RESPONSABILITÉ DU POUVOIR EXECUTIF

Un des principes les plus certains de la science politique, une des vérités expérimentales les plus universellement reconnues est que, si le Pouvoir Exécutif n'est pas responsable à chaque instant, pour chacun de ses actes, sans qu'il soit besoin pour invoquer cette responsabilité de bouleverser le gouvernement, il y a tyrannie. Cette responsabilité du Pouvoir Exécutif, qui n'incombe que partiellement au Président de la République, est aussi complète que possible en ce qui concerne les ministres, auxiliaires directs, constants et nécessaires du chef de l'Etat.

§ 1er. — Responsabilité présidentielle.

Les prérogatives considérables, presque monarchiques, que les lois de 1875 confèrent au chef de l'Etat, sont encore accrues par l'irresponsabilité à peu près absolue de ce dernier. Il n'est responsable que dans le cas de haute trahison (art. 6, al. 2, L. 25 février).

On ne peut s'empêcher ici de faire la remarque que cette irresponsabilité du chef de l'Etat n'est autre chose

Dr. fr. Dupuy 4

que l'adaptation à la présidence de la République d'un système primitivement conçu en vue du maintien des dynasties héréditaires et pour corriger les inconvénients forcés de cette hérédité. Appliqué à la monarchie par l'Angleterre et préconisé successivement en France par Montesquieu et Benjamin Constant en vue des dynasties royales, ce système a été étendu par des esprits modernes même à des présidences électives et temporaires. Telle est l'idée que Prévost-Paradol a développée il y a une vingtaine d'années dans son curieux ouvrage «La France Nouvelle» ; et, si les auteurs de la Constitution de 1875 n'ont pas réalisé tout le plan de cet ouvrage, au moins ont-ils admis cette idée d'une présidence irresponsable et quasi-monarchique.

C'est avec raison, selon nous, que l'irresponsabilité du Président est proclamée par la Constitution; car la responsabilité du chef de l'Etat est à la fois illusoire et dangereuse. Illusoire, parce que la Chambre hésitera souvent à mettre en accusation le chef suprême de l'Etat; ce serait immobiliser le Pouvoir Exécutif. Et alors même que la Chambre ne reculerait pas devant cette dangereuse extrémité, le Sénat hésiterait peutêtre à prononcer une condamnation. Rappelons d'ailleurs l'exemple du Président américain Andrew Johnson, dont la lutte avec le congrès dura plusieurs années, et qui enfin mis en accusation par la Chambre, fut acquitté par le Sénat. « La responsabilité du pouvoir

» suprême, a dit Benjamin Constant, est illusoire, parce » qu'elle a pour effet de bouleverser la société en frap- » pant d'immobilité les rouages intérieurs et extérieurs » de l'Etat. La sanction serait presque toujours plus » dangereuse que le mal » (Polit. Const., L. l6r, ch. III. — Cf. Prév.-Paradol, France nouvelle, ch. I, p. 116). Irresponsable presqu'entièrement, le Président de la République est cependant soumis à la responsabilité pour haute trahison (art. 6, L. 25 février) ; la mise en accusation appartient alors à la Chambre, le jugement au Sénat (art. 12, L. 16 juillet 1875). Il est à remarquer d'ailleurs que la Constitution ne définit pas les caractères de la haute trahison, elle laisse à la Chambre des députés et au Sénat le soin d'en apprécier les éléments, ce qui a pour effet d'aggraver singulièrement la responsabilité du chef de l'Etat. En sens inverse, le Président pourrait par certains actes placer le gouvernement dans une situation très difficile , sans pour cela tomber sous le coup de la responsabilité prévue par l'art. 6 de la loi du 25 février; par exemple, en montrant une raideur excessive vis-à-vis des ministres plénipotentiaires étrangers, ou en critiquant publiquement les actes du Pouvoir législatif dans ses tournées départementales. Evidemment ce sont là des hypothèses, qui ne paraissent pas devoir se réaliser fréquemment, mais qu'il n'est pas inutile de faire ressortir, la plupart des commentateurs de noire constitution les avant laissées de côté.

