DE LA RESPONSABILITÉ CIVILE DES MIN1STKES ENVERS L'ÉTAT
La fortune publique est administrée par un grand nombre d'agents de tous grades et de tous ordres. Chacun de ces agents est responsable de ses actes et de ses fautes; les uns versent un cautionnement pour la garantie de leur gestion ; les autres ne sont pas soumis à cette obligation ; les uns et les autres sont tenus sur l'ensemble de leurs biens personnels de la réparation pécuniaire de tout préjudice causé à l'Etat.
Cette théorie n'est pas contestée ; nul n'ose la mettre en doute. Mais lorsque Ton fait observer que la gestion de la fortune publique est divisée en plusieurs branches ou départements ministériels; qu'à la tête de chaque département est placé un ministre qui est à la fois organe du pouvoir exécutif et chef de l'administration de son département; qu'en cette qualité le ministre peut mieux que tout autre agent causer de très graves préjudices à l'Etat; que si les agents sont civilement responsables, les ministres a fortiori, à raison même de leur situation très importante, doivent être tenus de la réparation du préjudice qu'ils ont pu causer à l'Etat; lorsque, disons-nous, ce principe de justice qui consiste dans la réparation du dommage est étendu aux ministres, on voit de toutes parts s'élever des objections, on entend dire : « Les ministres ne sont pas, ne peuvent pas, ne doivent pas être tenus de réparation civile envers l'Etat, hors le cas où le préjudice causé résulte d'un crime dont ils se sont rendus coupables.
D'après cette opinion, les ministres ne pourraient être poursuivis en réparation civile du préjudice qu'ils ont occasionné à l'Etat par une simple faute. On argumente ainsi : un ministre qui gère mal la fortune publique est un administrateur détestable dont il est urgent de se débarrasser. Interpellez-le sur son administration; par un vote motivé, signalez son incapacité; enlevez-lui son portefeuille. Mais c'est à cela que doit se borner la sanction de la responsabilité ministérielle, lorsque l'on
se trouve en présence d'un ministre qui n'est qu'un déplorable administrateur. On ne peut le mettre en accusation, car l'incapacité n'est pas un crime; on ne peut pas non plus lui réclamer la réparation pécuniaire du dommage causé.
La gestion d'un ministre porte sur un budget de plusieurs millions; dans les différents cas où un ministre aura mal administré, le préjudice causé à l'Etat se chiffrera par une somme énorme dont le remboursement n'est pas, en général, à la portée d'un particulier.
Mais supposons même qu'il ne soit question que de centaines de mille francs à payer à l'Etat, les effets de la responsabilité seraient extrêmement fâcheux; aucun citoyen possédant quelque fortune ne voudrait compromettre son patrimoine, son avenir, sa famille, pour la satisfaction d'être ministre. On n'aurait plus que des ministres pauvres à l'égard desquels la loi serait sans application pratique.
Si l'on suppose enfin qu'il ne s'agisse que de sommes de peu d'importance, les poursuites civiles exercées contre les ministres revêtiraient le caractère d'une taquinerie mesquine et c'est là un reproche que ne doit pas mériter le Parlement.
Ces arguments ne motivent pas suffisamment la suppression de la responsabilité civile. Ce n'est pas Timportance énorme ou insignifiante des réparations à exiger des ministres qui peut être invoquée pour ou contre le principe.
La responsabilité politique est insuffisante lorsqu'il y a eu mauvaise gestion des affaires publiques et préjudice causé à l'Etat
Comme le disait M. Dupin en 1829 : « Un million de blâmes ne couvre pas un sou de déficit » .
Ce qu'il importe c'est qu'un ministre ne puisse pas se considérer comme hors d'atteinte malgré les fautes de sa gestion; il faut qu'il sache que s'il gaspille les deniers de l'Etat, s'il fait des dépenses sans crédits correspondants ou s'il dépasse les fixations budgétaires déterminées par la loi des finances, il s'expose à des poursuites civiles et peut être obligé à des réparations pécuniaires. « Il n'y a, dit M. Laboulaye, rien d'aussi efficace que la responsabilité pécuniaire pour faire l'éducation civique d'un fonctionnaire; quand on doit payer son ignorance, on est vite éclairé » (1).
M. Rossi (2) admet la responsabilité civile des ministres envers l'Etat, mais seulement lorsque le dommage causé est la conséquence d'un crime ministériel soumis à la juridiction de la Haute-Cour. En ce cas, la Cour condamne le ministre non seulement à la peine que mérite le crime, mais encore à des dommages-intérêts envers le Trésor. Si le dommage subi par l'Etat résulte de fautes qui ne peuvent motiver une accusation, aucune action en dommages-intérêts ne peut être intentée contre les ministres.
(1) Laboulaye, Le parti libéral, p. 170.
(1) Rossi, Court de dreit constitutionnel, t. IV, p. 394.
Telle est l'opinion de M. Rossi. M. Laferrière (1) accepte le principe de la responsabilité civile mais il la considère comme une conséquence soit de la responsabilité politique, soit de la responsabilité pénale. En aucun cas, il ne permet qu'une action en dommagesintérêts soit intentée contre un ministre sans l'autorisation préalable des Chambres .
Pour nous, nous pensons que la responsabilité civile est coûtenue implicitement dans l'article 6 de la loi du 25 février 1875 « et individuellement de leurs actes personnels » . Ce membre de phrase contient à la fois la responsabilité pénale et la responsabilité civile. Celle-ci peut être exercée concurremment avec les deux autres, mais elle psut aussi être exercée distinctement et sans autorisation préalable du Parlement.
Il n'est pas sans intérêt de déterminer à quelle idée juridique se rattache la responsabilité civile des ministres.
Suivant certains auteurs, l'obligation pour les ministres de réparer pécuniairement le préjudice causé à l'Etat découle de l'idée de mandat. L'Etat, disent-ils, est le mandant, le ministre est un mandataire. M. Guichard (2), dans sa proposition de loi déposée à la Chambre le 26 juin 1882, assimile les ministres à des
(1) E. Laferrière, Traité de la juridiction administrative et des recours contentieux, t. 1", p. 612 et suiv.
(2) Exposé des motife dune proposition de loi sur la responsabilité ministérielle présentée par M. Guichard à la Chambre des députés, le 26 juin 1882 (n* 1040).
mandataires ; dans l'exposé des motifs il cite à l'appui de son opinion l'autorité de Pothier et l'article 1992 du Code civil.
