ATTRIBUTIONS PROPRES

I-es attributions propres de notre Exécutif s'exercent soit à l'intérieur, soit k l'extérieur.

A l'intérieur il dirige l'administration du pays tout entier; c'est lui qui choisit ses fonctionnaires et veille à ce qu'ils s'acquittent de leur mission de la façon la plus profitable aux intérêts de l'Etat. Le Pouvoir Exécutif gouverne, avons-nous dit; aussi a-t-il la haute main sur tous les services publics. C'est lui qui organise la police générale du pays, dispose de la force armée, prévient ou fait cesser les troubles, fait exécuter les grands travaux publics, favorise le développement de

l'instruction publique et des beaux-arts, protège l'agriculture et le commerce, enfin s'occupe sans cesse d'améliorer l'organisation de l'armée et de la flotte.

A l'extérieur, le gouvernement exerce le pouvoir diplomatique. On appelle ainsi d'une façon générale l'autorité qui préside aux destinées extérieures d'un peuple dans ses rapports belliqueux ou pacifiques avec les peuples voisins. Mais de ce que la fonction diplomatique est habituellement exercée par le pouvoir exécutif, il ne s'ensuit pas que ce soit une fonction executive. Dans ses rapports avec les autres pays, l'autorité publique se présente sous ses trois formes habituelles : la forme législative, par exemple pour les traités de commerce; la forme executive, comme en matière de guerre; la forme judiciaire, qui apparaît dans le cas où des puissances s'en remettent à un congrès pour trancher tel différend. La fonction diplomatique n'appartient donc en propre à aucune des diverses branches de l'autorité publique, mais elle peut se présenter sous l'une ou l'autre forme.

Nous venons d'examiner les attributions propres de l'Exécutif; mais il faut ajouter immédiatement que le gouvernement ne peut exercer son action que moyennant le concours des Chambres. Autrement dit, le pouvoir législatif empiète sur le domaine du pouvoir exécutif et cela nécessairement, par la force même des choses, comme nous allons le montrer.

Le premier et le principal témoignage de l'influence

exercée sur le gouvernement par les Chambres se rencontre dans la formation même du Cabinet; car si c'est en droit le chef de l'État qui choisit ses ministres, en fait ce choix lui est si clairement indiqué par les Chambres que l'on peut considérer la désignation des membres du Cabinet comme l'œuvre de la majorité parlementaire. Serait-il possible, en effet, aux ministres de se maintenir au pouvoir, s'ils n'étaient pas assurés de trouver un appui au sein du Parlement et principalement de la Chambre des députés ?

De même pour les changements de ministère. En théorie, c'est le chef de l'Etat qui seul peut renvoyer ses ministres ou les révoquer individuellement en provoquant leur démission ; mais, en fait, c'est surtout l'influence des Chambres qui amènera le plus souvent le remplacement d'un ministre, ou plutôt le renouvellement intégral du Conseil, car la solidarité ministérielle entraîne ordinairement la démission collective du Cabinet, ce qui n'empêche aucunement tel ministre de rentrer aussitôt dans une combinaison nouvelle.

Enfin ce n'est que grâce aux crédits votés par les Chambres que le gouvernement peut accomplir sa tâche. Chaque ministère a son budget spécial que lui accorde chaque année le Parlement et qui est affecté aux dépenses considérables qu'entraîne l'administration des travaux publics, de la guerre, de la marine, etc. C'est le Pouvoir Exécutif qui dépense, mais c'est le pouvoir législatif qui tient les cordons de la bourse et

accordç ou refuse au gouvernement les orédite que ce dernier sollicite.