En somme, dans l'état actuel des choses, nous pensons que la garantie résultant de l'art. 6 doit être considérée comme devant suffire pour prévenir une tentative quelconque de la part du Président de la République de se débarrasser de tout frein et de s'attribuer le pouvoir absolu. Un auteur cependant trouve cette garantie tout à fait insuffisante; d'après lui « la clause de mise en » accusation ne servira pas plus qu'en l'an VIII et qu'en » 1851 ; en somme, la Constitution de 1875 n'a pris » aucune mesure contre l'ambition et les actes d'usur- » pation du Président de la République.... et l'on peut » prédire sans être prophète et sans crainte de se trom- » per, que c'est par là qu'elle périra » (Morin, le Sénat et les institutions polit.de la France). Quoi qu'il en soit et malgré ces sinistres prédictions, rien ne permet de craindre que la Constitution soit menacée de ce côté; mais il est certain que la garantie efficace et continue contre toute exagération ou abus du pouvoir de la part du Président découle de l'art. 6 de la loi du 16 juillet 1875, qui exige le contre-seing ministériel pour tous les actes du chef de l'Etat.

§ 2. Responsabilité ministérielle.

• La responsabilité des ministres peut se présenter sous

trois formes : la responsabilité politique ou parlementaire, la responsabilité criminelle ou pénale, la responsabilité civile. Nous allons étudier successivement ces

trois formes, en nous attachant plus spécialement aux deux premières, seules prévues par la Constitution de

Il faut arriver à la Charte de 1814 pour voir apparaître en France la responsabilité politique des ministres; la Constituante ne s'occupa que de la responsabilité pénale, la seule connue alors en France, semble-t-il (Clos, De la responsabilité des ministres, Thèse). Maintenue en 1830 et en 1848, la responsabilité ministérielle disparaissait du Droit public de la France en 1852; toutefois elle fut rétablie, pour une durée éphémère il est vrai, par les sénatus-consultes du 8 septembre 1869 et du 21 mai 1870.

Jusqu'en 1875 cependant, aucune des nombreuses Constitutions de la France n'établissait en termes exprès la responsabilité ministérielle. La Constitution de 1875 rompt avec cette tradition, et dans un article d'une importance capitale elle formule avec une précision et une largeur d'expression remarquables le principe de la responsabilité politique des ministres. « Les » ministres sont solidairement responsables devant les » Chambres de la politique générale du gouvernement et » individuellement de leurs actes personnels » (art. 6, L. 25 février).

Si le principe même de la responsabilité ministérielle est en dehors de toute controverse depuis les lois de 1875, il n'en est pas ainsi des applications du principe, à savoir la formation et les renouvellements du Cabinet,

bien plus fréquents pourtant que ceux des autres pouvoirs. Soit parce qu'il ne s'est établi sur ces points aucune règle assez précise pour figurer comme article de loi dans une Constitution, et qu'il n'existe sur les conséquences de la responsabilité des ministres qu'une sorte de droit coutumier, soit pour une autre raison, les constituants de 1875 se sont bornés à poser le principe sans en réglementer l'application. Ce n'est donc qu'en se reportant aux règles traditionnelles du gouvernement parlementaire, tel qu'il existe en France depuis 1814 et même aux usages des pays étrangers, spécialement de l'Angleterre, que l'on peut résoudre les principales questions qui se rattachent à la responsabilité ministérielle.

<* Les ministres sont solidairement responsables «lovant les Chambres de la politique générale du gouvernement, et individuellement de leurs actes person- » nels » dit la Constitution. Cette distinction de la [v<ponsabilité solidaire et de la responsabilité individuelle des ministres, que formulent expressément les \n\< de 1875, est la conséquence forcée de la responsabilité parlementaire. Car il y a des questions qui ne peuvent être discutées et résolues que par tous les ministres assemblés, telles que la rédaction des programmes de gouvernement, les mesures importantes concernant li. politique extérieure ou intérieure- De là la responsabilité solidaire des ministres. Mais à côté des questions ijui sont naturellement de la compétence du Cabinet,

il est dans la gestion des départements ministériels, toute une série d'affaires de moindre gravité sur lesquelles statue seul le ministre compétent.

Du principe de la responsabilité ministérielle découle pour le Parlement le droit d'exercer un contrôle sur les actes du gouvernement. Plusieurs moyens sont mis à la disposition des Chambres dans ce but.

Outre les documents que les ministres doivent distribuer aux deux Chambres et où ils rendent compte de l'exécution des lois, chacun en ce qui concerne son département, le Parlement fait un usage fréquent de la question, de l'interpellation et de l'enquête.

La question n'est qu'un moyen secondaire et de portée restreinte; elle est destinée à obtenir un éclaircissement, à provoquer une déclaration, à glisser une critique; elLe peut servir même à embarrasser un ministre. Elle n'a d'autre résultat que l'effet moral des observations échangées publiquement.

