CHAPITRE II

DE l'hypothèque JUDICIAIRE RÉSULTANT DES DÉCI- SIONS DES JUGES ADMINISTRATIFS ET DES CON- TRAINTES DÉCERNÉES PAR LES ADMINISTRATEURS.

Les décisions des juges administratifs emportent de plein droit l'hypothèque judiciaire, tout comme les décisions des juges ordinaires. On reconnaît encore la force hypothécaire aux décisions des commissions de plus-value, en matière de dessèchement de marais, rendues exécutoires par le préfet.

Mais doit-on étendre au delà l'hypothèque judiciaire? On connaît les critiques dont elle a été Tobjet ; on sait que souvent on enaréclamé là suppression. Pareille hypothèque doit-elle être attachée aux contraintes administratives?

La base de la discussion est un avis du Conseil d'État rendu le| 16 thermidor an XII, approuvé le 25 du même mois et postérieur de quelques mois seulement à la promulgation du titre des Privilèges et des Hypothèques du Code civil. Cet avis est ainsi conçu :

oc Le Conseil d'État, après avoir entendu le rapport des sections de Législation et des Finances

sur le renvoi qui leur a été fait de celui du ministre du Trésor public, présentant la question de savoir si le deuxième paragraphe de Tart. 3 de la loi du 11 brumaire an Vil sur le régime hypothé- ^caire et Tart. 2123 du Code civil desPrançais^qui accordent l'hypothèque aux condamnations judiciaires, à la charge d'inscription, s'appliquent aux actes émanés de l'autorité administrative.

Considérant que les administrateurs auxquels les lois ont attribué, pour les matières qui y sont désignées, le droit de prononcer des condamnations ou de décerner des contraintes, sont de véritables juges dont les actes doivent produire les mêmes effets et obtenir la même exécution que ceux des tribunaux ordinaires ,

Et que ces actes ne peuvent être l'objet d'aucun litige devant les tribunaux ordinaires, sans troubler l'indépendance de l'autorité administrative garantie par les constitutions de l'empire français,

Est d'avis :

1<^ Que les condamnations, les contraintes émanées des administrateurs, dans les cas et pour les matières de leur compétence, emportent hypothèque de la même manière et aux mêmes conditions que celles de l'autorité judiciaire;

2® Que, conformément aux art. 2157 et 2159 du du Code civil des Français, la radiation non consentie des inscriptions hypothécaires faites en

vertu de condamnations prononcées ou de contraintes décernées par l'autorité administrative, doit être poursuivie devant les tribunaux ordires ; mais que, si le fond du droit y est contesté, les parties doivent être renvoyées devant Tautorité administrative. »

Cet avis a été inséré au Bulletin des Lois à une date assez éloignée, il est vrai, et en exécution d*un second avis rendu par le Conseil d'État le 29 octobre 1811 ; mais, par le fait de cette insertion, il a acquis la force d'une loi ; il lie donc les commentateurs qui ne peuvent chercher qu'à en dégager la plus saine interprétation possible.

Que faul-il donc entendre par contraintes administratives ? On sait que la loi a reconnu à certains fonctionnaires appartenant aux administrations financières le droit de créer à l'État des titres exécutoires contre ses débiteurs. C'est ainsi que les directeurs de l'administration des domaines peuvent décerner des contraintes contre les débiteurs des revenus des biens domaniaux et de droits échus (L, 19 août 1791, art. 4); les receveurs de l'enregistrement, contre ceux qui n'ont pas acquitté les droits ou les amendes prononcées par les lois sur la matière (L. 22 frimaire an VU, art. 64) ; les receveurs des douanes, pour le paiement des droits dont ils ont fait crédit et pour le défaut de rapport des certificats de décharge des acquits-à-caution (L. 22 août 1791, tit. XllI, art. 31, 32 et 33); les

directeurs des contributions indirectes contre les contribuables en retard (L, 1®"^ germinal an XIII, art. 43 et 44).

Les receveurs particuliers décernent encore, dans leurs arrondissements respectifs, des contraintes contre les percepteurs et les contribuables en retard de se libérer, (Arrêté du 16 thermidor an VIII, art. 30.)

Le ministre des finances, comme spécialement chargé de l'administration du Trésor public, est auc'^risé à prendre tous arrêtés nécessaires et exécutoires contre les comptables, entrepreneurs, fournisseurs, soumissionnaires et agents quelconques en débet, dans les cas et aux termes prévus par les lois des 12 vendémiaire et 13 frimaire an VIII et dans les formes que devaient aupara* vant employer les commissaires de la trésorerie nationale. (Arrêté du 18 ventôse an VIII.) Le droit du ministre des finances de délivrer des contraintes a été encore étendu par Tarrêté du 28 floréal, an XI et le décret du 12 janvier 1811 ; par ces textes, le mode de poursuites en vigueur pour le recouvrement du débet des comptables a été déclaré commun à tou^ agents et préposés des comptables directs du Trésor public, lorsque ces agents ou préposés ont fait personnellement la recette des deniers publics.

