DE LA RESPONSABILITÉ MINISTÉRIELLE DANS LES ÉTATS-UNIS D'AMÉRIQUE

Le 4 mars 1789, la constitution qui régit encore de nos jours les Etats-Unis d'Amérique fut votée par une convention spéciale assemblée à Philadelphie.

Il aurait semblé naturel que cette constitution eût adopté, sinon entièrement du moins en grande partie, les principes essentiels du Gou vernement de l'Angleterre.

Les Etats n'étaient autre chose que des colonies anglaises; les Américains de ce temps étaient presque tous Anglais d'origine. Les constituants américains connaissaient à fond tous les rouages de la constitution anglaise; en général, ils en étaient les admirateurs. Le régime parlementaire et la responsabilité ministérielle qui en est la conséquence évidente auraient dû, sembiet-il, être inscrits dans la constitution américaine.

Il n'en fut rien cependant.

Pourquoi ? Les écrits de l'époque le disent ; on considérait aux Etats-Unis que l'institution du ministère avait pour but de concilier l'hérédité monarchique et la représentation du peuple; qu'entre le roi d'Angleterre et le Parlement il devait se trouver un conseil chargé

de gouverner. Mais, puisque le système de l'élection était substitué à l'hérédité royale, le peuple élisait un Président pour qu'il gouvernât en son nom.

Par conséquent, ce chef ne devait être responsable que devant ceux qui l'avaient choisi.

Le système de Gouvernement mis en pratique aux Etats-Unis est représentatif, mais il n'est pas parlementaire.

Les principes de la Constitution furent longuement étudiés et discutés.

Deux opinions surtout se trouvèrent en présence.

Dans la première, on voulait la responsabilité des membres du Gouvernement devant le Congrès.

On estimait qu'un pouvoir exécutif n'ayant aucun compte à rendre de sa conduite devait tourner fatalement à la tyrannie. On redoutait la puissance exagérée du chef de l'Etat.

Dans une autre opinion, on craignait les troubles que pouvait faire naître #l'ingérence du Congrès dans les affaires gouvernementales. On croyait que le pouvoir exécutif placé entre les mains de plusieurs personnes manquerait de vigueur et de fermeté ; que les mesures politiques à prendre seraient toujours hésitantes à cause de la diversité d'opinions inévitable au sein d'un Cabinet; enfin, que le grand nombre des hommes d'Etat appelés à diriger le pouvoir serait un obstacle sérieux à l'application du principe de la responsabilité. C'est cette dernière opinion qui prévalut.

« La plupart des fédéralistes, dit M. de Noailles (1), loin d'être obsédés par la crainte de trop grandir le pouvoir exécutif, redoutaient surtout de le laisser désarmé ou trop faible en face des assemblées souveraines. La plupart d'entre eux auraient désiré faire de la présidence une sorte de monarchie élective et viagère, investie de toutes les prérogatives très importantes qu'exerçait la couronne en Angleterre sous Georges III. Quelques-uns doutaient même qu'il fût possible de donner à un chef d'Etat républicain cette vigueur d'action qui paraissait aux meilleurs esprits la condition capitale et le trait distinctif d'un bon système politique. »

« Si Ton a le droit d'affirmer que la République est incompatible avec un pouvoir exécutif énergique, en ce cas, la République est un mauvais Gouvernement, disait Hamilton, car la qualité des Gouvernements se mesure à la force de leur exécutif».

Le Federalist exprimait les mêmes idées : « Quelques-uns prétendent, dit-il, qu'un pouvoir exécutif vigoureux est contraire au génie des institutions républicaines. Les hommes éclairés qui attachent un grand prix au succès de cette forme de Gouvernement ne pourront jamais admettre que cette pensée soit vraie sans condamner leurs propres principes. L'énergie de l'exécutif constitue une partie essentielle à la définition d'un bon Gouvernement ».

(1) De Noailles, La constitution américaine, tome 1.