Si l'objet a quelque importance et qu'on tienne à connaître l'expression du sentiment de la Chambre sur la conduite du gouvernement, c'est à l'interpellation qu'il faut recourir. Pour qu'elle soit régulière, il suffit qu'elle émane d'un seul membre et la Chambre peut, non l'écarter, mais seulement en renvoyer l'examen à un mois pour les affaires intérieures, sans délai fixe pour ce qui concerne la politique extérieure. Le ministre ou le Cabinet interpellé est libre de répondre ou de ne pas répondre, suivant l'effet qu'il attend de ses explica-

tions ou de son silence. Mais, quelle que soit son attitude, l'interpellation doit toujours aboutir à un ordre du jour soit pur et simple, soit motivé. C'est un instrument très souple, car il n'est rien dont il ne permette de demander compte et il peut atteindre tous les résultats, l'interpellation pouvant aboutir soit à renverser, soit à ébranler, soit à fortifier le Cabinet.

L'enquête est pour les Chambres un autre moyen d'action, moins nettement défini, servant d'ailleurs aussi à d'autres fins que le contrôle gouvernemental; mais ce procédé peut fournir les éléments d'une accusation politique contre les ministres, ou permettre aux Chambres de se rendre compte d'une façon plus complète de certains actes imputés aux ministres ou à leurs agents et qu'il s'agirait uniquement d'approuver ou de blâmer.

Remarquons que ces moyens d'action parlementaire sont mis à la disposition des deux Chambres; mais conviendrait-il au Sénat de prétendre à une action gouvernementale aussi active et d'user avec la même ardeur des questions ou des interpellations? 11 semble tout d'abord que reconnaissant au Sénat une influence moindre sur la formation des ministères, il convienne de lui accorder une fonction plus étendue de contrôle. Il faut pourtant reconnaître que le Sénat doit s'imposer une grande réserve dans le contrôle gouvernemental; car ses interpellations, si elles se résolvaient en un vote de blâme ou de défiance, courraient risque de manquer

souvent de sanction. En somme, au Sénat, l'interpellation ne semble pas avoir, comme à la Chambre, les caractères et les effets d'un duel de partis se disputant le pouvoir. Cependant il ne faudrait pas aller trop loin et poser en principe qu'un vote du Sénat seul ne pourrait jamais renverser le ministère; on ne comprendrait guère qu'un Cabinet pût subsister après avoir été frappé dans le Sénat d'un refus absolu de concours. Le chef de l'État se trouverait alors dans l'alternative ou de garder le ministère en passant outre au vote du Sénat, ou, s'il le renvoie en s'appuyant sur le Sénat, de demander la dissolution de la Chambre.

La responsabilité pénale des ministres est prévue par l'article 12 de la loi du 6 juillet 1875 qui déclare que pour les crimes commis dans l'exercice de leurs fonctions, les ministres peuvent être mis en accusation par la Chambre des députés et jugés par le Sénat. En conséquence, pour toutes les infractions commises par les ministres en dehors de leurs fonctions, ils restent sans difficulté justiciables des tribunaux ordinaires et soumis au droit commun quant à l'exercice des poursuites.

Suivant l'exemple déjà donné par la Charte de 1814, la Constitution de 1875 décide (art. 12, L. 16 juil.) que c'est à la Chambre des députés qu'il appartient de mettre les ministres en accusation, et au Sénat de rendre la sentence, comme pour le cas de haute trahison de la part du chef de l'État. Mais la rédaction de cet article 12 a donné lieu à des controverses.

D'après le § lor le Président de la République ne peut être mis en accusation que par la Chambre et ne peut être jugé que par le Sénat, tandis que le § 2 s'exprime simplement ainsi : « Les ministres peuvent être mis en » accusation par la Chambre des députés... etc. » Le second alinéa de l'article 12 n'étant pas conçu comme I •■ premier dans une forme limitative, on en a conclu que, même pour les délits commis par les ministres à l'occasion de leurs fonctions, la poursuite par la Chambre devant le Sénat n'est que facultative, et que le ministère public pourrait poursuivre les ministres ilevant les tribunaux ordinaires (Batbie, Traité de dr. pahl. et adm.} III, 78).

