitution a eu cent fois raison d'exiger cette loi ; car quelque prudence, quelque respect des principes du droit, quelque impartialité que la Cour des pairs ait apportés dans l'exercice de son pouvoir discrétionnaire, ce pouvoir n était pas moins en lui-même extrêmement regrettable.

» La Constitution de 1875 a voulu impérieusement et très sagement voulu que cette procédure fût réglée non par les juges eux-mêmes pour chaque affaire, mais,

(1) Compte-rendu de la séance du Sénat du S avril. J. o/f. du S avril, p. 432 etsoiv.

d'une manière générale, par l'accord des trois grands pouvoirs de l'État; elle a voulu qu'il y eût une loi qui, après avoir été votée par le Sénat, acceptée par la Chambre des députés, promulguée par le Président de la République, ne laissât aucune place au pouvoir discrétionnaire de la Haute-Cour du Sénat.

« Si le Sénat, malgré les termes formels de la Constitution, voulait substituer un règlement à la loi que cette Constitution exige, il commettrait un acte absolument inconstitutionnel. Le Sénat ne peut commencer à juger et à agir comme Cour de justice qu'après le vote et la promulgation de la loi qui réglera la procédure ».

Cette théorie, qui était véritablement une hérésie juridique, comme le fit remarquer M. le sénateur Morellet, ne s'explique guère que par des raisons politiques que nous nous abstiendrons d'indiquer.

Du reste, la loi du 10 avril 1889 fut votée en temps utile. On pourrait penser que désormais toute difficulté est levée; que la procédure de la Haute-Cour est définitivement tracée. Il n'en est rien cependant; nous avons le regret de le constater. Voici l'intitulé de la loi du 10 avril 1889 : loi sur la procédure à suivre devant le Sénat pour juger toute personne inculpée d'attentats commis contre la sûreté de l'État.

11 résulte de ces termes, que cette loi n'est pas applicable au cas où le Sénat est appelé à juger soit le Président de la République, soit les ministres;

Qu'elle s'applique uniquement au cas où il s'agit d'un particulier ayant commis un attentat contre la sûreté de l'Etat.

On peut faire une objection. La loi dit « toute personne*; si donc le SAiat juge le Président ou les ministres pour attentat contre la sûreté de l'Etat, la loi du 10 avril pourra s'appliquer, puisque l'expression largement compréhensive « toute personne » englobe nécessairement l'universalité des citoyens.

A cela nous répondrons que la loi du 10 avril est une loi d'exception ; qu'elle doit être entendue stricto sensu et que les mots « toute personne * , étant donné les trois cas de compétence juridique du Sénat déterminés par la loi du 16 juillet 1875 art. 12, excluent manifestement les deux cas dans lesquels le Sénat doit juger le Président ou les ministres.

Au reste, cette opinion est indiscutable après la déclaration formelle de M. le sénateur Morellet, rapporteur de la loi devant le Sénat

Le Sénat, s'il avait à juger un ministre, ne pourrait donc appliquer purement et simplement la loi du 10 avril 1889.

Si le Président, par un décret, constituait le Sénat en Haute-Cour de justice pour juger un ministre, la situation serait la même qu'avant la loi du 10 avril.

La Haute-Cour serait de nouveau dans cette alternative d'obtenir du pouvoir législatif une-loi de procédure ou de se tracer à elle-même les règles à suivre, comme l'avait prévu M. Dufaure.

— iiO —

Dans ce dernier cas, la Haute-Cour aurait la liberté la plus absolue, elle pourrait s'inspirer du précèdent de la Cour des pairs ou même adopter l'ensemble des dispositions de la loi du 10 avril qui, sauf quelques modifications, en est le résumé quintessentiel.

Cependant la Haute-Cour ayant à juger un ministre ne pourrait, par voie de règlement, prendre la décision suivante : la loi sur la procédure à suivre devant le Sénat pour juger toute personne inculpée d'attentat commis contre la sûreté de l'Etat sera applicable.

La Haute-Cour pourra incontestablement, en fixant les règles de sa procédure spéciale, reproduire toutes les prescriptions de la loi du 10 avril 1889 et même en retracer le texte exact, mais il nous paraît inadmissible qu'elle puisse par sa seule volonté, en se bornant à indiquer le titre et la date de la loi, lui donner un champ d'application plus étendu que n'a voulu le lui accorder le législateur.

La Haute-Cour peut appliquer toutes les peines déterminées par le Code pénal, mais seulement celles-là. C'est en violation de ce principe que la Cour des pairs, sous le règne de Louis-Philippe, condamna Louis- Napoléon Bonaparte à l'emprisonnement perpétuel, peine qui n'existe pas dans le Code.

La Haute-Cour de justice est une juridiction souveraine. Ses arrêts ne peuvent être l'objet d'aucun recours; ils sont irrévocables.