C'est dans cet ordre d'idées que fut élaborée la Constitution américaine. On chercha à donner au pouvoir la force et l'autorité nécessaires, mais on prit des précautions contre la tyrannie, en donnant au Sénat le droit d'infirmer ou de modifier certains actes du chef de l'Etat.

Le Président de la République des Etats-Unis a le commandement des armées de terre et de mer et des milices. Il négocie les traités de paix et de commerce, mais il doit les soumettre à la ratification du Sénat qui peut les rejeter et même y faire des modifications. H nomme les fonctionnaires fédéraux, tels que les ministres, les ambassadeurs, les membres de la Cour suprême; mais ici encore son droit est limité par le Sénat.

Les nominations sont faites par le Président seul, mais la haute Assemblée peut opposer son veto, si elle juge que le candidat proposé ne remplit pas les conditions désirables; le Président présente alors une seconde ou une troisième personne jusqu'à ce que le Sénat se déclare satisfait.

Le chef de l'Etat jouit seul de la faculté de révocation à l'égard des ministres. La Constitution exige l'avis du Sénat pour les nominations, mais elle est muette en ce qui concerne les destitutions.

Ne serait-il pas bon que le Sénat fût obligatoirement consulté dans l'un comme dans l'autre cas?

Oui, disait le Federalist, en son numéro 77; le cou-

traire fut décidé en 1789. Le Congrès voulut que puisque le Président était seul responsable on ne pût le forcer à se servir d'agents qui n'avaient pas sa confiance (1).

Les ministres choisis par le Président ne sont responsables qu'envers lui et ne dépendent aucunement des Chambres.

C'est là une application remarquable de la théorie de la séparation des pouvoirs sur laquelle il convient d'insister en peu de mots.

Non seulement les ministres n'ont pas entrée dans les Chambres, mais encore aucun député ne peut, même en donnant sa démission, accepter une fonction qui a été créée ou dont le traitement a été amélioré pendant la durée de la législature dont il a fait partie. On a craint que le Président n'exerçât une certaine pression sur les membres du Congrès, si les ministres y avaient accès, s'ils pouvaient distribuer des places aux représentants.

Cette dernière interdiction est éludée dans la pratique, car le Président peut toujours offrir à ces mêmes représentants les emplois dont la création remonte à un certain temps; de plus il nomme aux postes inférieurs les créatures des députés et des sénateurs; plus exactement, ce sont, en fait, les députés et les sénateurs qui nomment les fonctionnaires fédéraux de leurs Etats respectifs.

Aux Etats-Unis, le chef de l'Etat n'a qu'un moyen de

(1) Keut, Commeii taries, vol. I, p. 239; do Tocqueville, de la Démocratie en Amérique, vol. I, p. 201.

communiquer avec le Congrès ; c'est de lui adresser des messages pour attirer son attention sur telle ou telle question; il n'a pas le pouvoir de présenter un projet de loi proprement dit.

Dans la pratique, on a essayé de remédier aux inconvénients qui résultent d'un semblable état de choses. Les Chambres nomment un certain nombre de comités permanents : comités du commerce, des finances, des affaires étrangères, etc., qui correspondent aux différents départements ministériels et se mettent en rapport avec les ministres par l'intermédiaire de leurs présidents. C'est de ces entrevues que sortent, en réalité, les propositions législatives qui sont ensuite soumises au Congrès. Cette manière de faire rend possible le fonctionnement du mécanisme constitutionnel qui autrement serait impraticable.

Dans certains cas définis par la Constitution, le Sénat est investi du droit d'assister le Président. 11 joue en quelque sorte le rôle de conseil exécutif.

Le Président, dit la Constitution, « aura le pouvoir, avec V avis et le consentement du Sénat», de faire des traités, pourvu que les deux tiers des sénateurs présents y donnent leur approbation (1).

Les auteurs de la Constitution américaine qui avaient repoussé l'idée de la responsabilité collective du ministère, ne pouvaient faire intervenir le Congrès dans les

(1) Constitution des États-Unis, article H, section 2.

actes du pouvoir exécutif, sous peine de créer une source de conflits.