En ce qui concerne les affaires extérieures, nous voyons également le pouvoir législatif intervenir dans une large mesure. Aux termes des lois du 25 février et du 16 juillet 1875, le pouvoir diplomatique est exercé concurremment par le chef de l'Etat et par les Chambres. Si, d'une façon générale, c'est au gouvernement seul qu'appartient le droit de conclure des traités, ce principe souffre une exception considérable, en vertu de l'article 8 de la loi du 16 juillet. Le législateur doit intervenir pour cinq catégories de traités qui ne seront déftyitifs qu'après avoir été approuvés par les deux Chambres : ce sont les traités de paix, de commerce, de finance, ceux relatifs à l'état des personnes et au droit de propriété des Français à l'étranger. Enfin, lorsqu'il s'agit d'une modification territoriale, telle qu'une cession, un échange ou une adjonction de territoire, le vote préalable du Parlement est également requis par la Constitution. On n'a pas voulu, pour des matières aussi importantes, laisser le Pouvoir Exécutif libre de tout contrôle et lui donner la faculté de compromettre les intérêts de la nation par des conventions hasardeuses.

Il serait également dangereux que le gouvernement pût engager le pays dans une guerre quelconque de sa propre volonté; aussi l'art. 9 de la loi du 16 juillet 1875 décide-t-il que le chef de l'Etat ne peut déclarer la guerre sans l'assentiment préalable des

deux Chambres. L'initiative de la question appartient évidemment au Pouvoir Exécutif, car il est le mieux placé pour connaître les ressources du pays; ihais il doit requérir l'approbation des représentants de la nation avant de prendre aucune décision relativement à la rupture des relations diplomatiques. '

SECTION u

ATTRIBUTIONS EXCEPTIONNELLES

Outre ses fonctions purement executives, le gouvernement possède des attributions exceptionnelles qu'il nous faut maintenant étudier. Elles sont, avons-nous dit, soit législatives, soit judiciaires.

A) Le rôle législatif que la loi du 25 février confie au gouvernement est considérable. « Le président de la » République et les ministres » dit l'art. 3 « ont, con- » curremment avec les Chambres, l'initiative des lois » ; et la même loi (art. 8) ajoute que « le Président peut » demander aux Chambres de déclarer qu'il y a lieu de » réviser les lois constitutionnelles » . Ces dispositions se justifient d'ailleurs aisément; car, le Pouvoir Exécutif, comme nous l'avons dit, est mieux placé que personne pour connaître exactement la situation du pays, etchargé de diriger les affaires publiques, lui seul peut se rendre compte de la nécessité de certaines mesures. Mais le projet de loi une fois voté, le chef de l'État doit le promulguer dans le plus bref délai possible, le droit de veto ne

lui étant pas accordé par la Constitution, Toutceque peut faire le Président, c'est de retarder la mise en œuvre de la loi votée en demandant aux Chambres, dans le délai de la promulgation, une nouvelle délibération qui ne peut lui être refusée (Lu 16juil., art. 7, 2°). Il est à présumer d'ailleurs que cette prérogative sera rarement exercée, car, si elle peut avoir quelque utilité au sujet d'une imperfection secondaire dissimulée dans une loi, elle ne réussirait sans doute ni à arrêter, ni à faire retirer une mesure de haute importance que les Chambres auraient tenu à voter malgré tout.

La demande du Président, dans le cas ci-dessus, doit être présentée par message motivé. Le chef de l'État ne peut, en effet, se mettre en communication avec l'une ou l'autre Chambre qu'au moyen de messages qui sont lus à la tribune par un ministre (art. 6, L. 16 juil.). Mais l'entrée du Parlement ne lui est pas accordée.

En revanche ses ministres ont leur entrée dans les deux Chambres et doivent être entendus quand ils le demandent (art. 16, L. 16 juil.) ; ils peuvent donc intervenir de toutes manières dans la proposition ou dans la discussion des lois. Prendre l'initiative des lois est une œuvre gouvernementale par excellence pour un ministère, car les ministres ont sans cesse entre leurs mains les moyens d'information pour tout le pays, et c'est sur eux que devront surtout peser les difficultés ou la responsabilité de l'application. Enfin, le ministère doit aussi combattre ce qu'un auteur appelle « l'ivraie législa-

tive » (Ch. Lefebvre, Et. s. les l. constit. de 1875), et discerner parmi les projets issusde l'initiative parlementaire ceux que le gouvernement juge dignes de porter des fruits, des projets inutiles ou même dangereux.