Nous repoussons cette opinion. Le rapprochement entre le mandat, tel que l'entend le Code civil, et la fonction dont le ministre est investi, manque complètement d'exactitude.
C'est une assimilation artificielle. 11 n'existe entre l'Etat et les ministres aucun negotium juris ; les rapports qui existent entre les ministres et cet être impersonnel qu'on appelle l'Etat ou la puissance publique sont des relations d'une nature toute particulière n'ayant qu'une analogie très éloignée avec celles qui existent entre le mandataire et le mandant. Le mandataire, dans le sens du Code civil, est chargé de gérer les intérêts privés du mandant; le ministre est chargé de la gestion d'intérêts généraux. Quelle est donc l'idée juridique de laquelle procède la responsabilité civile? Elle procède, à n'en pas douter, du principe inscrit en l'article 1382 du Code civil. « Tout fait quelconque de l'homme qui cause à autrui un dommage oblige celui par la faute duquel il est arrivé à le réparer » .
On objecte que l'art. 1382 n'a pas été fait pour cette hypothèse; que le législateur n'a pas eu en vue le préjudice résultant du fait ou de la faute des ministres. Cela est incontestable. Mais la règle de justice contenue en l'art. 1382 est générale, elle s'applique à tous les cas, sans exception.
La réparation du préjudice par celui qui l'a occasionné est un principe de bonne organisation sociale.
L'étude de la responsabilité civile des ministres envers l'Etat donnera lieu à deux questions :
1° Dans quel cas y a-t-il préjudice?
2° Lorsque le préjudice existe, comment le principe de la responsabilité civile est-il mis en œuvre?
La responsabilité civile des ministres consistant dans la réparation pécuniaire du dommage qu'ils peuvent avoir causé, il s'ensuit qu'il faut essentiellement qu'il y ait un dommage, un préjudice.
Les ministres peuvent nuire à l'État de bien des façons; nous classerons en trois catégories les plus fréquentes et les plus importantes.
Un ministre peut causer un préjudice à l'État :
1° En détournant des fonds publics;
2° En engageant des dépenses au nom et pour le compte de l'Etat, en l'absence de crédits régulièrement ouverts par le Parlement, ou au delà de ces crédits;
3° En induisant le Parlement en erreur par des affirmations inexactes et en l'entraînant à voter des crédits qu'il eût refusés s'il avait connu la vérité.
Détournement de fonds publics. C'est le cas le plus simple; il ne prête à aucune discussion. Lorsqu'un ministre a commis un vol dans les caisses de l'Etat, l'obligation de restituer accompagne la responsabilité pénale. Ceci est évident.
Engagement de dépenses sans crédit ou au delà des
crédits votés (1). Tous les pays qui ont tendu vers la liberté ont cherché tout d'abord à obtenir le droit de voter l'impôt et de contrôler l'emploi des finances publiques. Cette première conquête est la clef de toutes les autres. Un souverain qui n'a pas la libre disposition de la richesse publique ne saurait être un oppresseur accompli; son pouvoir est dépourvu du ressort le plus important, les finances. En France donc et dans tous les pays libres, c'est un principe absolu qu'aucune dépense ne peut être faite au nom et pour le compte de l'Etat, si le Parlement ne l'a préalablement autorisée. Ce principe a un corollaire :
Les dépenses ne doivent jamais excéder les crédits votés.
Un ministre qui a contrevenu à cette règle doit-il être civilement responsable?
On a prétendu qu'il ne l'est pas. Le caractère de l'action civile, les dommages-intérêts supposent nécessairement le préjudice. Or, dit-on, il n'y a pas de préjudice causé à l'Etat dans le fait d'engager des dépenses malgré l'absence des crédits suffisants. Qu'il y ait ou non des crédits préalables, les dépenses sont
(i) Sar cette question, les documents les plus récents sont les suivants :
!• Discours de M. Audibert, procureur général de la Cour des Comptes, prononcé le 3 novembre 1885 (/. off. du 12 novembre 1885, p. 6099);
2* Exposé des motifs de la proposition de loi présentée par M. Guichard à la Chambre des députés, le 26 juin 1882 (n° 1040).
3* Rapport de M. Antonio Dubosc, député, sur la proposition Guichard {n» l»l).
représentées par un équivalent entré dans le patrimoine de l'Etat; il n'y a donc pas préjudice et, par conséquent, il n'y a pas de responsabilité civile encourue. Il ne faut pas se laisser prendre à ce raisonnement captieux. Le préjudice ne doit pas nécessairement résulter de la soustraction, du détournement des fonds appartenant à l'Etat; l'emploi malencontreux de ces fonds est à lui seul un véritable préjudice. Lorsque le Parlement a refusé des fonds pour une dépense, son refus signifie : nous ne voulons pas que cette dépense soit faite; nous considérons que l'intérêt de l'Etat exige que cette dépense n'ait pas lieu.
La transgression de la volonté du Parlement est à elle seule un préjudice causé à l'Etat et le ministre est civilement responsable.
Cette conclusion ne saurait faire aucun doute, bien que dans l'état actuel de notre législation le fait d'engager des crédits contre la volonté du Parlement ne constitue pas une infraction suivant la loi pénale.
Ce principe est certain. Il a été proclamé par la loi du 25 mars 1817, art. 151 et 152.
« Les ministres ne pourront, sous leur responsabilité, dépenser au delà des crédits
» Le ministre des finances ne pourra, sous la même responsabilité, autoriser les paiements excédants que dans les cas extraordinaires et urgents et en vertu des ordonnances du roi qui devront être converties en loi ».
La loi du 15 mai 1850 confirmait ces dispositions :
« Aucune dépense ne pourra être ordonnée ni liquidée sans qu'un crédit préalable ait été ouvert par une loi. Toute dépense non créditée ou portion de dépense dépassant le crédit sera laissée à la charge personnelle du ministre contrevenant » (art. 9).
Actuellement, c'est la loi du 14 décembre 1879 qui règle les conditions dans lesquelles le ministre des finances peut autoriser les paiements. Lorsque les Chambres ont été prorogées, des crédits supplémentaires ou extraordinaires peuvent être ouverts provisoirement par décrets, mais ils ne peuvent porter que sur les services votés dont la nomenclature est annexée à la loi des finances. Les décrets autorisant l'ouverture des crédits doivent être approuvés en Conseil des ministres ; ils sont rendus en Conseil d'État; ils doivent indiquer les ressources affectées à l'acquittement des dépenses; enfin, ils doivent être soumis à la sanction des Chambres dans les quinze jours qui suivent leur première réunion.
