PRÉFACE

« Il y a dans chaque État » dit Montesquieu, « trois » sortes de pouvoirs : la puissance législative, la jmi*- » sance exécutrice des choses qui dépendent du droit » des gens et la puissance exécutrice de cdles |ui » dépendent du droit civil » (Espr. des Lois, 1. XL chap. VI). Ainsi posé, le principe de la séparation dos pouvoirs en législatif, exécutif et judiciaire, a été généralement reconnu, mais nullement appliqué suivant les théories étroites si en faveur dans la Constituante.

Arrêtons-nous un moment sur l'expression « Pouvoir exécutif » qui ne nous paraît pas très heureusement choisie. Cette expression , en effet, ne détermine exactement ni Je caractère essentiel du gouvernement ni sa Yraie .relation aveo les deux autres pouvoirs. On exécute soit une décision que l'on prend soi-même, soit Tordre ou le mandat. d'autrui; mais dans tous les cas c'est àiila /décision que revient le premier rôle, « Or, lçs. fonctions du gouvernement sont, par leur nature mêmey primaires » (Bluntsôhli^ Th. gèrièr., de YÊM, trad* dç Rïedmatten, p. 446) ; il décide, rend des arrêtés, exprime sa volonté, ordonne ou défend, et le plus souvent ses prescriptions sont respectées sans qu'une contrainte effective doive! être exercée. Si celle-ci est nécessaire, elle rentre évidemment dans les fonctions du gouvernement; mais le soin en est ordinairement confié à des autorités ou à des fonctionnaires subordonnés.

L'expression est même inexacte lorsqu'on veut la rapporter à l'exécution de la volonté d'autrui. Il n'est pas vrai que le gouvernement ait à exécuter dans les espèces ce que le pouvoir législatif a établi d'une manière générale. Assurément les règles posées par le législateur sont respectées par le gouvernement comme les limites juridiques de ses actes. Mais dans le cadre tracé par les lois, il décide librement. Le pouvoir exécutif ne doit pas être considéré comme un gendarme; il a la haute mission de conduire politiquement la

nation, dans les limites qui lui sont posées par le pouvoir législatif. Les rapports entre les deux pouvoirs ne sont donc point des rapports de simple serviteur à maître. Ce qui caractérise le gouvernement, ce n'est pas l'exécution^ mais l'autorité; il a le premier rang et, c comparé à chacun des autres pouvoirs, il est comme » la tête en regard des membres » (Bluntschli, loc. cit.).

L'importance du rôle que le pouvoir exécutif est appelé à remplir dans un gouvernement' était déjà signalée par Necker en 1792, et c'est par les réflexions suivantes que débute son ouvrage sur le pouvoir exécutif dans les grands Etats.

« Le pouvoir exécutif (p. 15 et s.) est la force motrice » d'un gouvernement; il représente dans le système 7 politique cette puissance mystérieuse qui dans l'homme » moral réunit l'action à la volonté. Telle est cependant » la diversité de ses rapports, telle est l'étendue de son * influence, tel est son espace pour ainsi dire, dans » l'ordre social, que la fixation de ses limites et la » conciliation précise de ses moyens avec sa destination » offrent à l'esprit humain un des plus vastes sujets de » réflexion ».

Mais quels seront les pouvoirs de l'exécutif dans les limites qui lui sont tracées par le législateur? On s'accorde pour lui attribuer telle ou telle fonction soit à l'intérieur, soit à l'extérieur. C'est ainsi qu'à l'intérieur le Pouvoir Exécutif est chargé de nommer et de révoquer les fonctionnaires, d'assurer la marche de

l'administration, de veiller, au maintien du bon ordre eif $e(ilft sec^rf/^^pu^l^uej^njftn il a^ le dirait (Je fyire gr^^ticJe^ppaer'|l(|Q te, foriffl ^mée. vUm il faut re^a^i^ef qu^da^s j'e^ey çice, 4ft sçs attribptionppjrop^jppquy^r ^éqijtif^^^puTO, limité jiw.;|e pouvoir légjsfôti^et %q^e qettej.lJ^ita^Ti, peut etrp déflpio ou

