INTRODUCTION HISTORIQUE

Sous l'ancien régime tous les pouvoirs émanaient de 1* royauté ; indépendant de tout contrôle, le roi pouvait manifester sa volonté sans aucune entrave. Ce qu'il ordonnait éiait par cela même légal : * Si veut le roi, si veut la loi », était alors la formule adoptée ^)ôur caractériser la toute puissance royale.

La Révolution vint substituer le principe de la souveraineté nationale aux dogmes théocratiquesdel'aneienne monarchie et le droit divin disparut devant le droit de la nation à se gouverner elle-même. La Constitution de 1791 pose pour la première fois le principe de la souveraineté nationale : c'est de la Nation qu'émanent tous les pouvoirs (art. 2, tit. III); aussi est-ce en vertu d'une fiction constitutionnelle que le pouvoir est déféré au roi, qui est un des représentants de la nation . « Le roi règne parla loi », dit la Constitution (tit. III, ch. 2, sect. I) « et ce n'est qu'en vertu de la loi qu'il peut

exiger l'obéissance » , Enfin le contre-seing ministériel était) obligatoire pour tout ordre du roi, et la responsabilité tfes jnjniçtreis proclamée.

Le; deruier .vestige de la royauté .ayant disparu avec Loyjs Xyi, le 21 janvier 1793, la nouvelle Constitutipjcude 1793 déféra, le pouvoir exécutif à un Conseil de vingt-quatre membres choisis par le Corps Législatif; quant,aMS.wifliatrep, ilfl ne pouvaient former de Conseil entrpeu^^Vn'e^ejrçaient: aucune autorité personnelle. Bieçtôt d'*illeur& ils .furent .remplacés pp douze commissions placées sous l'autorité du Comité de Salut public en vertu de la loi du 1er avril 1794.

On sait que la Constitution de 1793 ne fut jamais appliquée. Celle qui lui succéda le 5 fructidor an III déléguait le pouvoir exécutif à un .Directoire de cinq membres nommés par les Anciens sur une liste présentée par le^ Cinq Cents. Le renouvellement s'opérait au mojen, de, l'éJLection d'un nouveau membre chaque année, saps que les directeurs sortants pussent être réélus avant une' période jde cinq ans. Les ministres étaient nommas par le Directoire et révocables à sa discrétion; comme précédemment, ils ne formaient point de Conseil et étaient responsables.

A la suite des événements de brumaire apparaît une nouvelle Constitution. Proclamée le 22 frimaire an VIII, elle organise le pouvoir exécutif de façon à placer sous sa dépendance la représentation nationale. Les trois consuls à qui elle confie le gouvernement sont en

réalité les maîtres de l'État; ils ne tiennent plus leur mandat des représentants du peuple comme en 1795 mais de la Constitution qui est leur propre ouvrage. Il est à remarquer en outre que dans les Conseils de gouvernement Cambacérès et Lebrun n'ont que voix consultative; une fois leur opinion donnée, le premier consul décide souverainement.

Enfin l'Empire est organisé par le sénatùs consulte du 28 floréal an XII (18 mai 1804), tout en conservant le mot de République; c'est ainsi qu'aux teirmes de l'article 1er : « Le gouvernement de la République est

* confié à un empereur qui prend le titrer d'empereur

* des Français » . Avec Napoléon Ier le pouvoir atteint l'apogée de sa puissance, et pendant une période de dix années, comme on l'a dit, « un seul homme était en vie » en Europe » (A. de Musset).

Le gouvernement de la Restauration, en 1814 et en 1815, cherche k prendre le contre-pied pour ainsi diret de l'œuvre de la Révolution, et à affirmer le plus possible la souveraineté populaire devant le pouvoir exécutif. C'est ainsi que la Charte de 1814 déclare formellement dans son préambule que « l'autorité entière » réside en France dans la personne du roi, et c'est de » son plein gré et sur le libre exercice de son autorité » que le roi fait concession et octroi à ses sujets d'un » statut constitutionnel ». Enfin, en vertu du célèbre article 14, le roi avait le droit de faire les ordonnances et règlements nécessaires pour la sûreté de l'Etat ; et

roa;,.wt, qjUQ -, Charles X fut rein versé à la suite des onJ,op#$RceÊ iqw'il avait cru ;pquvoir justifier par cette , dipppwtiw d£ la Charte de 1814; Aussi la Charte der 1830 ajouta^elle à l'article 14 que le roi ne pourrait jamais ni suspendre les lois eilesrmêmetf, ni dispenser de^pr.exécutiop* .