La Constitution n'ayant créé aucun tribunal pour

réformer ou casser ses arrêts, il ne saurait y avoir de doute à cet égard.

Quid du droit de grâce ?

Le Président de la République peut-il, usant du droit que lai confère l'art. 3 § 2 de la loi du 25 février 1875, soustraire les ministres condamnés par la Haute-Cour de justice à la peine prononcée contre eux?

La plupart des législations étrangères suspendent formellement le droit de grâce du chef de l'Etat, en faveur des ministres condamnés par la Haute-Cour.

Cette disposition se motive aisément. Les ministres ne sont que les organes, les agents du chef du pouvoir exécutif. Celui-ci les inspire. La Chambre, il est vrai, peut mettre le Président en accusation, aussi bien que les ministres; mais il peut arriver que le Président ne soit pas suffisamment compromis et que les ministres seuls soient poursuivis. Il n'en existe pas moins, dans la plupart des cas, une complicité morale. Est-il admissible qu'en vertu de son droit de grâce le Président puisse anéantir l'arrêt que la Haute-Cour aura prononcé contre les ministres?

Nous pensons que le droit de grâce du Président de la République ne devrait pas être applicable aux arrêts de la Haute-Cour.

Cependant, la Constitution de 1875 n'ayant apporté k ce droit aucune restriction, il est certain que le Président peut en user même en faveur des ministres condamnés.

Que penser de la juridiction créée par la loi du 16 juillet 1875 pour connaître des crimes commis par les ministres dans l'exercice de leurs fonctions ?

La Haute-Cour de justice, composée des membres du Sénat, réunit-elle à un degré suffisant les trois qualités requises de tout tribunal et plus particulièrement d'une juridiction politique?

Si nous recherchons les avis formulés par les auteurs qui ont écrit sur cette matière, nous trouvons que tous accordent à la Haute-Cour française la somme suffisante de lumières et l'indépendance, mais ils lui refusent unanimement l'impartialité. Tous concluent ainsi : cette juridiction est détestable.

Malgré le respect que nous inspirent tant de savants auteurs, nous ne partageons point cette opinion.

Tous les peuples qui ont voulu mettre en pratique la responsabilité pénale des ministres ont créé des juridictions spéciales pour les juger ; aucune de ces juridictions ne nous a paru enviable; les inconvénients qu'elles présentent sont au moins aussi graves que ceux que l'on reproche à notre Haute-Cour.

Les différents systèmes proposés pour remplacer la juridiction du Sénat sont dans le même cas.

Puisque la difficulté réside en ce point que le Sénat étant une assemblée politique ne peut être impartial, nous demanderons à notre tour : où trouverons-nous le juge impartial qu'il nous faut?

Lorsque des ministres auront commis des crimes

politiques, quels seront, dans l'état actuel de la France, les citoyens que cette question ne passionnera

Le jury présentera moins de garanties que le Sénat dont il n'aura ni les lumières ni la pondération.

Le tribunal de l'ordre judiciaire qui serait choisi serait composé de membres ayant tout aussi bien que les sénateurs des opinions politiques arrêtées. Sans doute ces juges mettraient de côté toute passion et s'efforceraient de n'écouter que leur conscience, mais nous n'entrevoyons pas de raison plausible de croire qu'ils y parviendraient mieux que les sénateurs.

Eriger en axiome que les membres de la Haute-Cour ne peuvent rendre que des arrêts entachés de partialité est une exagération dont il faut faire justice.

On a dit que les accusés sont jugés par leurs accusateurs, par leurs ennemis.

Cette affirmation est doublement fausse : les ministres sont accusés par la Chambre des députés et non par le Sénat. En second lieu, les sénateurs représentent des opinions diverses, comme il arrive dans toute assemblée politique. Les accusés trouveront donc, dans la Haute-Cour, sinon une majorité de juges partageant leur opinion, du moins un nombre considérable de défenseurs ardents.

Quelle autre juridiction peut présenter de semblables garanties?

En résumé, le discrédit qui s'est attaché de tout temps

Dr.fi, 8 G

aux tribunaux politiques a été jeté sur la Haute-Cour avec un redoublement de passion.

Une fois prononcé, cet anathème se répète dans les discours, dans les journaux, dans les livres, comme dans une enceinte aux échos multiples.

En ces derniers temps, les imprécations contre la Haute-Cour de justice ont encore augmenté d'intensité, mais les clameurs les plus bruyantes étaient celles des intéressés et maudire ses juges est chose naturelle.

Nous demeurons persuadé que pour ne point atteindre une perfection d'ailleurs irréalisable, la Haute-Cour de justice actuelle présente les garanties indispensables pour le jugement des ministres coupables de crimes politiques.