Enfin, il convient d'assimiler aux contraintes

administratives les arrêtés des préfets fixant les

débets des comptables des commuDes et des établissements publics. (Avis du conseil d'État du 24 mars 1812.)

Ces diverses contraintes ne sont que des moyens d'exécution, des actes de pur commandement, qui n'ont en aucune façon le caractère des jugements; le débiteur n'est pas mis en cause et il n'y a pas eu de débat. Aussi certains auteurs n'ont-ils voulu reconnaître la force hypothécaire qu'aux contraintes décernées à la suite d'un litige et en vertu de véritables condamnations prononcées par les juges administratifs. Cette opinion n'a pas prévalu dans la doctrine; mais, quoi qu'on en ait pu dire, elle avait le grand mérite de sauvegarder les principes du Code civil qui n'attache plus l'hypothèque à des actes, par cela seul qu'ils ont la force exécutoire. Peut-être aussi pouvait-elle se concilier avec les termes de l'avis du Conseil d'État que nous avons reproduit, 11 semble étrange, en effet, que le Conseil d'État, en disant que les administrateurs qui délivrent des contraintes, sont de véritables juges, dont les actes doivent produire les mêmes effets que ceux des tribunaux ordinaires, ait eu en vue des fonctionnaires, d'un ordre inférieur le plus souvent dans la hiérarchie administrative, comme les receveurs de l'enregistrement ou des douanes. Il est sans doute plus rationnel de croire que le Conseil d'État n'entendait, ppr cet avis, attacher l'hypo-

thèque judîcieîre qu'aux décisions prises par les autorités administratives statuant au contentieux.

Mais l'avis du 16 thermidor an XII n'est pas seul. Le conseil d'Etat, consulté sur la question de savoir si l'hypothèque résulte de la contrainte que l'administration des douanes peut décerner en vertu de l'article 32 du titre 13 de la loi du 22 août 1791, répondit par l'avis suivant :

(( Considérant que la question proposée par le ministre est décidéa par l'avis précité du 16 thermidor an XU; mais que cet avis n'a point été inséré au Bulletin des lois et qu'il est nécessaire de lui donner la publicité légale, afin que les parties intéressées en aient connaissance,

Est d'avis : que des ordres soient donnés par Sa Majesté pour que l'avis du conseil, approuvé le 25 thermidor an XII, soit inséré au Bulletin des lois. »

. Ce nouvel avis porte la date du 29 octobre 1811 et a été approuvé le 12 novembre suivant par l'autorité impériale. Peut-être le Conseil d'Etat a-t-il alors prêté à l'avis de l'an XII un sens que ses auteurs ne nous semblent pas y avoir attaché; mais de toute façon, ce second avis a la force d'une interprétation législative et tranche la question : si ks contraintes émanées de l'administration desdouanesemportent hypothèque, toutes les contraintes administratives doivent avoir le

mêmeefîet. Uest vrai que deux auteurs de grande science, MM. Aubry et Rau, ont prétendu que Tavis de 1811 n*est pas susceptible d*être étendu au-delà duces pour lequel il a statué; mais à la seule inspection de ce texte, on peut s'apercevoir de Terreur qu'ils ont commise : le Conseil d'État répond à la question que lui pose le gouvernement, qu'elle est déjà résolue par l'avis antérieur de l'an XII, dont Içs termes généraux, étant admis qu'ils doivent s'entendre des contraintes décernées en dehors de toute contestation judiciaire par les représentants du Trésor public, ne font aucune distinction entre elles.

Quelques-uns ont encore soutenu que l'hypothèque ne pouvait être attachée qu'aux contraintes qui n'étaient susceptibles d'aucun recours devant les tribunaux ordinaires; quant à celles, à l'exécution desquelles on pourrait s'opposer en s'adressant à la juridiction civile, elles n'auraient pas, suivant eux, la force hypothécaire et le jugement qui pourrait intervenir serait le seul titre du Trésor. Par là se trouveraient dépouillées de garantie hypothécaire toutes les contraintes décernées en matière d'impôts indirects; quant aux contraintes décernées pour le recouvrement des contributions directes, qui sont perçues à l'aide de rôles nominatifs, ayant tous les caractères des actes administratifs, elles ne peuvent point être attaquées devant la juridiction civile et le recours

devant Tautorité administrative n'empêcherait point rhypotlièque de produire son effet.

