CHAPITRE PREMIER

DE l'hypothèque LÉGALE DE L*ÉTAT, DES DÉPAR- TEMENTS, DES COMMUNES ET DES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS.

L'article 2121 du Code civil a établi au profit de l'Etat, des communes et des établissements publics, une hypothèque légale s'étendent à tous les biens immobiliers de leurs receveurs et administrateurs comptables. Nous avons déjà vu que, au regard de l'État, la loi du 5 septembre 1807 avait modifié l'article 2121, en lui accordant un privilège sur les immeubles que ses comptables ont acquis à titre onéreux depuis leur nomination ; par suite, les immeubles qu'ils possédaient avant leur nomination et ceux qu'ils ont acquis à titre gratuit depuis cette époque, demeurent seuls assujétis à l'hypothèque légale. Mais nous rappelons que cette dérogation à l'article 2121 doit être restreinte aux comptables de l'État, Ja disposition générale du Code civil conservant toute son éten-

due quant aux comptables des communes et des établissements publics.

Nous devons d'ailleurs immédiatement remarquer que, bien que l'article 2121 n'en parle pas, les départements, qui sont à coup sûr aujourd'hui des personnes civiles, doivent jouir du bénéfice de rhjpothèque légale au même titre que les communes et que les établissements publics.

Quant à ces derniers, on convient généralement que l'article 2121 ne s'applique qu'aux établissements publics proprement dits et non aux établissements d'utilité publique. A vrai dire, le législateur a quelquefois confondu les deux dénominations : la loi du 20 février 1849, sur la taxe des biens de main-morte, notamment, comprend les deux sortes d'établissements sous le seul nom d'établissements publics, et, en revanche, les articles 910 et 937 du Code civil, quoique ne parlant que des établissements reconnus d'utilité publique, s'appliquent sans aucun doute aux établissesements publics. Mais ici, il est impossible d'étendre l'application de ce texte au delà de ses termes et les différences qui distinguent les deux classes d'établissements, sont de nature à légitio^er complètement la disposition de l'article 2121. Les établissements publics, en effet, font partie de l'administration générale du pays, qui, sans eux, ne serait plus complète; ils sont chargés de pourvoir aux besoins locaux ou spéciaux, au lieu et place de

radmînîstratîon centrale. Les établissemeats d'utilité publique, au contraire, ont un caractère essentiellement privé; ce sont des associations intéressantes auxquelles le Gouvernement a con-

.é la personnalité civile, pour leur permettre l'exister, d'acquérir, de posséder et de se développer; ce peuvent être des établissement 3 de nature très-variée, le plus souvent ce sont des sociétés savantes ou de bienfaisance, qui sont utiles, mais non pas nécessaires, et dont la disparition ne causerait aucun trouble dans Torganisation du pays.

11 était donc logique de n'accorder qu'aux établissements publics le bénéfice de l'hypothèque légale, les établissements d'utilité publique jouissant d'ailleurs de la liberté d'exiger de leurs comptables, par l'intermédiaire de leurs directeurs ou administrateurs, toutes les garanties nécessaires pour sauvegarder leurs intérêts. Par là se trouve péremptoirement tranchée la question de savoir si les caisses d'épargne ont une hypothèque légale sur les biens de leurs receveurs. On sait qu'à leur origine, ces établissements, fondés par l'initiative particulière, avaient un caractère essentiellement privé.; $t l'intérêt considérable qu'ils présentaient au point de vue de la moralisation publique et du développement de l'épargne, attirèrent bientôt sur eux l'attention du Gouvernement, et si la loi du 5 juin 1835 l'autorisa à leur conférer le bénéfice de la reconnaissance, ils n'en restèrent pas moins

chargés de veiller à des intérêts particuliers et n'acquirent à aucune époque la qualité d*établissenients publics. La Cour d'Amiens, cependant, avait cru pouvoir leur faire application des dispositions de Tarlicle 2121 (22 mars 1855) ; mais la Cour souveraine, à qui cet arrêt fut déféré> n'hésita pas à le casser (8 juillet 1856), et dans un remarquable travail, M. Lamarche a démontré l'irréfutable logique de cette jurisprudence.

