DE LA RESPONSABILITÉ CIVILE DES MINISTRES ENVERS LES PARTICULIERS

En même temps qu'ils sont les organes du pouvoir exécutif au point de vue politique, les ministres sont, comme nous l'avons dit, les fonctionnaires suprêmes de l'Etat. Chacun d'eux est placé au sommet de la hiérarchie administrative dans le département qu'il est chargé de diriger. Son rôle difficile consiste à maintenir la balance égale entre les droits de l'Etat et ceux des administrés, à s'acquitter de ses fonctions sans causer de préjudice ni à ceux-ci, ni à celui-là. Nous avons exposé la théorie de la responsabilité civile des ministres envers l'Etat, il s'agit maintenant de savoir si un particulier a droit à la réparation pécuniaire du préjudice qu'un ministre lui a causé injustement par un acte accompli dans l'exercice de ses attributions.

(1) Dam le projet Pascal-Duprat, le fait d'avoir eogagé des dépenses sans oorerture de crédits ou dépassant les crédits totés, constituait le crime de pré- ▼aricatioi).

Nous répondons : oui, c$r tout fait dommageable donne droit à une réparation. Cette façon d'envisager la responsabilité civile des ministres à l'égard des particuliers lésés par leurs actes peut paraître vague. Cela tient à ce qu'il y a quelque chose d'indécis dans la nature des actes que peut accomplir un ministre dans l'exercice de ses fonctions et qui peuvent porter préjudice à des particuliers.

Il faut distinguer entre l'acte administratif et le fait personnel du ministre; entre la faute administrative et la faute personnelle. Dans les deux cas, si un préjudice appréciable en argent a été causé injustement à un particulier, la réparation lui en est due; s'il s'agit d'un acte administratif, la responsabilité incombe à l'Etat, et l'action en dommages-intérêts doit être portée devant les tribunaux administratifs; s'il s'agit d'une faute personnelle, c'est le ministre qui est civilement responsable.

Nous déterminerons plus loin quelles sont, dans ce cas, les règles de compétence.

Distinguons maintenant le fait personnel de l'acte administratif. Le critérium a été indiqué en excellents ternies par M. Laferrière, en 1877, dans la conclusion qu'il donna en sa qualité de commissaire du Gouvernement devant le tribunal des conflits : « Si l'acte dommageable est impersonnel, s'il révèle un administrateur, un mandataire de l'Etat plus ou moins sujet à erreur, et non l'homme avec ses faiblesses, ses passions, ses imprudences, l'acte reste administratif et ne peut être

déféré aux tribunaux; si, au contraire, la personnalité de l'agent se révèle par des fautes de droit commun, par une voie de fait, un dol, alors la faute est imputable au fonctionnaire, non à la fonction ; l'acte perd son caractère administratif et ne fait plus obstacle à la compétence judiciaire» (1).

On peut citer comme faits personnels, les faits de négligence ; lorsqu'il y a abus de pouvoir, on se trouve en présence d'un acte administratif ou d'un fait personnel, suivant que le ministre est demeuré dans le cercle de ses attributions ou qu'il en est sorti.

Au reste l'expression abus de pouvoir ne signifie pas monstruosité administrative ; toute fausse interprétation d'une loi est désignée ainsi, quelque légère et quelque excusable que puisse être cette erreur. Toutes les fois que le Conseil d'Etat annule l'acte d'un ministre pour excès de pouvoir, il ne s'ensuit pas nécessairement que le ministre encoure la responsabilité civile vis-à-vis du citoyen que l'acte illégal a pu léser ; l'annulation prononcée par le Conseil d'Etat démontre simplement l'incorrection administrative de l'acte; pour qu'elle entraîne la responsabilité civile, il faut autre chose ; il faut que l'illégalité soit inexcusable ; qu'elle soit moins le résultat d'une erreur involontaire qu'une atteinte intentionnelle aux droits privés du citoyen lésa, une usurpation, une voie de fait qui transforment l'acte en

(1) Laferrière. op. cit., t I, p. 594.

fait personnel et lui ôtent entièrement le caractère d'acte administratif.