La jurisprudence parlementaire fournit quelques précédents de responsabilité civile encourue par des ministres. Nous ne pouvons manquer de les relater ici. Ils contiennent les enseignements les plus profitables pour 1 étude de cette question.
Les Chambres ont reconnu à plusieurs reprises le principe de la responsabilité civile des ministres.
En 1829 eut lieu devant les Chambres le débat célèbre connu sous le nom d'Affaire de la salle à manger.
M. de Peyronnet, garde des sceaux, avait fait cons-
truire et meubler à l'hôtel de la Chancellerie une salle à manger splendide si Ton en juge par la somme dépensée: 179,000 francs.
Ces dépenses avaient été engagées sans ouverture de crédits et, avant que M. de Peyronnet les eût fait régler, le ministère dont il faisait partie descendit du pouvoir, au mois de janvier 1828, et fit place à un ministère nouveau.
Le successeur de M. de Peyronnet, n'ayant pas les crédits suffisants pour solder cette dépense, demanda un crédit extraordinaire sur les fonds de l'exercice 1828, après la clôture de l'exercise précédent.
Il reconnaissait ainsi l'irrégularité de la dépense et en demandait la ratification.
La commission de la Chambre était d'avis d'allouer la somme demandée, mais sous cette réserve : « A la charge, par le ministre des finances, d'exercer telle action en indemnité qu'il appartiendra, contre le ministre qui a ordonné la dépense sans crédit préalable ».
Cette disposition parut insuffisante à M. Dupin qui déclara qu'en l'absence d'une loi spéciale et efficace sur la responsabilité ministérielle, le ministre des finances ne pourrait exercer aucune poursuite.
Sur sa proposition, la Chambre des députés vota une disposition ainsi conçue : « A la charge, par le ministre des finances, d'exercer devant les tribunaux une action en indemnité contre l'ancien ministre qui a ordonné la dépense sans crédit préalable » .
C'était déroger gravement au principe de la séparation des pouvoirs ; « les tribunaux, comme le fit observer M. de Barante, seraient contre tout notre droit public, introduits dans l'administration » (1). Il est évident, qu'ayant à statuer sur l'action civile, le tribunal aurait pu, dans cette affaire, mettre en question la régularité, l'utilité, la nécessité de la dépense, toutes choses que les Chambres seules ont le droit d'apprécier,
La Chambre des pairs vota le crédit, mais repoussa la résolution qu'elle considérait comme exagérant la portée de la loi de 1817. A son tour la Chambre des députés, appelée à voter la demande de crédit privée de l'amendement de M. Dupin, la rejeta purement et simplement.
La seule chose à noter dans ces débats, c'est que le principe de la responsabilité civile du ministre fut reconnue par la Chambre, bien qu'en fait aucune action n'ait été intentée contre M. de Peyronnet.
On s'est demandé comment la dépense de 179,000 fr. a été acquittée. Cette somme n'a jamais figuré dans les comptes. On suppose qu'elle a été payée sur les fonds secrets.
Le refus de crédit par la Chambre s'est donc borné à une proclamation platonique d'un principe, puisqu'en réalité, bon gré malgré, c'est le budget qui a supporté la dépense.
(i) Moniteur universel, 17 juin 1829.
Lorsqu'une dépense a été payée par le Trésor, malgré le refus par la Chambre de l'approuver, elle est inscrite à la dette flottante et elle figure dans le compte général des finances comme créance du Trésor contre celui qui l'a engagée.
On y trouve quatre créances contre divers débiteurs non dénommés. Elles concernent des sommes mises à la charge de la dette flottante, dans les conditions que nous avons dites, par suite du refus par les Chambres d'approuver les dépenses effectuées.
Ces quatre créances (irrecouvrables) sont autant de preuves de l'intention réitérée des Chambres de maintenir le principe de la responsabilité civile.
Rappelons brièvement ces précédents :
1° M. de Montbel, ministre des finances, l'un des ministres de Charles X, ordonnança, sans crédit légal, une somme de 371,051 francs montant de distributions faites aux troupes pendant les journées de 1830,
En 1833, la commission chargée d'examiner les comptes du budget de 1830 rejeta cette dépense comme illégale.
Lors de la discussion, M. Rihouet exposa la différence qu'il y avait entre le déficit résultant d'un crime et celui résultant d'une faute. Dans le premier cas, le ministre doit être l'objet d'une accusation. S'il y a seulement faute, la désapprobation de l'acte ministériel doit se manifester par le rejet du crédit. L'effet matériel de cette décision est de faire inscrire la dépense parmi les
avances du Trésor. « Chaque année, disait M. Rihouet, on viendrait faire repasser sous les yeux de la Chambre ce déficit réel, quoique déguisé, et il apparaîtrait comme un monument de la justice du pays et comme une grande leçon pour les ministres présents et à venir » .
La Chambre vota le rejet et le motiva, sur la proposition de M. Isambert : « Dans tous les cas où les Chambres auront rejeté des dépenses portées au budget de l'Etat, il sera pris immédiatement, à la diligence de l'agent judiciaire du Trésor, toutes mesures conservatoires par voie de contrainte administrative contre les ministres ordonnateurs, sauf leur recours contre les parties prenantes ».
C'était une véritable disposition législative introduite par voie d'amendement. La Chambre des pairs la repoussa et la dépense fut définitivement rejetée.
2° Une autre somme de 270,560 fr. fut payée en 1832 sans l'autorisation de la Chambre.
Il s'agissait du montant de certaines fournitures faites en Espagne, sous l'Empire, aux troupes de la garde du roi Joseph, commandées par des officiers français. En 1833 la Chambre avait refusé de voter un crédit lupplémentaire pour rembourser cette dépense qui était déjà consommée; elle considérait que cet arriéré incombait au gouvernement espagnol. Six ministres de la guerre s'étaient succédé au pouvoir et avaient reconnu les créances des officiers; le ministre
Dr.ft. 9 G
des 'finances, par une ordonnance royale avait consenti à la liquidation.