JEJfoflst /définie par exemple dans l'art. 3, § 2, de la lpi^y^5.(te9Ç 137,5^^ ^éçlax^flue lp tfrpit (Je /aire grâce, appartenant au chef de rÉta^^e^pjtoiïdpwsjusqy^^^fnfl^j^j^etfe d^idfîG wç^re n^ pouvant émaner , qfiçi ^ j^gi^lftt^ujrr ^^ .trpuyonj? qne délimitation an^lpg^^n? la ^pp^i^on.QOjisifiitu^QnnQUe qui oblige le.j|F^|t[e9tàdjE| ^,Rpjiub}iîiijQ1àipr9nïu}guer dans des d^ais^ps lpp .Jlçjig xp(4e^;-p^ le^;C^iapi|)r^, t r ,

Il y aj^uire^ças,. $vpqja-noifts (^it^o^cejtte limitation est it^é^^.pfir e^çipplççn matière de responsabilité mipi^rjqll^ P:ws: }a^plup$rt/tfPS, Constitutions, les ministr$s;^PjBjt responsable, dey^t les Chambre? de la politi,Qi|ai gép^r&l^ (% gpuvern,eçneijt; c'e^tla cpntrepart^e ,.jJe, , lpyr ppuy^r, çomm^^emts executifs. Nos textes cpngtitutionuels en particulier, par l'expression si large de l'article 6 de la loi du 25 février 1875 donnent au pouvoir législatif un moyen de contrôle illimité sur les actes du pouvoir exécutif.

En dehors de ses fonctions propres, le pouvoir exécutif empiète dans une certaine mesure sur les fonctions des deux autres pouvoirs. D'une part, en effet, le

gouvernement a l'initiative des lois et le droit de faire des règlements pour assurer leur exécution et leur application, il convoque et dissout les Chambres. D'autre part, le pouvoir exécutif, ainsi que nous l'avons dit d'une façon générale, nomme et révoque les membres de la magistrature et exerce le droit de çrâce. Remarquons toutefois qu'en ce qui concerne le droit de dissolution et de révocation, le droit du gouvernement est soumis à certaines restrictions, comme nous le montrerons plus loin.

Outre ses fonctions à l'intérieur, le pouvoir exécutif est chargé de fonctions extérieures ou diplomatiques. Ici le rôle du gouvernement apparaît partout comme prééminent; e'est toujours lui qui reçoit les ambassadeurs, négocie les traités, déclare la guerre. Mais dans certains pays, il ne peut agir que sous le contrôle du Parlement : c'est ainsi qu'en France certains traités doivent être approuvés par les Chambres et qu'aux États-Unis tous les traités passés par le Président doivent être soumis à la ratification du Sénat; de même en Angleterre les conventions négociées par la Couronne sont nécessairement présentées au Parlement.

La question du régime du pouvoir exécutif est un des points des plus importants, des plus délicats et des plus discutés de notre droit public moderne. Necker la considérait même comme la principale et peut-être l'unique difficulté de tous les systèmes de gouvernement. Comment donc organiser la « puissance exécutrice »

selon l'expression de Montesquieu? En thèse générale, le' but- 'à atteindre est le suivant : assurer en même tempfe lia, fbi*œ de l'exécutif et la sûreté de la taation visà-vis d'une autorité puissante. Pour arriver à ce double résultat), plusieurs conditions sont nécessaires.

En premier lieu, l'unité et la durée sont des éléments indiëpensabies pour constituer une autorité executive énergique.

L'unité dotine la vigueur et la rapidité dans la décision.* «Ce n'est pas avec un char à sept cent quarante-cinq » tûViûs » écrivait Necker, « que l'on peut faire le tour » d'un1 royaume pareil à la France; la marche en est » trop lente et trop embarrassée, et Ton ne saurait se » passer d'une action plus rapide pour maintenir Tordre » et la liberté *> (Necker, op. ciL, V9 p., ch. 17). Ajoutons qu'il' y aurait perte de temps et de force à faire faire par plusieurs ce qu'un seul peut exécuter; enfin la responsabilité est illusoire, lorsqu'elle est éparpillée pour ainsi dire sur un grand nombre d'agents.