D'un autre côté, donner au Président le droit de conclure les traités à sa guise, c'eût été abandonner sans contrôle entre les mains d'un seul homme toutes les relations étrangères de l'Union.

Ces difficultés furent évitées grâce à l'adoption d'un moyen nouveau. Le Sénat fut chargé d'assister le Président. Pour la nomination des fonctionnaires et des ministres, un droit de contrôle analogue est accordé au Sénat.

Cette attribution du Sénat américain revêt un caractère spécial, le caractère exécutif. Lorsque le Sénat donne son avis ou son consentement au Président pour la conclusion d'un traité, il n'agit plus comme assemblée législative. C'est peut-être la seule exception au principe si formel de la Constitution des Etat-Unis : la séparation des pouvoirs.

Au reste, cette combinaison est fort ingénieuse ; on peut dire même qu'elle échappe à toute critique. Le Sénat convenait admirablement à cette fonction ; il se compose d'un petit nombre de membres; il se renouvelle par tiers et par suite il est permanent; étant permanent il peut garder et maintenir une tradition.

Donc, en matière de traités, le rôle du Président se borne à les préparer. Il ne peut prendre aucun engagement sans l'avis du Sénat.

Quelquefois le pouvoir exécutif, sans attendre cette

autorisation, et espérant peut-être par ce moyen l'obtenir plus aisément, a permis la mise à exécution de traités non encore ratifiés par le Sénat. Mais plusieurs fois aussi le Sénat, sans se préoccuper des actes accomplis, a maintenu rigoureusement son droit et a refusé son approbation. On peut citer comme exemples : l'affaire relative à l'achat au Danemarck des îles Saint- Thomas et Saint-Jean; le traité signé par le général Grant pour l'annexion aux Etats-Unis de la République dominicaine. Le général Grant, dans cette dernière affaire, s'était engagé à user de toute son influence pour obtenir la ratification du traité signé par lui. Il ne put y réussir et nonobstant il conserva la présidence.

On voit combien cette situation est différente de celle du Cabinet d'un pays parlementaire.

Aux Etats-Unis, le Président qui veut conclure un traité avec une puissance étrangère charge un secrétaire d'Etat des négociations préliminaires. Les deux parties étant d'accord sur tous les points, on rédige la convention, dont le texte est transmis par le Président à la ratification du Sénat.

Qu'adviendra-t-il si le Sénat repousse le traité ?

Ceci, tout simplement : le pouvoir exécutif notifiera au Gouvernement étranger le rejet de la convention et exprimera son regret qu'elle n'ait point été approuvée. Et ce sera tout. La décision du Sénat n'affectera aucunement la responsabilité constitutionnelle du Président, ni celle du secrétaire d'Etat.

Il en est autrement dans les pays soumis au régime parlementaire. Le ministre qui a signé un traité ne se borne pas à le transmettre au Parlement par l'intermédiaire du pouvoir exécutif. Son rôle est plus personnel et plus actif. Il doit demander lui-même aux Chambres la ratification du traité; c'est lui qui le présente et le défend dans la discussion. Si les Chambres refusent leur approbation, le ministre peut en appeler au pays en provoquant la dissolution et des élections générales. Si la nation élit de nouveau des représentants hostiles au traité, le ministre donne sa démission et, dans ce cas, il est fondé à dire à la puissance avec laquelle il a traité: j'ai fait tout ce qui était en mon pouvoir pour tenir ma parole et remplir mes engagements.

Pour éviter les inconvénients résultant du refus par le Sénat américain de ratifier un traité négocié par le pouvoir exécutif, il est d'usage, aux Etats-Unis, que le Président, avant de terminer les négociations, communique au Sénat le projet du traité a intervenir et le consulte pour savoir s'il consentirait éventuellement à le ratifier. C'est ainsi que le Président évite les embarras et la responsabilité.