Sans même déterminer celui des ministres qui avait engagé sa responsabilité, la Chambre rejeta le crédit, afin de protester contre un paiement qu'elle n'avait pasautorisé.
3° En 1840 la Chambre eut à se prononcer sur l'admission ou le rejet d'une dépense de 16,150 fr. représentant une indemnité payée à des entrepreneurs de travaux de fortification. Ce crédit demandé à la Chambre des députés au cours du vote du budget de 1839 avait été rejeté. Le Gouvernement le reproduisit dans le projet de règlement du budget de 1838. Les bureaux de la guerre avaient insisté, paraît-il, auprès des officiers du génie, pour les amener à conclure en faveur de la concession de l'indemnité réclamée. La Chambre rejeta le crédit afin d'exprimer ainsi son blâme rion contre le ministre de la guerre responsable qui n'existait plus à cette époque, mais contre la pression exercée par les bureaux.
Le rapporteur de la commission, M. Lacrosse, prit soin de rassurer les députés sur les conséquences légales du rejet de la dépense : il déclarait «qu'il n'y avait pas lieu de présumer que dans aucun temps on pût viser une responsabilité pécuniaire portant sur la famille du ministre; mais du refus de la Chambre devait résulter un blâme prolongé, itératif, seul moyen de prévenir le retour de pareils abus » (1).
(I) Autlibcrt, Discours de rentrée, J.off. 1885, p. G1UI.
Laquatriéme créance concerne une somme de 5,000 fr. allouée par M. Thiers, ministre des affaires étrangères eu 1840, à un homme de lettres chargé de la mission (Tétudîer aux colonies la question de l'esclavage et de l'émancipation des noirs.
Cette somme avait été payée sur un crédit légalement ouvert, mais sous réserve de l'approbation du Parlement. La Chambre refusa d'approuver la dépense qui fut inscrite comme les précédentes dans les découverts du Trésor.
Le blâme visait directement M. Thiers bien qu'au moment de ce vote il eût cessé d'être ministre.
Le 25 mars 1889, la Chambre des députés adopta le budget définitif de l'exercice 1876.
Elle conclut à la responsabilité civile de M. Buffet, alors ministre de l'intérieur.
M. Buffet avait ordonné, sans ouverture de crédits parle Parlement, la formation d'un train spécial pour transporter de Paris à Boulogne le prétendant espagnol doa Carlos et sa suite.
Les dépenses s'élevèrent à 19,000 fr. La Chambre vota contre M. Buffet des poursuites en réparation civile. Cette résolution de la Chambre des députés n'eut pas plus de suites, en réalité, que celles prises en 1829 par la Chambre des pairs. Il faut d'ailleurs reconnaître que si M. Buffet avait fait préparer le train de don Carlos, son successeur M. Dufaure avait assumé sa pari de responsabilité en mettant à exécution les projets
de M. Buffet. Le rapporteur du budget, M. Fernand Faure, aurait dû mettre enjeu la responsabilité des deux ministres.
Ce qu'il faut retenir de ces divers exemples, c'est le principe de droit constitutionnel reconnu et proclamé par la Chambre : la responsabilité civile des ministres.
Dans les divers précédents que nous venons de citer, on peut voir deux cas distincts : dans l'un, le ministre a engagé une dépense sans crédits ouverts ; dans l'autre, le Parlement rejette une dépense qu'il désapprouve, mais qui a été faite suivant des crédits régulièrement ouverts. Dans ce dernier cas, la responsabilité civile des ministres ne peut guère être exercée rigoureusement et l'action de la Chambre se réduit à un blâme.
Au contraire, lorsqu'il y a dépense sans crédits ouverts, la responsabilité doit être effective ; la réparation pécuniaire est due par le ministre et par ses héritiers.
La loi des finances de 1817, dans les art. 151 et 152 dispose que les ministres ne pourront, sous leur responsabilité, dépenser au delà des crédits votés par le Parlement.
L'art. 9 de la loi du 15 mai 1850 est rédigé dans le même sens. La dépense, dit cet article, sera laissée à la charge du contrevenant.
La loi du 14 décembre 1879 détermine les cas où les dépenses peuvent être engagées sur un simple décret du Président de la République.
La responsabilité civile des ministres est donc indéniable dans les deux cas :
r Si les ministres ont engagé une dépense pour laquelle le Parlement n'a pas voté de crédits ;
2* Si la dépense outrepasse les crédits votés.
Demande de crédits accompagnée d'un exposé des motifs inexact ayant eu pour résultat d'induire la Chambre en erreur.
Examinons un cas plus compliqué.
Les lois et les règlements prescrivent de n'engager aucune dépense sans qu'au préalable les assemblées électives et l'administration supérieure aient été mises à même de se rendre un compte parfaitement exact de sa portée véritable, sans avoir pris toutes les précautions nécessaires pour apprécier autant que faire se peut le montant des ressources nécessaires pour y faire face. Les affaires ou les entreprises de l'Etat sont seules exemptes de ces formalités préalables.
Le plus souvent, en effet, en matière de travaux publics notamment, le gouvernement et la Commission du budget proposent et les Chambres sont appelées à voter des crédits sur de simples affirmations, sans avoir sous les yeux aucun document, aucune évaluation précise qui leur permette d'apprécier avec certitude la dépense que représentera définitivement l'entreprise dans laquelle on décide ainsi de s'engager.
De là des mécomptes et des déceptions qui troublent tous les calculs, aboutissent à grever le budget d'une
manière excessive et donnent lieu, ensuite, à ces exagérations de crédits supplémentaires.
Lorsque les ministres engagent une dépense à la suite d'une ouverture de crédits par le Parlement, mais sans avoir rempli les formalités voulues, sans avoir éclairé suffisamment le Parlement, les ministres sontils responsables ?
Cette hypothèse se présenta en 1880.
En 1875, M. Caillaux, ministre des travaux publics, demanda un crédit de 2 millions et demi pour achever complètement la construction du pavillon de Marsan et de l'aile nord des Tuileries, afin d'y installer la Cour des comptes.
Il affirma à la tribune que, moyennant cette somme, il* s'engageait à opérer l'installation projetée dans d'excellentes conditions.
Cette affirmation décida le vote de rassemblée.
Au mois d'octobre 1878, M. Lefuel, architecte des Tuileries, présenta un devis duquel il résultait que c'était non pas 2 millions et demi de francs qu'il fallait, mais bien 11,266,000 francs, de sorte que M. Caillaux s'était trompé de 450 pour cent.