Dans tous les cas, le particulier dont l'intérêt privé aura souffert par suite de l'accomplissement de l'acte d'un ministre aura droit à une réparation ; elle lui sera due par le ministre, s'il s'agit d'un fait personnel ; par l'Etat, s'il s'agit d'un acte administratif.

Les particuliers peuvent-ils exercer l'action en réparation civile contre les ministres ?

Devant quels tribunaux doit être portée l'action en dommages-intérêts ?

Telles sont les deux questions que nous avons à résoudre.

Les lois constitutionnelles de 1875 sont muettes sur les poursuites en réparation pécuniaire exercées contre les ministres. Nous l'avons constaté pour la responsabilité civile envers l'Etat, nous le remarquons de nouveau pour les réclamations des particuliers.

Recherchons quelles ont été en France la doctrine et la jurisprudence sur la matière, sous l'empire des diverses Constitutions.

Constitution du 3 septembre 179 î. Un ministre n'aurait pu à cette époque être poursuivi, devant les tribunaux de droit commun, en réparation civile du dommage résultant d'un fait relatif à ses fonctions ; mais l'art. 31 de la loi du 27 mai 1791 permettait au citoyen lésé d'exercer l'action en dommages-intérêts contre un ministre pour faits de son administration,

lorsque ces faits avaient donné lieu à un acte d'accusation (1).

C'était concilier en même temps les droits des citoyens lésés et le respect dû aux premiers agents du Gouvernement.

Constitution de Van XII. L'art. 130 § 2 du sénatusconsulte organique du 28 floréal an XII (18 mai 1804) proclame le principe que la Haute-Cour est compétente pour connaître de l'action civile accessoirement à l'action publique : « Elle prononce, s'il y a lieu, la condamnation aux dommages-intérêts civils». Antérieurement à cette Constitution, l'exercice de l'action civile n'était réglé que par l'art. 31 de la loi précitée du 27 mai 1791 dont le texte avait été reproduit dans l'article 13 de la loi du 10 vendémiaire an IV.

Chartes de 1814 et de 1830. Pendant la Restauration, un particulier ne pouvait obtenir des ministres la réparation civile du tort qu'ils avaient pu lui causer par un acte accompli dans l'exercice de leurs fonctions. Le principe était admis, il est vrai; on reconnaissait que la réparation était due, mais le moyen pratique d'arriver à un résultat efficace faisait défaut.

L'art. 55 de la Charte de 1814 était ainsi conçu : « La Chambre des députés a le droit d'accuser les ministres et de les traduire devant la Chambre des pairs qui seule a celui de les juger».

(1) Rapport de Thibaudeau, Moniteur du 26 fructidor (12 septembre 1793).

Quelle était la portée de cette disposition? La compétence de la Chambre des pairs s'appliquait-elle aux poursuites criminelles seulement ou s'étendait-elle à l'action civile? Quel tribunal était compétent pour statuer sur les réclamations de dommages -intérêts présentées par des particuliers contre les ministres?

Ces questions furent agitées dans un débat mémorable : affaire Fabien et Bisette contre de Peyronnet.

Les demandeurs avaient été condamnés aux travaux forcés par la cour d'assises de la Martinique.

Ils s'étaient pourvus en cassation et le dossier de leur pourvoi avait été transmis au ministre de la justice pour être par lui adressé à la Cour de cassation dans les 24 heures conformément aux dispositions de l'art. 424 du Code d'instruction criminelle. Ce dossier fut égaré à la Chancellerie et ce n'est qu'au bout de deux ans qu'il fut retrouvé à la suite des réclamations réitérées des condamnés. L'arrêt de condamnation fut cassé et la Cour de renvoi prononça l'acquittement.

Les sieurs Fabien et Bisette qui étaient négociants à la Guadeloupe prétendaient que les deux années de travaux forcés que leur avait injustement fait subir la faute du ministre avaient détruit leur commerce et leur fortune. Ils réclamaient à M. de Peyronnet 100,000 fr. de dommages-intérêts.