LaiC<W$&tutiou du 4 novembre. 1848 confia le pouvoir Coutil à un président de la République élu par le; peuplai le. .chef de*: l'Etat et «es ministres' étaient dépliés [responsables; Mentionnons en outre rinfetiftfctiaçid!vtfl 'vice-président; nommé par l'Asfcemblée isur la présen^tion de itrojs candidats, faite par le président dans le mois de 8K>n élection. Mai» oette Constitution, malgré lç^erment dfl chef de la République, n'esit qu'une durée éphémère, et, trois, ans plus tard, elle sombrait k la suite du coup d'Etat dû 2 décembre 1851, dirigé par le, pouvoir exéeutif ccœrfre le pouvoir législatif- Elle ifut rrpmplacé^ par celle du 14 janvier 1852, faite en v**e du rétablissement du1 régime impérial et qui. ((jeûnait à. exécutif une.^tprité presque sans limites; la responsabilité ministérielle était supprimée et remplacée par celle du chef de l'Etat devant la nation; autrement dit, la seule sanction était la révolution. Les ministres ne pouvaient être membres du Corps législatif, lequel n'avait aucun moyen sérieux de contester leurs actes. En somme, pendant la plus grande partie de sa durée, le second empire fût un régime de centralisation à outrance dont le pouvoir exécutif for^

mait le rouage essentiel et dominant. La responsabilité ministérielle fut cependant rétablie par le Sénàtûs- Consulte du 6 septembre 1869, tout en conservant celle du président qui en réalité n'existait que sur le papier, et annulait celle des ministres.

A la chute de l'Empire, le 4 septembre 1870, le pouvoir exécutif passa aux mains du gouvernement dé la Défense Nationale, qui, une fois la guerre terminée,* le remit à M. Thiers, - nommé chef du pouvoir exécutif par l'Assemblée nationale réunie à Bordeaux. Le nouveau ohef de l'Etat exerçait ses fonctions bous l'bùtorf té directe de l'Assemblée, dont il n'était que le délégué; et, en somme, ses attributions, encore mal définies par le soi-disant pacte de Bordeaux (17 février 1871), ressemblaient assez à celles d'un président du Conseil des ministres sous un régime constitutionnel.

La loi du 31 août 1871, connue sous le nom de Constitution Rivet, accorda le titre de Président de la République au chef du pouvoir exécutif; mais il était personnellement responsable devant l'Assemblée. D'Un autre côté, la responsabilité des ministres disparaissait à peu près entièrement, le président pouvant toujours venir les soutenir à la tribune. Ce système présentait le grave inconvénient d'exposer le pouvoir exécutif à des luttes incessantes avec l'Assemblée; aussi M. Thiers fut-il bientôt amené à réclamer par le message du 13 novembre 1872 l'organisation définitive des pouvoirs publics. A la suite de ce message, une première Com-

mission des Trente fut chargée de rédiger un projet de loi qui avait pour but d'entraver l'influence du Président sur l'Assemblée en établissant entre elle et lui le système parlementaire de la responsabilité ministérielle. Ce projet, voté le 13 mars 1873, n'atteignait toutefois que faiblement son but, car il n'établissait qu'une responsabilité ministérielle très effacée, le Président pouvant être entendu sur toutes les questions. Enfin, la loi du 13 mars ordonnait la préparation d'une Constitution ; mais l'intention de plus en plus arrêtée du gouvernement d'adopter la forme républicaine ayant amené la chute de M. Thiers (24 mai 1873), le travail constitutionnel se trouva ainsi arrêté dès son début.

Le maréchal de Mac-Mahon succéda à M. Thiers et dans les mêmes conditions; cependant après l'avortement de la tentative de restauration monarchique, en octobre 1873, on sentit qu'il était nécessaire de sortir du provisoire et de faire une constitution quelconque. Le 20 novembre, l'Assemblée vota un acte qui confiait pour sept ans le pouvoir exécutif au maréchal de Mac- Mahon et chargeait une seconde Commission des Trente d'examiner les lois constitutionnelles préparées par M. Thiers. Mais le travail de la Commission ayant été mené avec une grande lenteur, ce ne fut qu'en 1875 que le projet Venta von, profondément modifié par l'amendement Wallon, fut voté comme de guerre lasse à la majorité d'une seule voix (353 voix contre 352; séance du 30 janvier).

Le 25 février 1875, l'Assemblée votait enfin le projet de loi relatif à l'organisation des pouvoirs publics*

Tel est le tableau sommaire des différentes formes qu'a présentées successivement le pouvoir exécutif en France jusqu'en 1875. Il nous reste maintenant à étudier en détail l'organisation et les attributions qui ont été données à ce pouvoir par la Constitution actuelle, en consacrant quelques cages à la responsabilité qui incombe aux agents exécutifs*

Dr. fr. Dupuy