En présence de l'énorme augmentation demandée par l'architecte, le ministre des travaux publics, M. de Freycin3t et le sous-secrétaire d'état, M. Sadi-Carnot, s'informèrent auprès de M. Lefuel de la procédure suivie pour la demande de crédit de 2 millions et demi et ils acquirent la certitude que M. Caillaux savait
parfaitement à quoi s'en tenir, malgré ses affirmations à la tribune, sur l'importance de la dépense totale.
Au minimum, comme l'explique M. de Freycinet dans son exposé des motifs, le 19 mai 1879, il y avait eu tort et malentendu provenant de ce que le ministre des travaux publics avait pris un devis partiel pour un devis définitif.
L'erreur commise par M. Caillaux avait un caractère particulièrement grave. Le ministre n'était tombé dans cette erreur que parce qu'il s'était mis au-dessus des lois.
S'il avait observé la loi de 1832 qui exige que tout travail public, avant d'être entrepris, soit accompagné d'un devis présentant le total des dépenses générales, s'il s'était conformé aux règlements qui veulent que tout devis soit communiqué au conseil général des bâtiments civils, le ministre n'aurait pas commis cette méprise.
En 1880, un projet de loi fut déposé à la Chambre dans le but d'ouvrir un nouveau crédit.
La commission du budget fut émue de cette situation et le rapporteur du projet de loi relatif à ce crédit, l'honorable M. Guichard, demanda, par une première résolution qui fut votée le 22 janvier 1881, qu'on invitât le ministre des travaux publics et le ministre des finances à recueillir des informations sur le point de savoir s'il n'y avait pas lieu d'appliquer, dans l'espèce, les règles de la responsabilité ministérielle.
Le 30 mai suivant l'honorable M. Guichard demanda à M. le Ministre des travaux publics quelle suite serait donnée à la résolution votée par la Chambre.
Quelques jours plus tard, sur la proposition de M. Guichard, une deuxième résolution fut votée : elle transmettait l'examen de la question à la commission du budget de 1881.
Enfin une troisième et dernière résolution fut présentée à la Chambre le 28 juillet 1881.
Cette résolution est ainsi conçue :
« Vu l'art. 6 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875, les art. 1382, 1383 et 1992 du Code civil, la Chambre invite le Gouvernement à exercer une action en indemnité contre M. Caillaux, ancien minisire des travaux publics, à raison des faits exposés dans le rapport du budget de 1880, déposé le 8 février 1880 et dans l'information du Gouvernement, communiquée à la séance du 30 mai 1881 » (1).
Le 19 janvier 1882, M. Antonin Proust, ministre des beaux-arts, invita M. le Préfet de la Seine à mettre à exécution la résolution votée par la Chambre le 28 juillet 1881 et à intenter à M. Caillaux une action en indemnité. Des difficultés de procédure se présentèrent alors et elles furent si graves que la résolution du 28 juillet 1881 demeura lettre morte. Mais M. Guichard veillait et, le 4 mai 1882, il posa au ministre de
(1) S. off. 29 juillet 1881.
la justice la question suivante : « Le Gouvernement invité parla Chambre le 28 juillet 1881 à exercer une action en indemnité contre M. Caillaux, ancien ministre des travaux publics, à raison des faits exposés par les deux rapports de la commission du budget de 1880, du 7 février 1880 et 8 juillet 1881, ainsi que dans l'information communiquée à la séance du 31 mai 1881, s'est-il conformé à cette invitation ayant pour objet d'assurer l'exécution de l'art. 6 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875 sur la responsabilité des ministres » 1
La réponse du garde des sceaux tendit à démontrer que le principe de la responsabilité existe à la vérité, mais qu'en l'absence d'une loi spéciale déterminant la juridiction chargée de statuer, c'est un principe sans sanction, une théorie sans application possible. A la suite de cette question posée par M. Guichard, et transformée en interpellation, la Chambre vota un ordre du jour ainsi motivé : « La Chambre, persistant dans sa résolution du28juillet, passe à l'ordre du jour ».
En résumé, malgré les résolutions prises par la Chambre, le Gouvernement ne bougea pas.
Retenons seulement le principe proclamé à différentes reprises :
Les ministres sont civilement et pécuniairement responsables du préjudice qu'ils ont occasionné à l'État dans l'exercice de leurs fonctions.
Le 26 juin 1882 M. Guichard présenta une proposi-
tion de loi relative à la responsabilité civile des ministres.
Elle est ainsi conçue : « Le ministre qui, dans la gestion des affaires de l'Etat, aura commis une faute lourde, conséquence de l'inexécution volontaire des mesures prescrites par les lois, pourra, à la suite d'une information parlementaire et sur l'invitation de la Chambre des députés, être renvoyé devant les tribunaux ordinaires pour les réparations civiles » .
Cette proposition fut renvoyée à une commission (1). Le rapporteur, M.Antonin Dubost, en lut le rapport dans la séance du 14 juin 1883 (2).
L'affaire Caillaux avait fait sentir le besoin de réglementer d'une façon formelle et précise la responsabilité civile des ministres envers l'Etat.
L'auteur de la proposition désirait prévenir le retour de faits analogues à ceux qu'avait révélés la construction du pavillon de Marsan et de l'aile nord des Tuileries.
Cette préoccupation apparaît clairement dans le rapport de M. Dubost
Malheureusement cette proposition de loi ne fut pas votée; elle eut le même sort que ses aînées de 1832, 1834 et 1835.
(f ) Cette commission était composée de MAI. Guichard, président; Léon Roquet, secrétaire; Rivière, A. Dubost, rapporteurs; Guéguen, Mercier, Rameau, Rodât, Gomot, Escande, Remoiville.
\2) J. off. 1883. Documents parlementaires, p. 949.
Mais si la législation est demeurée incomplète, le principe n'en subsiste pas moins : les ministres sont responsables vis-à-vis de l'Etat toutes les fois qu'ils lui causent un préjudice.
Le principe de la responsabilité civile étant admis, il s'agit de savoir quelle autorité décidera si la responsabilité des ministres est engagée et fixera le taux des réparations dues à l'Etat.
Les ministres engagent leur responsabilité lorsque, parleur faute, ils causent un préjudice au Trésor public. La faute seule n'engage pas la responsabilité civile, s'il n'en est résulté aucune perte pour le Trésor, car l'État ne peut pas plus qu'un particulier s'enrichir aux dépens d'autrui.