Les Chambres sont permanentes. Elles se réunissent de plein droit chaque année le premier lundi de décembre; le Président ne peut pas les ajourner, encore moins les dissoudre.

Par contre, le Congrès ne peut pas renverser les ministres et cela est naturel, car il n'y a aucun lien entre le Cabinet et le Parlement.

Les ministres ne sont responsables que vis-à-vis de celui qui les a choisis ; ce sont avant tout des hommes d'affaires, étrangers aux intrigues de la vie parlementaire et aux luttes oratoires de la tribune, se rapprochant beaucoup de nos directeurs de ministères.

Il y a donc égale impossibilité pour les Chambres de changer le Gouvernement, et pour le Gouvernement, de changer les Chambres. Il en résulte qu'un Président peut rester au pouvoir bien que la majorité du Congrès lui soit hostile. Les Chambres ont beau inviter le Président à changer la direction de la politique générale, de pareilles résolutions sont inutilement votées; elles sont dépourvues de toute sanction. Il n'est qu'un seul cas dans lequel le Sénat s'érige en juge, c'est le cas iïimpeachmmt.

L'accusation politique, ou impeachment ne peut être formulée que par la Chambre des représentants.

L'impeachment est remplacé en France par l'exercice de la responsabilité politique; le jugement, c'est Tordre du jour de blâme, et la condamnation, le renversement du ministère.

Aux Etats-Unis, quand le Sénat siège comme Haute- Cour de justice, ses membres sont soumis à la prestation du serment ou affirmation.

Nul ne peut être déclaré coupable, si ce n'est à la majorité des deux tiers des membres présents. (Constitution fédérale, art 1er, sect. 3, §. 6).

Dr.tr. 12 C

Cette forte majorité est nécessaire, dit Story (1), en matière de crimes politiques.

Dans les jugements criminels soumis au jury, l'accusé ne peut être déclaré coupable qu'à l'unanimité; dans les procès ordinaires, la décision est prise à la majorité simple. Ici on a adopté un moyen terme entre l'unanimité et la simple majorité.

La seule peine que puisse prononcer le Sénat, c'est la destitution (removal from office and disqualification to hold and enjoy any office of honor trust or profit).

« Dans les cas d'impeachment, le jugement ne pourra prononcer d'autre peine que la perte de la charge et l'incapacité d'exercer dans les Etats-Unis aucune fonction honorifique, de confiance ou salariée». (Art. 1er, sect. 3, §7).

Ajoutons que les crimes pour lesquels les ministres et les hauts fonctionnaires peuvent être impeached sont : la trahison, la concussion (bribery) , d'autres grands crimes et la mauvaise conduite (misdemeanours). (Art. 2, sect. 4).

Le trial of impeachment étant terminé, le fonctionnaire a été trouvé coupable, nous le supposons, et il a été puni de la destitution.

Tout sera-t-il terminé?

Oui si le fait reproché au fonctionnaire ou au ministre est purement politique, non dans le cas contraire.

(!) Story. Commenlaries on the Constitution.

Si le crime commis est prévu par le droit commun, la deuxième phase du procès se déroule.

Un indictment (accusation criminelle de droit commun) est lancé contre lui.

Devenu simple particulier, il est, comme tel, jugé et, s'il y a lieu, condamné et puni.

C'est une dérogation flagrante au principe admis dans toutes les législations et notamment en Amérique : « They could not be twice tried and punished for the same offence ». On ne peut être jugé et puni deux fois pour le même fait délictueux. Que faut-il penser de ce système? M. Laboulaye s'extasie sur sa perfection, c En Amérique, dit-il, on a senti qu'il y avait un danger immense à remettre la justice criminelle entre les mains d'un corps politique » (1).

Et plus loin : « On a fait une distinction admirable entre la justice politique et la justice criminelle; elle fait le plus grandi honneur aux auteurs de la Constitution américaine » (2).