Cette opinion nous paraît à la fois contraire au texte v± à l'esprit de la Constitution. Si l'antithèse que renferme l'article 12 est évidente, elle n'a pas la signification qu'on prétend lui donner, et si l'alinéa premier emploie une formule limitative, c'est pour que le Président ne puisse relever que des Chambres, même pour les délits ] drivés. Au contraire l'alinéa 2 a été conçu sous une forme différente, car les rédacteurs de la Constitution ont voulu avec raison laisser aux tribunaux ordinaires la connaissance des délits privés des ministres. Enfin, l'exposé des motifs de la loi du 16 juillet vient à l'appui de notre théorie, d'ailleurs conforme à l'idée qui a servi de guide aux auteurs de la Constitution, à savoir que les représentants du ministère public ne doivent pas s'ériger en censeurs de leurs chefs, au moins pour les

actes commis par les ministres dans l'exercice de leurs fonctions.

En ce qui concerne la responsabilité civile des ministres, il est certain qu'aucun texte n'interdit les poursuites contre eux de la part des particuliers; aussi plusieurs auteurs, notamment MM. Ducrocq et Batbie admettent-ils une responsabilité de ce chef. Seulement il paraît difficile que les particuliers puissent aboutir dans de semblables poursuites.

Enfin il faut prévoir le cas où l'Etat poursuit un ancien ministre pour dépense irrégulière pendant la durée de ses fonctions. Il existe bien à ce sujet les lois du 25 mars 1817 et du 15 mai 1850, mais elles ne sont pas assez précises; aussi est-on généralement d'avis que la législation actuelle est impuissante à régler cette question. Quelle serait en effet la juridiction compétente en pareil cas, les tribunaux judiciaires ne connaissant pas de ces matières spéciales et le Conseil d'Etat ne pouvant être saisi de piano sans un arrêté de débet? Or les ministres ne sont pas des comptables. Même observation pour la Cour des comptes.

Le Sénat serait également incompétent ne pouvant être saisi que d'une action pénale pour haute trahison ou crime politique. Donc la difficulté n'est susceptible d'être tranchée que par une législation nouvelle sur la matière.

§ 3. Rôle respectif des agents du gouvernement

Il nous faut maintenant examiner une question fondamentale qui se rattache à la responsabilité ministérielle : quel doit être dans le gouvernement le rôle respectif du chef irresponsable et des ministres agents responsables du pouvoir exécutif ?

D'après une première opinion émise par Benjamin Constant, la Charte de 1814> en proclamant l'irresponsabilité du roi et la responsabilité des ministres, devait être considérée comme séparant leurs fonctions et créant pour eux deux pouvoirs différents : pour le premier un pouvoir neutre et rflodérateur, le pouvoir royal; pour les autres un pouvoir essentiellement actif, le seul auquel le# nom de pouvoir exécutif pût convenir, le pouvoir ministériel.

Il est assez vraisemblable que M. Thiers, en 1890, avait tiré de l'étude de Benjamin Constant ridée. de la formule «Le roi règne et ne gouverne pas». Cette maxime n'est en effet sous une forme plus incisive que la traduction de la profonde distinction établie par le grand publiciste entre le pouvoir royal et le pouvoir exécutif. Mais il restait une dernière conclusion à tirer des principes de Benjamin Constant et de la maxime posée par le National. Si la royauté était restée étrangère au Pouvoir Exécutif et si les ministres qui seuls l'exercent doivent être avant tout les hommes de la

majorité parlementaire, à quoi bon réserver au chef de l'Etat leur nomination ou leur renvoi? Aussi Prévost- Paradol en a déduit qu'il serait plus simple et plus juste de remettre à la Chambre des députés le droit de nommer ou de révoquer le président du Conseil des ministres, qui serait ensuite chargé de former un Cabinet. En somme, on le voit, cette doctrine aboutit à placer le chef de l'Etat dans un effacement presque complet; et si la thèse de la France Nouvelle devait jamais être admise, elle entraînerait la refonte de nos lois constitutionnelles.

Au reste les commentaires de Benjamin Constant ou de M. Thiers sur la Charte de 1814, n'étaient déjà pas en harmonie parfaite avec l'article 13 qui déclarait que « au roi seul appartient la puissance executive » , sauf à lui donner pour l'exercice de cette puissance le concours de ministres responsables. Aussi cette thèse a-telle trouvé de puissants contradicteurs dans la personne de MM. Guizot et Duvergier de Hauranne, dont les idées paraissent même avoir été la doctrine courante depuis 1830. Entre le roi, chargé du gouvernement, et les Chambres, chargées du pouvoir législatif, le ministère responsable était considéré comme un mandataire commun représentant le roi devant les Chambres, et les Chambres devant le roi, pour obtenir de ces deux pouvoirs une pensée et une conduite communes. Telle était donc la mission généralement assignée aux ministres, et il est bien certain que cette manière de voir,

fort juste en elle-même, avait le grand avantage d'être conforme au texte et à l'esprit de la Charte.