Telles sont les attributions législatives directes, en quelque sorte, du pouvoir exécutif. Nous en relèverons d'autres en parlant des attributions spéciales du président de la République et des ministres; il nous reste maintenant à montrer certains cas où l'exécutif exerce identiquement les mêmes fonctions que le législatif. Cette identité de fonctions se rencontre pour les mêmes affaires, mais s'applique à des cas de différente importance.

Ainsi les impôts généraux sont votés par les Chambres; mais les impôts locaux peuvent être imposés par le pouvoir exécutif et ses représentants. L'impôt de l'octroi par exemple, n'a besoin, pour être établi, que d'un décret du Président de la République.

Ainsi l'expropriation pour cause d'utilité publique doit en principe être prononcée en vertu d'une loi; mais pour des travaux d'une importance relativement peu considérable, un décret du chef de l'Etat suffit (L. 3 mai 1841, art. 3).

Ainsi le domaine privé immobilier de l'Etat peut être aliéné soit en vertu d'une loi, soit en vertu d'un acte du pouvoir exécutif. La loi est essentielle, quand l'immeuble vaut plus d'un million; au-dessous, un simple acte du pouvoir exécutif est suffisant (L. 1er juin 1864, art. 1er).

Dr. fr. Dupuy 3

Sans doute dans ces hypothèses, en fait, la confusion est complète entre les deux pouvoirs. L'exécutif agit absolument comme le législatif; mais d'abord ce n'est souvent que pour des questions de détails. Au fond, le pouvoir législatif conserve sa suprématie; seulement par exception, et il constate que c'est par exception, il cède son pouvoir à l'exécutif.

B) Nous avons étudié tout à l'heure la fonction législative du pouvoir exécutif; par une nouvelle exception au principe de la séparation des pouvoirs, nous allons signaler ce que Ton peut appeler la fonction judiciaire du gouvernement.

En premier lieu, c'est au chef de l'Etat qu'appartient la nomination de tous les membres de la magistrature assise; c'est lui qui nomme et révoque tous les représentants du ministère public. Le principe de l'inamovibilité de la: magistrature apparaît pour la première fois dans la Charte de 1814; et c'est également depuis lors que le recrutement de la magistrature a été laissé; à la discrétion du gouvernement;

Nous n'avons qu'un mot à dire sur le droit du chef de l'Etat d'investir de leur charge les officiera ministériels et tous les auxiliaires de la justice, en vertu de la loi du 28 avril 1816,

Le pouvoir exécutif a, en outre, un puissant moyen d'action sur le pouvoir judiciaire par l'exercioe du droit de grâce que lui accorde l'article 3 de la loi du 35 février 1875. En vertu de ce droit, le Président de la

République peut faire remise au condamné soit en totalité, soit en partie, de la peine prononcée contre lui, ou encore substituer à la peine infligée une peine moindre. Il est à remarquer que, lorsqu'il s'agit de la peine capitale, alors même que le condamné n'aurait pas formé le recours en grâce, il est d'usage depuis 1830 de surseoir à l'exécution et de transmettre les pièces du procès au ministère de la justice en appelant l'attention du gouvernement sur les circonstance» qui seraient de nature à favoriser l'exercice du droit de grâce. Une commission dite des grâces, et qui fait partie du ministère de la justice, examine le dossier et conclut pour ou contre la mesure de grâce; mais ses conclusions laissent au chef de l'Etat toute libeorté? cle. jugement.

Nous n'avons pas ici à examiner les. cri tiques, que, soulève cette attribution considérable du pouvoir exécutif; il. nous suffira de constater que si. elle a^té pratiquée chez nous dans une large mesure pendant quelques années, elle s'exerce plus rarement à l'heure actuelle. Remarquons d'ailleurs que le décret de-grâce n'affranchit pas de plein droit le condamné de Tinterdiction de résidence qu'entraîne la sentence; mais Le Président de la République a le droit de remettre, ou de réduire expressément cette peine qui peut aussi être suspendue par voie administrative (art. 43 Ck P. mod. par lai. du 23janv. 1874).