Qui décidera si l'Etat a subi une perte appréciable en argent, si les finances publiques ont été engagées là où elles ne devaient pas l'être?
Le Parlement seul peut faire cette appréciation, puisque c'est à lui qu'appartient le contrôle de l'emploi de la fortune publique.
Lorsque le Parlement aura déclaré que la responsabilité civile d'un ministre est engagée, devant quels tribunaux devra être portée l'action civile? Quels juges détermineront le montant des réparations dues à l'Etat?
Cette question est grosse de difficultés et c'est surtout (nous l'avons déjà remarqué) à ces difficultés relatives à la compétence qu'il faut attribuer l'absence de pour-
suites envers des ministres que le Parlement avait à plusieurs reprises déclarés civilement responsables.
« Il y a une lacune sur ce point dans la loi constitutionnelle » , disait le garde des sceaux, dans la séance du 4 mai 1882, au cours des débats relatifs à l'affaire Caillaux. Et.il ajoutait : « Faites une loi sur la responsabilité des ministres, elle sera applicable même aux faits passés. Vous n'avez pas d'autre moyen juridique d'autoriser une poursuite en indemnité; mais si vous voulez dès à présent poursuivre, soit devant la juridiction administrative, soit devant la juridiction ordinaire, vous aboutirez, je le crains, à deux déclarations d'incompétence; et, si le conflit négatif est porté devant le tribunal des conflits, il pourra reconnaître que les deux juridictions étaient également incompétentes. Par conséquent, vous n'aboutirez à aucun résultat » (1).
Cette lacune de la législation constitutionnelle avait depuis longtemps préoccupé les esprits. A diverses époques, en 1816, en 1817, en 1819, le Gouvernement fut invité à prendre l'initiative d'un projet de loi sur la responsabilité civile ministérielle, aussi bien que sur la responsabilité pénale. Le Gouvernement n'en fit rien.
En 1832, la Chambre des députés fut saisie de deux projets de loi; l'un dû à l'initiative parlementaire, l'autre émanant du Gouvernement.
La discussion dura quatre années, et finalement on
(1) S. o/f. 5 mai 1882, p. 486.
ne fut pas plus avancé en 1836 qu'on ne Tétait en 1832, aucun projet n'aboutit.
Au cours de la discussion de ces projets, la responsabilité civile rencontra des adversaires acharnés, surtout parmi les membres du Gouvernement.
Un amendement fut présenté, aux termes duquel les ministres étaient civilement responsables en cas de faute. La Chambre le repoussa et n'admit la responsabilité civile des ministres qu'en cas de faute lourde entraînant prévarication. C'était confondre la responsabilité civile avec la responsabilité pénale. D'ailleurs, tous les projets avortèrent, comme nous l'avons dit.
On lit dans l'article 98 de la Constitution du 4 novembre 1848 : € Dans tous les cas de responsabilité des ministres, l'Assemblée nationale peut, suivant les circonstances, renvoyer le ministre inculpé soit devant la Haute-Cour de justice, soit devant les tribunaux ordinaires pour les réparations civiles ».
Ce texte est formel, et, de toutes les Constitutions, celle de 1848 est la première qui parle nettement de la responsabilité civile.
On a prétendu que ce texte visait seulement la responsabilité civile résultant des crimes. C'est une erreur manifeste. D'où qu'elle vienne, la responsabilité civile est une, et la cause qui l'a fait naître est impuissante à en changer le caractère.
La Constitution de 1852 et les nombreux sénatus-
consultes de l'empire ont conservé le plus profond silence
Le seul texte législatif en vigueur sur cette matière, à l'heure actuelle, c'est l'article 6 de la loi du 25 février 1875 : « Les ministres sont solidairement responsables devant les Chambres de la politique générale du gouvernement, et individuellement de leurs actes personnels ».
Cet article trop concis vise les trois sortes de responsabilité des ministres.
Le projet de loi Guichard déposé le 26 juin 1882 instituait un comité spécial chargé de statuer eu matière de responsabilité civile. Ce comité était composé : 1° des membres de la commission des finances du Sénat; 2° des membres de la commission du budget de la Chambre des députés qui seront tenus de se réunir, sous la présidence du président de la commission des finances du Sénat, toutes les fois que Tune ou l'autre Chambre, soit séparément, soit cumulativement, l'auront ainsi ordonné.
On sait que ce projet ne fut pas voté. 11 ne présente donc qu'un intérêt historique.
Reste l'article 98 de la Constitution de 1848. Cet article est-il applicable de nos jours ? On a soutenu l'affirmative. A l'appui de cette opinion on a cité sur tout l'article 75 de la Constitution du 22 frimaire an VIII organisant la garantie constitutionnelle des agents du Gouvernement autres que les ministres.
Puisque cet article, disait-on, a survécu à la Constitution de l'an VIII et est demeuré en vigueur jusqu'à ce
que le décret du 19 septembre 1870 Tait formellement abrogé en supprimant la garantie constitutionnelle, rien ne s'oppose à ce que l'article 98 de la Constitution de 1848 ait encore force de loi.
Cet argument est défectueux. Certains articles des constitutions anciennes ont pu demeurer en vigueur, mais seulement tant que des lois postérieures n'ont pas statué sur les mêmes questions.
Or, nous ayons l'article 6 de la loi du 25 février 1875. Il est d'une concision désespérante, il est vrai, mais enfin il existe ; il réglemente la responsabilité ministérielle et aucun emprunt sur ce point ne peut plus être fait à la législation antérieure.
Privés du secours de l'article 98, commentdécideronsnous la question de compétence en matière de responsabilité civile des ministres ? Quelle juridiction déterminera l'indemnité due à l'Etat par le ministre ayant causé un préjudice au Trésor public ?
Si nous acceptions l'opinion de M. Humbert, ministre de la justice, dont nous avons cité plus haut les paroles au cours de la séance du 4 mai 1882, aucun tribunal ne serait compétent.
On devrait écarter les tribunaux judiciaires, puisqu'il s'agit d'actes administratifs.
Le Conseil d'Etat ne serait pas compétent non plus, puisqu'il n'a qualité — c'est un principe — que pour apprécier la responsabilité des comptables. 11 ne peut connaître de la responsabilité des ordonnateurs.