La question, portée devant la Cour suprême par la régie de l'enregistrement, a été tranchée contre elle par un arrêt du 28 janvier 1828. La régie, a dit la Cour, ne cite aucune loi qui attache le droit d'hypothèque aux contraintes décernées par ses receveurs; l'avis du Conseil d'État du 16 thermidor an XII ne s'applique qu'aux contraintes que les administrateurs ont le droit de décerner en qualité de juges et sans que ces actes puissent être l'objet d'aucun litige devant les tribunaux et l'avis du 29 octobre 1811 ne dispose qu'en faveur de la régie des douanes et pour le cas où l'article 23 du titre XllI de la loi du 22 août 1791 lui donne d'ailleurs hypothèque suç les biens des redevables; la régie de l'enregistrement ne peut donc se prévaloir d'aucun de ces avis.

La Cour de Paris a tout récemment consacré la même théorie, malgré les conclusions contraires et fort remarquables de M. ^l'avocat général Chevrier (Ij, en refusant le droit d'emporter hypothèque aux contraintes décernées par les receveurs des contributions indirectes (16 décembre 1879).

A cette opinion se sont rangés MM. Foucart,

(l) Ces conclusions sont rapportées dans la Gazette des tribunaux du 29 décembre 1879.

Dalloz, Troplonget Dumesnil; mais, quelque respect qui soit dû à ces auteurs et à la Coursuprême, il nous est impossible d'admettre leur théorie.

Nous regrettons, avons-nous déjà dit, que Tavis de 1811 fasse obstacle à ce qu'on n'attache l'hypothèque qu'aux décisions émanées des juges administratifs; mais, la loi .étant ce qu'elle est, on ne peut se soustraire à son application, surtout pour en arriver à un système dépourvu de toute harmonie et de toute logique. Toutes les contraintes que les administrateurs délivrent, eu effet, aussi bien en matière de contributions directes qu'en matière d'enregistrement et de contributions indirectes, ne sont que des actes destinés à assurer le recouvrement de la créance de l'État; qu'elles soient susceptibles d'être attaquées devant la juridiction administrative ou devant la juridiction civile, suivant que le chiffre de la dette est fixé par un rôle nominatif ou par un tarif annexé à la loi, qu'importe? et pourquoi ne pas décider, au moins, que dans tous les cas l'hypothèque ne pourra résulter que de la décision de l'autorité judiciaire?

D'ailleurs, l'avis de 1811 est forme] ; il accorde précisément l'hypothèque à la régie des douanes et les recours formés contre les contraintes délivrées par cette administration sont portés devant les juges de paix et en appel devant les tribunaux civils (L. 14 fructidor an TII. art. 3, 6 et 10).

Nous nMgnorons point qu'on prétend que cet avis de 1811 ne dispose qu'en faveur de la régie des douanes et pour le cas où elle a déjà une hypothèque en vertu de Tart. 23 du titre XIII de la loi du 22 août 1791, et que, si on peut l'étendre, c'est uniquement aux cas dans lesquels, comme en matière de douanes, une hypothèque égale garantit la créance de l'État.

a Mais si l'hypQthèque existait déjà , a dit a M. l'avocat général Chevrier devant la Cour « de Paris, pourquoi le Conseil d'État, en l'an XII, a a-t-il cru devoir l'accorder? Si cette opinion ce était fondée, l'avis du 25 thermidor serait suce perflu et incompréhensible. En efiet, quelle hy- « pothèque aurait la régie? Une hypothèque ce légale inscrite avant ou après la contrainte, <( mais toujours en vertu de la loi. Ce serait par et conséquent la loi qui emporterait l'hypothèque, « ce ne serait pas la contrainte. Or le texte de a l'avis est formel : « Les contraintes émanées des « administrateurs emportent hypothèque. »

D'ailleurs, il n'est pas exact de dire que les avis du Conseil d'État aient statué pour le cas où ia régie des douanes jouissait déjà d'une hypothèque en vertu de l'art. 23 du titre XIII de la loi du 22 août 1791. « Ainsi, dit M. Valette (1),

(1) Revue de droit français et étranger, 1847, t. IV, p. 840.

diaprés la Cour de cassation, Tavis de 1811 ne fait que reconnaître l'existence d'une hypothèque concédée vingt ans auparavant à la régie des douanes par une loi particulière. Cette assertion de la Cour est évidemment erronée et il y a dans ce renvoi à la loi de 1791 une confusion, qui décèle, il faut le dire, un examen bien superficiel des textes législatifs. »

En efifet, l'hypothèque dont il est question à l'art. 23 doit grever les immeubles des redevables à compter du jour où les soumissions ont été faites sur le registre et signées par eux ou leurs facteurs. Bien différente est celle qui doit résulter de la contrainte; celle-ci existera à dater du jour où la contrainte sera lancée contre le redevable et pourra le plus souvent être bien postérieure à celle de l'art. 23.