D'après l'ancien art. 631, 1. CrM le pouvoir exécutif

avait le droit d'accorder au condamné sa réhabilitation, c'est-à-dire le relèvement pour l'avenir de toutes les incapacités et déchéances encourues par le fait de la condamnation. Actuellement ce droit appartient à l'autorité judiciaire exclusivement; l'arrêt de la Cour d'appel a été substitué au décret du Chef de l'Etat (art. 628, I, Pr. Cf. 1. 14 août 1885), Mais le Gouvernement peut relever eni' tout ou en partie les condamnés aux tvavante bordés et A la-dépeptatkm des conséquence» de l'interdiction légale >et de la : dégradation iriviqM pendant la durée de la peine principale-. (L> 30mai 1854* — L. 25 mâursniâTSi ■ *+* Cf. l'artielè 17 dei la loi-du 27 mai 1885'sur la rélégation^

; Quant à1 ramnistie, qui pouvait être < accordée par le chef de l'Etat en vertu du ^énatus-tconsulte du 25 déc. 1852^ elle* ne^peut résulter actuellement que >dfube loi (artktefy l.:fi5j> L 1*8175) comme squs l'empire de la Constitution de 1848 (art. 55. CL 1. 17 juin 1871^ art 2).

Uexisténoe de • i tribunau» administratifs constitue également un empiétement du pouvoir exécutif ^ar le j odibiàine. Nous n'avons fpaJs iei à reproduiiwlés discussion» ^ui ftq soqt :éle véed i«u r sujefi de savoir * si I >lës >consetos-de préfecture sous la main des- piréfets^le Conseil d'Etat sous la main des ministres ^constituent ' <m non des institution^ assez indépendantes pour inspirer coufiance; lorsque le droit privé est aux prises suved l'intérêt politique. Il nous suffit de constater l'existence de ces tribunaux, soit qu'on les considère avec Portalis

comme ayant surtout un rôle administratif, soit qu'on les regarde avec M, Saint-Girons comme une branche de l'autorité judiciaire.

Enfin Tari 10 du code d'instruction criminelle donne aux préfets le droit « de faire personnellement, ou de » requérir les officiers de police judiciaire de faire tous » actes nécessaires à l'effet de i constater le&orimesy délits * et contraventions et d'*n livrer les auteurs aUX:trifeu- » mura » . :Ea é'autees termes; ; lès représentante À\h pourvoir «oqécatifpettvent.remplaoep en 'matière <tepcliice judiciaire les magistrats et le® auxiliaires, dds Btiagij* trats,! m&ne: pour les rfantes de droit KfCHnmuai, t » '* i

L'empiétement de l'exécutif par le judiûiairaiefit td éviéept. Dans la pratiquerai est vm, les «préfets n'usent guèreidu ; pouvoir qui ileor estàinsi déférô'pàii htitoLttioadattsdes fonctions judiciaires que» iqrsp (te troublée poli tiques».. Quoi qu'il en soit, l'application. |>nâsetite; de nombreuses diffiCMiltéa,, qu'engendre- Tiadétemaination des limites de ces .pouvoirs judiciaire* attmbuésr à Ides agente adaminktratifek : »• / ; »- ^wir,-,

rSèghakinsiertfiiî< la dépendance du ministère publia en regard ! de 1? èxôouti f> Les membres du * parquet $c4 isrefit obéir an garde dçs-sceaiuxi^aumoms'pour les (poursuites à intenter •et'le&ioonekrôons à poser dans' uneinsàMïOtieo. iSau8i t faire partie t(ie l'exécutif, . Us* sontraolisla dépeidaoae d'un* ministre quipqutaVoir des inspirations spéciaieset qui/au Conseil des ministres, dtoitatkbjr ou accepter des préoccupations politiques.

SECTION III

ATTRIBUTIONS l'AKTICULIÉRES DU PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE ET DES MINISTRES

§ 1er. Attributions du Président.

Les attributions que possède en propre le chef de TÉtat sont purement honorifiques. L'article 3 de la loi du 25 février 1875^ exige en effet que tous les actes du Président soient soumis au contre-seing ministériel, ce qui a pour effet de retirer au chef de l'État la presque totalité de l'importance que lui donne son titre. Présider les solennités nationales, recevoir les ambassadeurs et ministres plénipotentiaires étrangers, prononcer des discours dans ses tournées départementales, telles sont les seules fonctions que le Président de la République exerce réellement de son propre chef.