L'action fut portée devant le tribunal de la Seine, qui se déclara incompétent au fond, attendu qu'il résultait des dispositions de la Charte (art. 13 et 68) que les

sinistres pouvaient être traduits devant les tribunaux de Tordre judiciaire pour les autres faits que ceux de concussion et de trahison; mais il déclarait en même temps la demande non-recevable parce que la poursuite n'avait pas été autorisée par le Conseil d'Etat conformément à l'art. 74 de la Constitution de Tan VIII. Les demandeurs s'adressèrent alors au Conseil d'Etat qui rejeta leur requête par une ordonnance du 28 août 1828. Le Conseil se basait sur les termes de l'article 75 qui excluait expressément les ministres de la garantie constitutionnelle. Si l'autorisation n'était pas nécessaire, le tribunal de la Seine avait mal jugé.

Les sieurs Fabien et Bisette interjetèrent appel de ce jugement devant la Cour d'appel.

La Cour de Paris, présidée par M. le premier président Séguier, déclara Faction non-recevable. L'arrêt daté du 2 mars 1829 renferme ce motif : « Considérant que la loi du 24 août 1790, en établissant comme un principe fondamental de notre droit public la division et l'indépendance des pouvoirs judiciaire et administratif, a fait défense aux tribunaux de connaître des actes d'administration de quelque espèce qu'ils soient; considérant que la Charte constitutionnelle ne contient aucune dérogation à ce principe et qu'en l'absence de lois particulières sur la responsabilité des ministres, l'autorité judiciaire ne peut être saisie d'aucune action dirigée contre eux à raison de leurs fonctions; que la

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demande formée contre le comte de Peyronnet repose sur un fait relatif à ses fonctions de ministre » (1).

En définitive, le droit à une réparation pécuniaire pour le dommage qu'ils avaient éprouvé ne fut pas contesté aux sieurs Fabien et Bisette, mais il ne se trouva en France aucune juridiction qui pût leur donner satisfaction.

Lors du procès des ministres de Charles X, un nombre considérable de personnes lésées par les ordonnances de Juillet voulurent intervenir au procès comme parties civiles pour réclamer des dommagesintérêts. La Chambre des pairs déclara cette intervention non-recevable.

L'arrêt du 29 novembre 1830 disposa en ces termes : « Considérant que dans le procès porté devant elle par la résolution de la Chambre des députés, la Cour des pairs, à raison de la nature de l'action et des formes dans lesquelles cette action est poursuivie, ne se trouve pas constituée de manière à statuer sur des intérêts civils, la Cour des pairs déclare que dans lesdits débats ne seront appelés ni reçus aucun intervenant ou parties civiles, tous leurs droits réservés pour se pourvoir s'il y a lieu » .

Dans le rapport sur cette affaire présenté à la Chambre des pairs par M. de Bastard, l'existence de toute action au profit des parties lésées était mise en doute.

(1) Sirty, 29, 2, 185.

Ici encore les réclamations des particuliers lésés par les actes des ministres demeurèrent infructueuses.

Ces lacunes de la législation constituaient un défaut grave que l'on essaya de corriger par diverses propositions de loi sur la responsabilité ministérielle. Un grand nombre furent élaborées de 1832 à 1837.

Un projet du 3 décembre 1832 autorisait les particuliers lésés par un délit ministériel à exercer l'action civile, mais à condition que le délit eût été déféré à la Chambre des pairs par la Chambre des députés.

Il appartenait à la Chambre des pairs de statuer sur Faction civile, ou de la renvoyer aux tribunaux ordinaires.

Les projets du 12 décembre 1832 et du 1er décembre 1834 permettaient aux particuliers lésés non seulement d'intervenir q,u procès lorsque la Chambre des députés avait mis un ministre en accusation devant la Chambre des pairs, mais encore de citer eux-mêmes directement le ministre devant la Chambre des pairs avec l'autorisation de la Chambre des députés.

En 1835, la Chambre des députés adopta ces dispositions. Elle réserva à la Chambre des pairs le droit de statuer sur l'action civile, à l'exclusion des tribunaux de droit commun. « Il n'y a, disait M. Sauzet, que la Chambre des pairs qui soit placée assez haut pour juger cette poursuite » (1).