La Constitution de 1875 a reproduit les formules de l'ancienne Charte, car elle confère directement au Président de la République les attributions du Pouvoir Exécutif; seulement elle indique la responsabilité des ministres d'une façon plus précise et plus accentuée. Poser en règle absolue que le Président de la République préside et ne gouverne pas, serait aussi inexact que la formule du National l'était en 1830.

De cet exposé rapide, une conclusion s'impose : le ministère doit être considéré comme l'intermédiaire obligé des diverses branches du gouvernement, responsable en même temps devant le chef de l'Etat et devant le Parlement, s'appuyant principalement sur la Chambre des députés, mais devant obtenir la confiance générale et la conserver.

Ayant ainsi éclairé notre Constitution par la lumière des précédents, il sera plus aisé de comprendre l'application actuelle du régime politique des lois de 1875, et de s'expliquer, en ce qui concerne le Pouvoir Exécutif, des pratiques que le langage ou le silence de nos textes constitutionnels ne paraissent guère autoriser.

Théoriquement la formation du ministère est l'œuvre du Président de la République, il a toute latitude pour prendre ses ministres où et comme il lui convient; en fait, comme nous l'avons vu, c'est la majorité parlementaire qui les désigne presque souverainement, le

Président ne pouvant les choisir contre l'assentiment des Chambres sans s'exposer de leur part à un vote de méfiance ou même à un refus de concours. Généralement, c'est parmi les membres du Parlement que sont choisis les ministres, car c'est pour les avoir vus à l'œuvre au milieu des travaux et des débats communs que Ton peut apprécier les personnages politiques qui, une fois au pouvoir, auront la confiance et l'appui de leurs collègues. Enfin, autant que possible, il faut répartir les portefeuilles entre les deux Assemblées législatives, car selon l'expresion très juste de M. Thiers : « les Chambres offrent au chef de l'État leur majorité » comme liste de candidats » .

De même pour les changements de ministère; si en théorie le droit de renvoyer ses ministres appartient uniquement au chef de l'État, nous savons que les Chambres ont encore ici une influence prépondérante. D'un autre côté, le Président de la République dont le Cabinet est soutenu par une majorité sérieuse ne pourra guère faire autrement que de le maintenir dans ses fonctions, de même qu'il aura été obligé de l'accepter; sinon, le chef de l'État s'exposerait à entrer en conflit avec la majorité parlementaire elle-même.

Enfin quel doit être le rôle de ce ministère pendant son passage au pouvoir? A ne consulter que le texte de la Constitution, les ministres n'ont pas de pouvoir exécutif séparé ; ils nous apparaissent plutôt comme des agents du chef de l'État, avec la mission de contre-

signer ses actes. En somme, au point de vue politique, leur responsabilité est la seule chose qui leur soit attribuée en propre. Mais c'est justement du fait même de cette responsabilité devant l'exécutif et le législatif que les ministres tirent une grande liberté d'action; solidairement responsables, ils ont à participer en corps dans la plus large mesure, et pour ainsi dire comme directeurs, à l'exercice des deux autres pouvoirs.

Voilà bien des années que l'on répète en France que l'on ne peut acquérir de bons et de véritables ministères qu'en organisant les partis sérieusement et solidement. Déjà, sous le gouvernement de Juillet, M. Guizot disait, et écrivait plus tard dans ses mémoires que « la formation des partis est, dans les » gouvernements parlementaires, la condition de » l'action politique régulière et efficace » . Toutefois, ajoutait-il que ces partis ne pouvaient être chez nous, comme en Angleterre, que l'œuvre du temps. Dans tous les cas, ce résultat est encore loin d être obtenu, et de ce manque d'organisation surtout proviennent la faiblesse et l'instabilité de nos ministères actuels. Jusqu'au jour où la patience et le bon sens public auront enfin réalisé cette formation des partis, il n'est pas permis de compter sur un Cabinet fortement constitué, c'est-à-dire sur un pouvoir exécutif cohérent et ferme.