La Cour des comptes est dans le même état d'impuissance, puisqu'elle ne peut agir vis-à-vis des ordonnar teurs que par voie de déclaration.
La compétence du Sénat se borne aux crimes ; mais il est incompétent pour statuer sur la responsabilité civile.
D'après cette théorie un peu complexe, inextricable, suivant l'expression de M. Guichard, on arrive à un résultat étrange. On prouve que si le principe de la responsabilité civile des ministres est incontesté et incontestable, l'application en est impossible dans l'état actuel de la législation.
Or, quelle est la valeur d'un principe impraticable, dépourvu de sanction ? Elle est nulle. C'est une lettre morte, une formule vaine.
M. Laferrière pense que dans l'état actuel de la législation, on ne peut aboutir qu'à ces solutions négatives (1).
Nous ne saurions accepter cette doctrine.
Il est admis unanimement qu'à défaut de loi spéciale, le droit commun doit être appliqué. Et bien, puisque aucune loi spéciale ne règle la mise en œuvre de la responsabilité civile des ministres; puisque aucune loi ne désigne les tribunaux compétents pour déterminer et mesurer la réparation due à l'Etat par les ministres, la compétence doit être attribuée sans hésitation aux tribunaux ordinaires.
(i) Laferrière, op. cit., t. !•', p. 617-618.
M. Faustin-Adolphe Hélie arrive à la même conclusion, par un autre chemin. 11 considère que Fart. 98 de la Constitution de 1848, qui donnait à l'Assemblée la faculté de porter l'action civile soit devant la Haute- Cour soit devant les tribunaux civils, n'a pas été abrogé.
La Constitution de 1852 et le Sénatus-consulte du 10 juillet 1858 ont seulement limité la compétence de la Haute-Cour, mais ils ont laissé subsister la compétence des tribunaux civils, en ce qui concerne l'action civile qui ne résulte ni de crimes, ni de délits, mais seulement de fautes (1).
Mais ainsi que nous venons de le démontrer, l'art. 98 de la Constitution de 1848 ne peut plus être invoqué (2).
Le principe de la séparation des pouvoirs ne permet pas de déférer aux tribunaux ordinaires le jugement des actes administratifs, mais on ne saurait considérer comme un acte administratif le délit ou la faute personnelle du ministre (3).
Par conséquent, en matière de responsabilité civile, il faut, en l'absence de lois spéciales, appliquer le droit commun.
Appliquons donc la loi commune aux divers cas de responsabilité qui peuvent se présenter.
(I) Faustin-Adolphe Hélie, De la responsabilité des ministres au point de vue des réparations civiles. France judiciaire, t. VI, p. 423. (2; Supra, page 141.
(3) Laferrière, op. cit., p. 611.
Dr.fr. 10 C
Le préjudice causé à l'Etat par un ministre peut être la conséquence d'un crime de la compétence du Sénat; l'action en réparation civile pourra être portée devant le Sénat, accessoirement à Faction publique dont cette juridiction se trouve saisie.
Cette solution est conforme au principe établi par l'article 3 du Code d'instruction criminelle.
L'article 17 du projet de loi adopté par le Conseil d'Etat en 1850 ne faisait que suivre le droit commun en statuant comme suit : lorsque la Haute-Cour de justice a été saisie, en vertu d'une accusation admise contre le Président de la République ou un ministre, elle connaît aussi des dommages-intérêts envers l'Etat ou la partie civile. On objecte le précédent de la Cour des pairs. Lors du procès des ministre de Charles X, la Cour des pairs, dans son arrêt du 29 septembre 1830, déclara qu'elle ne statuerait pas sur l'action civile.
« Considérant » , disait l'arrêt, « que dans le procès porté devant elle par la résolution de la Chambre des députés; la Cour des pairs, à raison de la nature de l'action et des formes dans lesquelles cette action est poursuivie, ne se trouve pas constituée de manière à statuer sur des intérêts civils » (1).
M. de Bas tard essayait de justifier cette dérogation aux principes du droit commun.
Son premier argument, dirigé surtout contre les tiers
(1) Sirey, 31, 2, 17.
lésés qui demandaient à intervenir au procès pour réclamer des dommages-intérêts, était ainsi formulé : L'on ne peut exercer de droit d'intervention là où on ne possède pas le droit d'action. Or, si la partie léséo peut saisir le tribunal correctionnel ou le juge d'instruction, la Cour des pairs ne peut être saisie que par la Chambre des députés. Cet argument peut avoir quelque valeur à l'égard des tiers qui veulent exercer l'action civile, mais il n'en a aucune lorsqu'il s'agit de la réparation pécuniaire du dommage causé à l'Etat. Dans ce dernier cas, c'est la Chambre des députés qui saisit la Cour des pairs, qui met le ministre en accusation; c'est elle aussi qui prescrit au ministre des finances d'exercer l'action civile.
Les deux autres arguments n'ont rien de juridique. Ils consistaient à dire : que l'action civile entraverait la haute et solennelle justice que la Cour des pairs devait au pays ;
Que la Chambre haute n'était apte à juger les questions de cette nature, ni par le nombre de ses membres, ni par leurs habitudes parlementaires, ni par la forme accoutumée de ses discussions.
Ce précédent de la Cour des pairs n'ébranle pas notre conviction. Nous demeurons fidèle aux principes du droit commun; l'action civile pourra être intentée devant la Haute-Cour de justice accessoirement à l'action publique dirigée contre un ministre. Dans son projet de loi, Pascal Duprat acceptait cette règle:
Le préjudice causé à l'Etat résulte d'un délit soumis au jugement d'un tribunal correctionnel.
Nous avons établi que la Haute-Cour n'est compétente que pour juger les ministres accusés de crimes. Elle ne doit pas connaître des délits qui tombent sous le droit commun et sont jugés par les tribunaux correctionnels.
En pareille occurrence, l'action civile devra être portée devant le tribunal correctionnel accessoirement à l'action publique.
Le préjudice causé à l'Etat peut résulter, comme nous l'avons dit, soit d'un crime, soit d'un délit, soit d'une faute qui ne constitue ni crime ni délit. Quelle que soit l'origine du préjudice, dès qu'il existe un dommage, l'Etat a une action en réparation civile qui peut être, sans aucune formalité spéciale, portée devant les tribunaux de droit commun.