Tous les établissements publics, du moins, sont, à notre avis, compris dans la généralité des termes de l'art. 2121. Certains auteurs ont, il est vrai, refusé aux fabriques des églises catholiques l'hypothèque légale sur les biens de leurs trésoriers; un parti considérable dans la doctrine s'est même formé pour soutenir cette opinion, et l'on peut compter parmi ses adhérents MM. Aubry et Rau (1) et M. Gaudry (2) ; en jurisprudence, cette opinion a été consacrée par un jugement du tribunal de Langres du 19 mars 1864. Pour nous, nous ne croyons pas devoir nous ranger à ce système et, d'accord en cela avec la majorité des auteurs qui ont écrit sur la matière, et notamment avec MM. Batbie (3), Affre (4), Carré (5), de Chari-

(1) T. II, p. 703 et note 5.

(2) Législation des cultes^ n^ 1138.

(4) Adm. temporelle des paroisses^ t. III, p. 105

(5) Gouvernement des paroisses^ n^ 482.

peaux (1), nous ne voyons pas comment on peut ne pas accorder aux fabriques le bénéfice de Tarticle 2121.

On a prétendu d'abord que les fabriques n'étaient pas des établissements publics; on reconnaît bien que dans Tancien droit, les établissements ecclésiastiques avaient à tous égards la personnalité civile et que, par le fait de la confusion de l'Église avec l'État, ils avaient le caractère d'établissements publics. Mais aujourd'hui, diton, l'Église n'est plus un établissement public, en ce sens qu'elle n'est pas subordonnée à l'État, qui exerce seulement sur elle une sorte de haute surveillance. On ne peut pas dire, poursuit-on, que les fabriques aient pour objet un service public; elles ne concernent que les catholiques et, en ce sens, elles sont affectées à un service privé, quoique* ce service, en tant qu'il touche à la religion, soit d'intérêt général.

Sans doute, si la séparation de l'Église et de l'État était prononcée, si les fidèles se réunissant en une sorte d'association privée étaient seuls chargés de pourvoir aux dépenses du culte, cette argumentation serait décisive ; mais le Concordat et les articles organiques ont fait des fabriques de véritables établissements publics, et tant que ce caractère ne leur aura pas été légalement enlevé, on ne

(1) Droit civil ecclésiastique, 1. 1, p. 421.

peut pas distinguer là où la loi ne distingue pas.

On ajoute, il est vrai, que les trésoriers des fabriques ne sont pas des comptables dans le sens de Tart. 2121. Pour être comptable, déclare-t-on, il faut être un fonctionnaire chargé par l'adminis*tration du maniement des deniers publics, prêtant serment, astreint à fournir un cautionnement et soumettant ses comptes au contrôle d'une autorilé supérieure. Mais n'est- il pas un peu téméraire d'argumenter d'une définition qu'on imagine comme d'un texte de loi? En raison du caractère bien plutôt religieux qu'administratif des fabriques, la loi a cru bon de confier la nomination et la surveillance de leurs trésoriers à l'auto <• rite ecclésiastique : ils sont nommés par le conseil de fabrique lui-même; leurs comptes sont réglés par l'évêque; ils ne fournissent pas de cautionnement et ils ne prêtent pas serment, cela est vrai; mais cela tient uniquement à ce qu'ils sont choisis parmi les notables de la commune et que ces formalités soupçonneuses sont considérées comme inutiles et comme pouvant gêner le recrutement de ces comptables.

On insiste et on dit que les trésoriers n'ont pas une responsabilité exclusive , puisqu'ils n'ont qu'une des clefs de la caisse, que d'ailleurs le décret du 30 décembre 1809 a organisé à leur égard tout un système de garanties spéciales qui n'a sa raison d'être, que parce que la fabrique n'a pas d'hypothèque légale.