M. de Tocque ville est moins enthousiaste : « Il ne faut pas se laisser prendre à l'apparente douceur de la législation américaine dans ce qui a rapport aux jugements politiques. On doit remarquer en premier lieu qu'aux E^ats-Unis le tribunal qui prononce ces jugements est composé des mêmes éléments et soumis aux mêmes influences que le corps chargé d'accuser, ce qui donne

(i) Laboulaye, Histoire des Etats-Unis p. 397. (2) Laboulaye, Histoire des Etats-Unis, p. 466.

une impulsion presque irrésistible aux passions vindicatives des partis. Si les juges politiques, aux Etats-Unis, ne peuvent prononcer des peines aussi sévères que les juges d'Europe, il y a moins de chances d'être acquitté par eux. La condamnation est moins redoutable, mais plus certaine » (1).

Ce système présente deux graves inconvénients. Il peut arriver que le tribunal de droit commun déclare innocent le fonctionnaire que le Sénat a trouvé coupable.

De phis, il n'est point démontré que l'impartialité du tribunal ordinaire soit garantie par le fait que le justiciable a cessé d'être ministre; malgré la destitution prononcée, ce justiciable est demeuré un homme considérable, qui a conservé son influence, qui a des partisans et des ennemis remplis de haine ou d'enthousiasme.

La plupart des Etats de l'Union reproduisent les dispositions de la Constitution fédérale dans leurs constitutions particulières.

Nous avons exposé brièvement le régime gouvernemental organisé par la Constitution américaine et nous avons vu que le caractère dominant de ce système est l'irresponsabilité politiquç.

Dans les Gouvernements parlementaires, les ministres sont des organes du pouvoir exécutif; bien plus, le Cabinet est, avec le chef de l'Etat, le pouvoir exécutif lui-même. En Amérique, au contraire, les ministres sont simplement des agents du Président.

(1) De Tocquetille, La démocratie en Amérique, 1. 1, p. i$$*

Le Congrès qui n'a aucune action sur la politique du Président ne peut, à plus forte raison, agir sur les ministres, ni directement, ni indirectement.

Ce serait pourtant une erreur que de voir, dans cette organisation, une cause de troubles et de désaccords incessants entre l'exécutif et le législatif.

Les rouages de cette machine savante se sont peu à peu assouplis. La pratique a aplani les difficultés que renfermait le système.

Il y a aux Etats-Unis deux grands partis politiques qui s'équilibrent à peu près par le nombre de leurs adhérents et par l'influence dont ils disposent : ce sont les Républicains et les Démocrates. Les premiers sont les adeptes de la centralisation administrative et politique ; ils veulent étendre les prérogatives du pouvoir fédéral et restreindre les attributions des pouvoirs locaux. Les Démocrates, à l'inverse, sont les défenseurs de l'autonomie des Etats ; ils combattent avec énergie les empiétements du Gouvernement de Washington.

C'est entre ces deux partis que se livrent les combats électoraux. Chacun d'eux publie son programme qui contient, suivant les temps, des questions politiques ou économiques d'un intérêt actuel au moment des élections.

Le Président élu est le représentant officiel de l'un des deux partis. Mais le parti victorieux dans l'élection du Président ne manque pas, en général, d'obtenir le même avantage lors de l'élection des représentants.

Voilà la source de conflits écartée, puisque le Prési?

dent et la Chambre des représentants seront en communauté d'idées.

Un seul élément peut se trouver en dehors de cette harmonie, le Sénat. La Chambre Haute étant renouvelée par tiers tous les deux ans, peut échapper pour quelque temps à l'influence du parti victorieux. Ce n'est qu'après plusieurs années que la majorité du Sénat est en conformité de vues avec le parti prépondérant, pourvu que celui-ci conserve la majorité dans le pays. Le Président de la République est alors le leader du parti qui l'a élu; c'est avec lui qu'il gouverne le pays; les personnages les plus considérables du Sénat et de la Chambre sont ses amis et ses conseillers. Le dissentiment entre le Pouvoir exécutif et le Parlement est donc atténué dans une large mesure et les cas de conflit sont extrêmement rares.