■§ 2. ÀtfaHbutions du Président et des Ministres,

Xaponsiitutiqn de 1875 accorde au chef de l'État, moyennant le contre-seing d'un de ses ministres* un nombre considérable d'attributions. Nous -les diviserons en quatre catégories : les attributions administratives, législatives^ contentieuses, diplomatiques.

t. Comme chef du Pouvoir Exécutif, le Président de la République est à la tête de l'administration i mais, comme il lui serait impossible d'entrer dans le détail

infini des affaires, la plus grande partie de ses attributions en matière administrative a été déléguée à des autorités subordonnées. Toutefois, les plus importantes lui ont été conservées. C'est ainsi que le chef de l'État a le droit de nommer tous les fonctionnaires, de les révoquer et de les mettre à la retraite dans certains cas. A l'égard de ceux qui sont investis de la puissance publique, ce droit est presque absolu, et la délégation aux préfets n'a été faite que pour les fonctionnaires peu importants.

De plus, le Président de la République a le droit de faire des règlements pour assurer l'exécution des lois et leur application (art 3, L. 25 février). Le règlement peut être fait par décret, sans autre forme que le contreseing du ministre compétent, ou bien après délibération du Conseil d'État ; dans ce dernier cas, le décret est un règlement d'administration publique.

H. Outre l'initiative des lois qu'il partage avec le Parlement, le chef de l'État a le droit de promulgation (art. 7. L. 16 juil. 1875), c'est à lui qu'appartient de notifier au pays l'existence de la loi votée par les deux Chambres. Mais pour qu'une loi soit exécutoire, il ne suffit pas de la promulguer; il faut encore la publier, c'est-à-dire mettre le public à même d'en avoir connaissance. Nous n'avons pas ici à faire l'historique des divers procédés de publication successivement employés en France; il nous suffira de rappeler sommairement les règles suivies actuellement. Aux termes de l'article

premier du décret rendu par le gouvernement de la Défense Nationale, à la date du 5 novembre 1870, la promulgation des lois résulte de leur insertion au Journal officiel; et l'article 3 modifiant le code civil, porte que le délai à partir duquel la loi sera réputée obligatoire est de un jour franc à Paris après la promulgation, et, dans les départements un jour franc après l'arrivée du Journal officiel au chef-lieu de l'arrçpdissement. Toutefois, Tanoien bulletin des lois> créé paç l'ordonnance du 27 novembre. 1816> a été conserré, e\ Jes tystes qui y sont inaérés sontinéputéç promulgué^.

Disons, enfla ,{&& ,lq, président de la République doit pçomylgiijçr tes lois daqs le ; mois qui suit, la transqiissioij au gouvernement de la loi définitivement adoptée. 11 ftçjt i^piï^lgijer dans les. trois joura lea^lbis pour lesquelles cette» rçie§iire aura été déclarée urgente (ark7, Lu li^uil,);, en réservant, comme .nous- l'avons, vu; le dro^t qui appartient au, Pouyoir .Exécutif de demander aux Chambres une nouvelle délibération, -toujours accolée. , . , ,,,;,...„:• - - •!■ * ■ •

L#s aijfpçs attributions législatives i du. Président de la Réputyiq.y# sçnt én.^Riér^s.p^r tes^airti^ea 1 et S de la loi du^Juil. 1875, .et par l^rtioteS vtelalqi du 25 février, 1$75. C'est ainsi, que 1q qfref cJe^Ètat.a le droit (le convoquer les Chambres antérieurement .à la datefixé^ par la Constitution etquiest lft deuxième mardi de janvier. Il peut, en outre, copvoquer,extraordiaairement les Chambres et les ajourner quand elles sont en

session; toutefois, ce droit d'ajournement n'est pas absolu, le Président ne pouvant ajourner le Parlement à plus d'un mois, ni plus de deux fois dans la même session. Cette disposition a pour but d'éviter des interruptions trop fréquentes, qui seraient nuisibles au cours des travaux parlementaires et au contrôle du gouvernement. Enfin, la clôture de la session est prononcée par décret du Président de la République.