On conteste la compétence des tribunaux ordinaires ; on invoque la séparation des pouvoirs qui ne permet pas au pouvoir judiciaire de connaître des actes administratifs. Nous avons démontré que ni les délits ni les fautes que commettent les ministres dans l'exercice de leurs fonctions ne sont des actes administratifs. La jurisprudence (1) du tribunal des conflits est fixée en ce sens*
(1) Arrêts du tribunal des conflits des 22 novembre et 13 décembre 1879. Sirey, 1881, 3« partie, p. 20, 31, 42.
Ce qui est vrai pour les fonctionnaires en général ne Test pas moins pour les ministres. Les tribunaux ordinaires sont compétents pour connaître de l'action en réparation pécuniaire fondée sur des crimes, des délits ou des fautes commis par les ministres dans l'exercice de leurs attributions.
Comment les tribunaux ordinaires seront-ils saisis de l'action civile? Une autorisation préalable est-elle nécessaire?
Nous pensons que les tribunaux ordinaires seront saisi» suivant les formes du droit commun. Aucune autorisation spéciale, aucune mise en demeure émanant du Parlement ne sera nécessaire.
Les poursuites seront opérées par le ministre compétent. Ce sera, le plus souvent, le ministre des finances.
Le ministre chargé d'exercer l'action civile pourra agir spontanément sans y être invité par les Chambres.
M. Ducrocq tient cette opinion pour certaine. Il faut remarquer que, même sous l'empire de l'article 75 de la Constitution de l'an VIII, les ministres pouvaient être actionnés civilement pour faits relatifs à leurs fonctions, sans autorisation d'aucune sorte. Le décret du 19 septembre 1870 a aboli la garantie constitutionnelle dont jouissaient les fonctionnaires autres que les ministres; mais il n'a pu créer à l'égard de ces derniers une prérogative qui n'a jamais été écrite nulle part. Les lois constitutionnelles de 1875 étant muettes sur ce point,
aucune autorisation préalable à la poursuite des ministres ne peut être exigée.
On a cependant soutenu le contraire. On a prétendu qu'une résolution de l'une ou de l'autre Chambre est indispensable pour que l'action civile en réparation d'un dommage causé à l'Etat puisse être intentée contre un ministre.
La responsabilité civile, dit-on, est une des formes de la responsabilité ministérielle. Or la responsabilité ministérielle ne peut être mise en jeu sans une intervention du pouvoir parlementaire (1).
Nous estimons qu'une résolution n'est pas nécessaire; les Chambres pourront s'occuper de la question, si elle les intéresse, et interpeller le Gouvernement soit pour demander que la poursuite ait lieu, soit pour demander qu'on ne poursuive pas, mais elles agiront, dans ce cas, proprio motu, sans avoir été sollicitées par une demande d'autorisation.
Nous avons distingué avec soin les trois ordres de responsabilité qui sont trois choses absolument différentes. La forme de responsabilité que le Parlement seul peut mettre en jeu, c'est la responsabilité politique; mais il en est tout autrement de la responsabilité civile et de la responsabilité pénale. Ici, les ministres ne sont plus des organes du Gouvernement, chargés de traduire en actes politiques la volonté de la majorité des Cham-
(1) Laferrière, op. cit., t. I, p. 610. — Àntoniu Dùbost, rapport sur le projet 0» 18ê2, § 3f in fine. /. off. 188», p. 149. ,
bres, ce sont des fonctionnaires qui doivent compte de leurs crimes, de leurs délits, de leurs fautes, comme un fonctionnaire quelconque, comme le plus obscur des citoyens.
Mais, dira-t-on, les ministres qui ont commis un crime ne peuvent être mis en accusation que par la Chambre ; ils ne peuvent être jugés que par le Sénat.
Il est vrai; mais ce n'est pas pour mettre enjeu le principe de la responsabilité que la Chambre intervient. La loi Ta investie expressément des fonctions de Chambre de mise en accusation et de ministère public dans ce cas spécial ; de même qu'elle a constitué le Sénat en Haute-Cour de justice.
Dans la mise en accusation et dans le jugement des ministres on ne rencontre aucune assemblée politique : il y a un ministère public chargé de l'accusation et un tribunal chargé de la juridiction, la Chambre et le Sénat ont disparu.
En résumé, la responsabilité civile existe à l'égard des ministres.
Ils pauvent être tenus de la réparation pécuniaire du préjudice qu'ils ont causé à l'Etat, soit en détournant des fonds, soit eh engageant des dépenses sans crédits ou au delà des crédits légalement ouverts, ou des dépenses malencontreuses que le Parlement n'approuve pas ; soit enfin en appuyant une demande de crédits d'affirmations inexactes qui induisent le Parlement en erreur.
L'action civile peut être portée soit, s'il y a crime, devant la Haute-Cour accessoirement, à l'action publique ;
Soit, s'il y a eu délit, devant le tribunal correctionnel;
Soit, enfin, devant le tribunal civil, comme action principale, aussi bien dans les deux cas qui précèdent que lorsque le fait dommageable ne constitue ni un crime, ni un délit.
L'exercice de l'action civile n'est point subordonné à l'autorisation préalable du Parlement.
Et maintenant que ce principe est dégagé théoriquement des obscurités qui l'environnent, demandons nous quelle en est l'efficacité pratique. Suffit-il à réprimer les irrégularités, les négligences, les dépenses non autorisées, ou même formellement interdites par le Parlement? Entre-t-il dans la pensée d'un ministre qu'il risque d'être condamné à payer à l'Etat le montant des dépenses qu'il engage sans crédits votés?
Evidemment non, et c'est regrettable. Jusqu'à ce jour, on a fait de nombreuses applications du principe de la responsabilité civile; on ne peut citer un seul exemple de remboursement réellement effectué au Trésor par un ministre.
A quoi sert donc le principe?
On dit : c'est une menacé salutaire qui maintient les ministres dans l'observation des lois et qui permet, le cas échéant, de réprimer les illégalités commises. Nous pensons au contraire que c'est un épouvantai! inoffen-
sif qui n'effraie personne. On ne peut pas songer en effet à demander aux ministres le remboursement des sommes dont la dépense est irrégulière; remplaçons cette sanction purement fictive par une amende déterminée au maximum et au minimum. Alors seulement, la volonté du Parlement en matière budgétaire sera scrupuleusement respectée (1).
SECTION II