Par suite, on ne peut pas. comme nous avons cherché k l'établir, distinguer encore les différentes contraintes, et c'est avec raison que deux lettres des ministres de la justice et des finances, en date des 14 et 20 avril 1813, ont décidé que les avis précités du Conseil d'État s'appliquent aux contraintes délivrées par les receveurs de l'enregistrement comme aux autres. La Cour de Lyon, de même, n'a pas hésité à rompre avec la jurisprudence de la Cour de cassation en décidant que les contraintes décernées en matière de contributions indirectes devaient emporter hypothèque (7 août 1829).

Aux diverses raisons que nous avons déjà indiquées, M. Serrigny en ajoute une autre : aucun doute ne peut s'élever, suivant lui, quant à la force hypothécaire des contraintes qui sont visées par des agents de Tautorité judiciaire; car visées par un président de tribunal civil ou par un juge de paix, elles doivent être assimilées aux jugements par défaut et aux actes judiciaires, notamment aux ordonnances d'exécution des sentences arbitrales. Mais cet argument n'a pas grande valeur et M. Valette (1) en a fait la réfutation avec une grande force : « Notre savant collègue, dit-il, prend les mots ce actes judiciaires » du Code civil dans un sens beaucoup trop large, ce qui tend à bouleverser des notions universellement reçues en matière d'hypothèque judiciaire. On ferait donc résulter l'hypothèque d'une foule d'actes qui ne sont ni des jugements de condamnation, ni des' vérifications d'écritures faites en jugement, par exemple de tous les exécutoires que délivrent les juges- commissaires ou autres. — Evidemment cela ne peut pas être. — Enfin, ajoute ce savant jurisconsulte, comment accorder cette doctrine de M. Serrigny avec l'avis de 1811 qui, s'occupant d'une contrainte en matière de douanes, laquelle est visée par le juge de paix, ne dit pas un seul

(1) Revue de droit français et étranger, 1847, t. IV, p. 842.

mot de ce visa (dont TexisteDce, suivant M. Serrigny, devrait trancher la question), mais se borne au principe fondamental posé dans Tavis de thermidor an XII ? »

D'ailleurs, cette raison ferait défaut pour les contraintes décernées en matière de contributions directes parles receveurs particuliers d'arrondissement qui sont visées par le sous-préfet (arrêté du 16 thermidor an VIII, art. 30). Il est vrai que M. Serrigny ne reconnaît pas à ces contraintes la force hypothécaire, parce que, suivant lui, ces actes, bien que désignés sous le nom de contraintes, n'en ont que le nom et qu'en réalité elles ne contiennent qu'une injonction adressée à l'agent y désigné de se transporter à la résidence du percepteur k l'effet d'exercer des poursuites contre les redevables en retard. Mais l'avis de l'an XII, sur lequel repose tout le système, ne distingue pas entre les contraintes; il exige cette seule condition qu'elles soient délivrées par les administrateurs dans les cas et pour les matières de leur compétence. D'ailleurs, la contrainte n'est jamais que l'injonction adressée à un agent d'exercer contre les débiteurs du trésor public des mesures, de rigueur. Enfin, avec ce système, on arrivevait à ce résultat bizarre et inadmissible, que, pour le recouvrement des contributions directes, auquel le législateur a toujours attaché une importance capitale, le Trésor aurait moins de garantie que pour celui des autres impôts.

On sait que Tarticle 63 de la loi du 18 juillet 1837 porte que toutes les recettes municipales pour lesquelles les lois et règlements n*ont pas prescrit de mode spécial de recouvrement, s*efifectuent sur des états dressés par les maires, et que ces états sont exécutoires après qu'ils ont été visés par le sous- préfet. La loi du 7 août 1851 a aussi donné aux maires le droit de dresser des états exécutoires pour le recouvrement des recettes des établissements hospitaliers, sur la proposition des commissions administratives. On s*est quelquefois demandé si ces états devaient être assimilés aux contraintes et emporter hypothèque au profit des communes et des hospices et hôpitaux ; mais la question a toujours été résolue négativement. ce Que le maire, dit M. Serrigny, puisse donner un titre exécutoire à la commune qu'il administre, c'est déjà beaucoup; mais qu'il puisse de sa pleine autorité changer la condition des débiteurs de la commune dont les dettes étaient cédulaîres, au point d'en faire des dettes hypothécaires sur tous leurs biens présents et à venir, voilà ce qui n'a pu entrer dans l'esprit de nos législateurs et ce qu'on ne doit admettre qu'à la vue d'un texte formel qui n'existe pas. »