11 peut se faire cependant que les rapports de l'exécutif avec le législatif en arrivent à un degré de tension tel qu'une prompte solution s'impose. C'est en vue de cette éventualité que la Constitution donne* au chef de l'Etat le pouvoir de dissoudre la Chambre des députés avant l'expiration légale de son mandat. Mais les lois de 1875 ne voulant pas remettre à la discrétion du Pouvoir Exécutif une détermination d'une pareille gravité, exigent l'avis conforme du Sénat; si cet avis est contraire à la décision du Président, ce dernier ne peut passer outre.

Le droit de dissolution accordé au chef de l'Etat a soulevé de nombreuses discussions que nous n'avons pas à reproduire ici ; nous sommes d'ailleurs de ceux qui l'approuvent. « Si la puissance exécutrice», a dit Montesquieu, « n'a pas le droit d'arrêter les entreprises » du Corps législatif, celui-ci sera despotique, car » comme il pourra se donner le pouvoir qu'il peut » imaginer, il anéantira toutes les autres puissances » . (Espr. des Lois, L. XI, chap. Vil). C'est du reste l'opi-

nion de Stuart Mill « que le premier magistrat d'une » République doit posséder le pouvoir de dissoudre le » Parlement » . Il peut en effet se produire ou des dissentiments profonds entre les deux Chambres, Tune soutenant un gouvernement à Vautre hostile, ou seulement un défaut très accentué d'harmonie qui menace d'entraver l'action gouvernementale. Dans ces hypothèses, le conflit ne peut être tranché que par voie d'appel au pays et la dissolution de la Chambre des députés s'impose. « Le droit de dissolution, dit Prévost- » Paradol, est le tempérament le plus indispensable des » inconvénients inséparables du régime parlementaire. » L'exercice de ce droit peut être souverainement utile à » la nation puisqu'il peut seul prévenir ou abréger entre » le Parlement et le public un dissentiment qui ferait » courir à l'ordre ou à la liberté les plus grands périls; » l'exercice de ce droit ne peut jamais devenir un sujet » d'alarme pour personne, puisqu'il n'a d'autre effet » que de prononcer un jugement qui doit entraîner » aussitôt la soumission de tout le monde. C'est donc » a/vant tout un instrument d'ordre et de paix ; on ne » saurait y voir sans aveuglement ou sans danger une » menace pour la liberté» (Essais de poL et de littéral., 1^ série, p. 23).

Au reste, et cela est conforme à la nature du droit de dissolution, le gouvernement doit réunir la nouvelle Chambre dans un bref délai, ainsi déterminé depuis la loi du 14 août 1884: «En ce cas, les collèges électoraux

» sont réunis dans le délai de deux mois et la Chambre * dans les dix jours qui suivront la clôture des opéra- » tions électorales » . On enlève ainsi au gouvernement la faculté de se soustraire le plus longtemps possible au contrôle des Chambres; la loi établit une garantie contre les abus dont le droit de dissolution pourrait être l'origine, mais n'apporte aucune entrave à son usage normal.

Il nous semble néanmoins que l'intervention du Sénat pourrait avoir des inconvénients dans certains cas : par exemple, si la majorité de la Chambre haute est hostile au ministère, ou bien si les électeurs renomment les mêmes députés. Dans ces deux hypothèses, de graves conflits pourraient se présenter.

La Constitution est muette sur la question de savoir si le gouvernement aurait la faculté d'exercer une seconde fois son droit de dissolution, au cas où la même Chambre serait réélue. Mais son esprit est manifestement contraire à une pareille mesure, laquelle ne constituerait en somme qu'un appel devant le même tribunal. La Charte de 1814 gardait le même silence sur ce point que les lois de 1875, et ce fut pour ce motif que Charles X crut pouvoir dissoudre pour la seconde fois la Chambre avant même qu'elle ne se fût de nouveau réunie. Cet acte, considéré unanimement comme contraire à l'esprit sinon au texte de la Charte, fut, on le sait, une des causes de la Révolution de 1830.