Ils ne peuvent guère se produire que lorsque le parti qui a fait l'élection du Président ne conservant pas son avantage, le parti adverse triomphe dans l'élection des représentants. Cette élection ayant lieu tous les deux ans, coupe en deux parties égales la durée des pouvoirs du Président. Si donc les adversaires du Président sont élus, le chef de l'Etat doit se maintenir au pouvoir malgré les attaques continuelles d'une majorité hostile.

Cette situation intolérable est Tune des imperfections les plus frappantes de la Constitution des Etats-Unis. Les publiristcs et les hommes d'Etat américains la signalent et s'en plaignent amèrement. Quelques-uns, pour

la faire disparaître, ont recours à la responsabilité ministérielle, dont ils proposent d'adopter le principe.

D'autres, plus attachés aux principes fondamentaux delà Constitution, pensent qu'il suffirait de décider que les pouvoirs du Président et de la Chambre auront la même durée de quatre ans. Si ce moyen ne suffit pas pour supprimer définitivement les conflits, on doit reconnaître qu'il les rendrait extrêmement rares.

Du reste, quelle est la Constitution qui n'aboutisse à un conflit sans issue lorsque deux pouvoirs rivaux sont décidés à pousser la lutte jusqu'au bout? On peut affirmer qu'il n'en existe point.

Que penser du système gouvernemental des Etats- Unis?

Si l'on considère la Constitution américaine comme œuvre juridique, on ne peut s'empêcher de la critiquer, et c'est ce que nous avons fait en détail dans les lignes qui précèdent.

Si nous la jugeons par ses résultats, elle mérite une appréciation plus favorable. Sans affirmer comme certains auteurs que « la Constitution américaine est une des Constitutions les plus parfaites que connaisse l'histoire » (1), ou qu'elle est « l'œuvre la plus merveilleuse qui soit née de l'intelligence et de la volonté de l'homme » (2), on ne peut s'empêcher de reconnaître

(i) Laboulaye, Histoire des Etats-Unis, 1. I, p. 4. (2) Gladstone, Questions constitutionnelles, p. 252.

qu'elle convient admirablement au pays pour lequel elle a été faite.

Les Etats-Unis viennent de célébrer le centenaire de la promulgation de la Constitution et il leur a été permis de se féliciter des bienfaits qu'elle leur a rendus. En ce pays de transformation et de progrès, où vit une population issue de toutes les nations du globe, on n'a ressenti aucune des commotions violentes dont les autres Etats ont eu à souffrir.

On a eu à déplorer, il est vrai, la rébellion des Etats du Sud, mais ce regrettable événement était dû à des causes économiques et non politiques.

Malgré ce conflit dont la Constitution ne saurait être rendue responsable, les Américains ont le droit d'être fiers d'un système de Gouvernement qui leur a donné la paix et la prospérité.

C'est moins d'après les principes formulés dans son texte que d'après les résultats obtenus par sa mise en pratique, qu'une Constitution doit être jugée.

POSITIONS

I. Le droit de propriété est absolu quant à son étendue et quant à sa durée.

II. L&justa causa nécessaire à la validité de la tradition consiste dans la volonté réciproque d'aliéner et d'acquérir.

III. L'état fictif de suus hœres dans la personne de l'émancipé est le fondement juridique de la collatio bonorum.

IV. La collatio dotis a la même origine que la collatio bonorum.

DROIT CIVIL

I. La réciprocité des torts ne constitue pas une fin de non-recevoir contre l'action en divorce.

II. La période légale de la conception doit être calculée de hora ad horam et non de die ad diem.

III. L'action en responsabilité ne peut être exercée contre un architecte ou un entrepreneur après l'expiration de dix ans à dater de la réception des travaux.

IV. L'héritier venant par représentation est tenu de rapporter ce qu'il a reçu personnellement du défunt.

Dr.fr. !2C.