La durée est aussi un des principaux éléments d'énergie dans le pouvoir exécutif; car, ainsi que le fait remarquer M. de Tocqueville, « on n'aime et on ne » craint que ce qui doit exister longtemps » . Ajoutons que la durée assure la stabilité personnelle du premier magistrat dans l'exercice des pouvoirs constitutionnels, et la stabilité du système général d'administration.

En second lieu, la sûreté de la nation est garantie vis-à-vis du pouvoir exécutif par la responsabilité qui

incombe aux agents de ce pouvoir et qui, ppur être effective, doit peser sur des fonctionnâmes, uniques, à qui la nation peut demander compte de leuns ejctça à tout moment* : ,: .',..,

Quant aux attributions du pouvoir ea^cutif, eUes consistent essentiellement, d'après nous, à satisfaire lps besoins collectifs de la société ; c'est ainsi que1 l'^jitprtté executive doit veiller à l'exécution des lois à l'iatf rieur, entretenir des rapports avec les gouvernements Rangers et maintenir la sûreté à l'extérieur- *«, Ctest la » puissance exécutrice de l'État», dit Montesqyi^i, « qui a le droit de faire la guerre, d'envoyer ? oh, (je » recevoir des ambassadeurs, d'établir la sûretér et 4e » prévenir les invasions». Toutefois il y aurait indépendance dangereuse 's'il pouvait appliquer, les lois sans contrôle; aussi doit-il être soumis à une certaine surveillance de la part de l'autorité législative, J)'autre part, comme nous l'avons dit plus haut, le pouvoir exécutif ne doit point se borner au rôle d'instrument paa^îf aux mains du pouvoir législatif dont il peut être le subordonné, mais non l'esclave*

Nous avons donné les raisons pour lesquelles le terme de pouvoir exécutif nous paraît impropre; le véritable nom de ce pouvoir serait plutôt : « pouvoir de gouvernement » . Mais l'expression que nous critiquons étant entrée depuis longtemps dans la langue constitutionnelle, nous l'emploierons généralement au cours de cette étude.

Dans les pages qui vont suivre, nous nous proposons

d'étudier de quelle façon ce pouvoir a été organisé, et quelles attributions lui ont été conférées dans les diverses formes de régime gouvernemental que nous présentent la France, l'Angleterre et les États-Unis. Il est impossible, en effieit, loft^u'oû étudié le régime consacré par nos lois constitutionnelles, de ne pas étendre cette étude soit à l'Angleterre, à laquelle nous avons emprunté le gouvernement parlementaire, soit aux Etats- Unis qui ont donné à notre pays l'exemple de la « république présidentiel!?» . Nous-avons cru utile de consacrer un certain développement à l'examen du pouvoir exécutif, aftglaÂs et américain, pour arriver à grouper les r^pppochejnents au les , idi vergences que cette double foçflie. executive présente avec la nôtre. Ge sera l'objet 4'Ujn chapitre spécial sous forme de conclusion.

Dp,ns çl^çunç de ces trois parties de notre travail, nous examinerons les points principaux suivants : 1° ^/organisation du Pouvoir Exécutif, c'est-à-dire les éléments qui le composent et la façoa dont ils se combinent ent^e qyx; 2° Sqs attributions, qui devront être étudiées, soit en général, soit au point de vue particulier de chaque élément; 3° Enfin la sanction des pouvoirs de l'exécutif, autrement dit la responsabilité qui incombe à ses agents; toutefois nous traiterons plus sommairement de cette dernière question, qui nécessiterait à elle seule une étude spéciale.

Notre première partie sera naturellement consacrée à la France; l'Angleterre et les Etats-Unis feront l'objet de la seconde et de la troisième.