(i) Moniteur, 1836, p. 754.

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M. Bérenger, en 1833, exprimait la même pensée : « Il y -a quelque danger, disait-il, à laisser à la juridiction ordinaire le soin de juger les hommes qui, revêtus d'un grand pouvoir, pourraient en une telle occasion en faire suspecter l'usage. Il était nécessaire de les rendre justiciables d'un tribunal qui fût entièrement à l'abri de leur influence ».

La Chambre des pairs rejeta tous les projets de sorte q*ie l'exercice de l'action civile par des particuliers contre les ministres, demeure entouré des mêmes obscurités et des mêmes embûches.

Constitution du 4 novembre 1848. Suivant la Constitution du 4 novembre 1848, l'assemblée avait seule le droit d'exercer l'action civile aussi bien que l'action pénale. En ce qui concerne les réparations civiles, elle pouvait renvoyer le ministre soit devant la Haute-Cour de justice, soit devant les tribunaux ordinaires.

Constitution du 14 janvier 1852. Cette Constitution ne faisait pas mention de la responsabilité civile des ministres. L'art. 13 de cet acte disposait que les ministres ne pouvaient être mis en accusation que par le Sénat, et, dans ce cas, ils étaient jugés par la Haute- Cour. Cette disposition ne s'appliquait qu'aux poursuites criminelles. La jurisprudence admettait l'action civile intentée contre les ministres devant les tribunaux ordinaires, sans autorisation préalable du Conseil d'Etat. Diverses demandes en autorisation de poursuites furent

présentées au Conseil d'Etat qui repoussa toutes ces requêtes (1). Le Conseil s'appuyait sur ce que l'art 75 de la Constitution de Tan VIII n'était pas applicable aux ministres et sur ce que le Sénat avait seul le droit de les mettre en accusation.

Mais la Haute-Cour pouvait évidemment, comme la Cour d'assises du droit commun, statuer sur les réparations civiles même dans le cas d'acquittement. La Haute- Cour réunie à Blois appliqua ce principe, le 27 mars 1870, dans son arrêt contre le prince Pierre Bonaparte accusé du meurtre de Victor Noir (2). Il n'est pas douteux que la même règle aurait été suivie, si la Cour avait eu à juger un ministre

Constitution de 1875. Devant quel tribunal les particuliers peuvent-ils exercer aujourd'hui l'action civile contre les ministres?

Le Sénat constitué en Haute-Cour de justice sera-t-il compétent ?

L'article 12 de la loi du 16 juillet 1875 ne crée la compétence du Sénat que pour les poursuites criminelles.

En ce qui concerne l'action civile, la Constitution garde le silence le plus absolu. Puisqu'aucune loi spéciale n'est en vigueur, il faut appliquer le droit commun. C'est la solution que nous avons adoptée déjà

(1) Sandon, contre le ministre de l'intérieur, 28 janvier 1863. — Barbai, contre le ministre de l'agriculture et du commerce, 26 décembre 1868. (2)Sirey, 1811, 2e partie, j». 180.

pour les poursuites civiles à exercer contre les ministres au nom de l'Etat.

Par conséquent, si le préjudice résulte d'un crime, les particuliers lésés pourront intervenir au procès devant la Haute-Cour afin de réclamer des dommages-intérêts.

Si le préjudice résulte d'un délit, ils pourront se porter parties civiles devant le tribunal correctionnel.

Dans ces deux cas, comme aussi lorsque le fait par lequel un ministre leur a causé un dommage ne constitue ni un crime, ni un délit, les particuliers pourront exercer directement devant le tribunal civil leur action en dommages-intérêts.

Il est bien entendu que lorsque l'action civile sera intentée séparément et qu'elle naîtra d'un fait qui a mis l'action publique en mouvement, le tribunal civil devra surseoir jusqu'à ce que le tribunal criminel ait statué. C'est la règle du droitcommun,que « lecriminel tient le civil en état » .