Aucun de ces arguments ne nous touche : les trésoriers sont chargés de procurer la rentrée de toutes les sommes dues à la fabrique ; ils sont donc les receveurs d'établissements publics et rien ne peut les empêcher de tomber sous le coup de l'article 2121 ; si leurs comptes sont, pour des raisons particulières, soumis au règlement de la seule autorité ecclésiastique, ils ne peuvent exciper de cette disposition de faveur pour se soustraire aux charges générales qui pèsent sur les comptables publics. Nous devons d'ailleurs reconnaître que toute cette question n'a qu'un intérêt purement théorique et spéculatif; car si les conseils de fabrique ne croient pas devoir profiter, dans l'intérêt de la gestion qui leur est confiée, des sûretés que leur offre la loi, ils sont libres de ne pas requérir d'inscription sur les biens de leurs trésoriers.

En somme, tous les comptables des établissements publics, mais eux seuls, sont soumis à l'article 2121 ; il faut d'ailleurs pour cela qu'ils aient le maniement de deniers publics, soit comme re* ceveurs ^ soit comme dépositaires , soit comme payeurs. Quant aux ordonnateurs, ils sont en dehors de cette disposition et leurs biens demeurent à l'abri de l'hypothèque légale, sauf le cas cependant où ils ont fait quelque acte de comptabilité occulte.

M. DaUoz estime que l'hypothèque légale n'atteint pas les fonctionnaires, qui remplissent pas-

sagèrement et par intérim les fonctions de comptables; mais nous ne saisissons pas les raisons qui Tout déterminé à adopter cette opinion et nous croyons devoir nous décider dans le sens contraire. Quant aux tiers qui servent de caution à un comptable, on ne saurait étendre Tart. 2121 jusqu'à eux; sous Tempire de la loi du 11 brumaire.an VII, l'hypothèque légale semblait sans doute peser sur les biens des cautions ; la question était cependant déjà discutée en doctrine ; aujourd'hui elle ne peut plus faire de doute, l'article 2121 n'ayant, ni de près, ni de loin, fait aucune allusion aux cautions des comptables.

Il est encore hors de doute que l'article 2121 est inapplicable aux fournisseurs de l'administration, vis-à-vis desquels la loi a pris d'autres sûretés spéciales, comme à tous ceux qui sont constitués envers l'administration, débiteurs d'un prix stipulé dans un contrat. Aussi déciderons-nous que les biens des fermiers des octrois ne sont pas grevés d'hypothèque au profit des communes avec lesquelles ils ont traité (en ce sens, Pau» 25 juin 1816; contra. Cour d'Aix, 12 février 1806); de même encore, croyons-nous, avec la Cour de cassation, que les hospices n'ont pas d'hypothèque légale sur les immeubles appartenant aux fermiers de leurs biens, pour sûreté du prix de leurs fermages (cass., 3 juillet 1817). Au contraire, nous critiquerons l'arrêt de la Cour de Besançon (19 fé-

vrier 1811) jugeant qu'un acquéreur de biens nationaux était soumis à l'hypothèque légale du Trésor, en sa qualité de débiteur de l'État.

L'hypothèque légale de l'État, des départements, des communes et des établissement publics, à la différence de celle des mineurs et des femmes mariées, doit être rendue publique par par une inscription. Nous avons précédemment fait connaître, en traitant du privilège immobilier du Trésor public sur les biens de ses comptables, par qui, quand et comment cette formalité devait être remplie; aussi, renvoyons-nous aux indications que nous avons alors données.

Nous devons signaler, en terminant, une compétence spéciale attribuée par l'art. 15, de la loi du 16 septembre 1807 à la Cour des comptes : c'est elle qui est chargée de statuer sur les demandes en réduction ou translation d'hypothèque formées par les comptables en exercice ou par ceux hors d'exercice dont les comptes ne sont pas définitivement apurés, en exigeant les garanties suffisantes pour la conservation des droits du Trésor.