Les tribunaux judiciaires peuvent-ils être saisis de piano par les particuliers, ou bien une autorisation préalable est-elle nécessaire ?

Suivant M. Faustin Hélie, « les ministres ne peuvent être poursuivis sans autorisation préalable h .

Il faut une autorisation préalable, dit aussi M. Laferrière, et voici la raison qu'il en donne : c'est que « la responsabilité civile est une des formes de la responsabilité ministérielle; or il nous paraît résulter de l'ensemble de notre droit constitutionnel, écrit ou non écrit,

que la responsabilité ministérielle ne peut être mise en jeu, sous quelque forme que ce soit, sans une intervention du pouvoir parlementaire » (1).

D'après cet auteur on ne pourrait donc exercer l'action civile qu'avec l'autorisation du Sénat ou de la Chambre des députés.

Au contraire, M. Batbie pense que les poursuites à fins civiles dirigées contre les ministres ne seront soumises à aucune règle particulière. Les partisans de l'autorisation ont objecté que c'était exposer les ministres à des tracasseries, à des attaques passionnées et injustes.

M. Batbie répond que « la position du ministre est trop considérable pour qu'à son égard les tracasseries des tribunaux soient à craindre, et il a paru inutile de le protéger parce que l'entreprise sur les attributions confiées à des fonctionnaires d'un ordre si élevé n'est pas à redouter » (2).

M. Benjamin Constant (3) répond que les dispositions protectrices concernent la fonction ministérielle et par conséquent aussi bien les ministres qui ont quitté le pouvoir que les ministres d'aujourd'hui.

Pour M. Ducrocq il est hors de doute qu'avant 1870 les particuliers pouvaient exercer l'action civile contre les ministres, sans autorisation d'aucune sorte. Qu'est-il survenu depuis cette époque?

(1) EL Laferrière, 1. 1, p. 610.

(2) Batbie, Traité de Droit public et administratif, t. II, p. 477.

(3) Benjamin Constant, Principes politiques, en. IX.

Le décret du 19 septembre 1870 qui supprime la garantie constitutionnelle pour les fonctionnaires qui étaient couverts par elle; les lois constitutionnelles de 1875 qui ne s'occupent nullement de cette question.

Lequel de ces actes a pu créer une garantie spéciale en faveur des ministres? Aucun. L'autorisation préalable n'est donc pas nécessaire.

Nous nous rallions sans hésiter à cette dernière opinion; le décret du 19 septembre 1870 a eu pour but de supprimer les obstacles entre les citoyens lésés et les fonctionnaires qui leur ont porté préjudice. Aucune autorisation n'est nécessaire aujourd'hui; pas plus celle du Sénat ou de la Chambre des députés que celle du Conseil d'Etat.

Conformément aux règles du droit commun, l'action civile pourra être intentée non seulement contre le ministre, mais encore contre ses héritiers.

L'action civile sera soumise aux règles générales de la prescription.

La responsabilité civile, telle que nous l'avons étudiée, est celle qui résulte du fait personnel ou de la faute des ministres. Si l'acte ministériel ne contient pas autre chose qu'une incorrection administrative, qu'une erreur excusable, qu'une interprétation erronée mais cependant plausible de la loi, la responsabilité civile du ministre ne peut être mise en jeu dans ce cas. Le particulier lésé ne pourra obtenir du ministre la réparation du préjudice qu'il a subi, mais il pourra actionner l'état.

Enfin, il est de la dernière évidence que les actes des fonctionnaires placés sous les ordres d'un ministre peuvent engager la responsabilité de celui-ci. Si le ministre ne fait rien pour empêcher l'acte illicite et dommageable; s'il ne le désapprouve pas, il en assume la responsabilité et les conséquences.

Cet exposé de principes conduirait à rechercher :

1° Quelle est la mesure de la responsabilité de l'Etat quant aux actes accomplis par les ministres ;

2° Quelle est la mesure de la responsabilité civile des ministres, quant aux actes accomplis par leurs subordonnés.

Nous nous bornons à indiquer ces deux questions sans les résoudre; leur étude dépasse le cadre que nous nous sommes tracé.