CHAPITRE I

Existence d'un plan général d’alignement

Nous avons présenté la servitude de reculement comme l’effet produit sur les propriétés bâties, par les plans d’alignement qui élargissent la voie publique. Il semble donc indiscutable que l’existence de ces plans soit la première condition pour qu'un immeuble soit sujet a retranchement. Telle est bien en effet la solution admise d’une facon unanime à l’heure actuelle. Mais son triomphe a été le résultat d’une longue évolution de lajurisprudence et jusqu’en 1862 les maires et les préfets purent, pardes arrêtés individuels d'alignement et en l’absence de plans généraux, élargir la voie publique et refuser d'accorder aux propriétaires riverains, l’autorisation d'exécuter des travaux confortatifs aux immeubles atteints par cet élargissement.

Les pouvoirs conférés sous l’ancien régime au grand voyer et aux trésoriers de France avaient été dévolus aux corps administratifs du département sous l’auto-

rité du chef de l'Etat « comme chef de l'administration générale du royaume » par la loi des 7 et 11 octobre 1790. art. 1°, en ce qui concerne la grande voirie et aux maires par la loi du 14 décembre 1789, art. 50, en ce qui touche la voirie des villes, bourgs et villages. La loi des 16-24 août 1790 comprenait également (1) parmi les attributions de police confiées à l’autorité des Corps municipaux : « tout ce quiintéresse la sû- « reté et la commodité de passage dans les rues, « quais, places et voies publiques. »

Les pouvoirs dont les nouveaux fonctionnaires se trouvaient ainsi investis, étaient déterminés par les anciens règlements de voirie qui avaient été maintenus provisoirement, mais formellement par le droit intermédiaire (2).

Or Edit royal de 1607 autorisait le grand-voyer ou ses Commis « en baillantles allignements a redresser «les murs où il y aura ply ou coude » et leur enjoignait de « pourvoir à ce que les rues s’embellissent et « S’élargissent au mieux que faire se pourra ».

On en déduisait que les maires et les préfets devaientjouir des mêmes droits.

Mais nous avons déjà vu (3) que le texte de l’Edit de 1697 est assez obscur et qu’il est assez douteux que le grand-voyer en ait tiré le pouvoir d'augmenter la largeur normale de la voie publique ou d’en changer la direction, et d'imposer ainsi par sa propre vo-

(4j Titre 11, Art.3:

(2) Loi 19-22 juillet (791, Art. 29.

13) Voir Historique,

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lonté la servitude de reculement si les besoins de la viabilité l’exigeaient.

Quoiqu'il en soit, la loi du 16 septembre 1807 dans son article 52, après avoir reconnu aux maires le droit de délivrer des alignements individuels dans les villes, leur ordonnait de se conformer « au plan dont les projets auront été adressés aux préfets, transmis avec leur avis au ministre de l’Intérieur et arrêtés en Conseil d'Etat ». C'était là un changement radical de système. En obligeant le maire à se conformer à des plans généraux, on lui interdisait par là même le droit d'y substituer sa volonté propre. Mais la rédaction des plans généraux était une œuvre considérable. Il fallait laisser à administration le temps de les faire dresser et provisoirement maintenir-aux maires leur ancien pouvoir. Le décret du 27 juillet 1808 leur permit « de redresser et élargir les rues au mieux que faire se pourrait » et cela pendant un délai qui primitivement fixé à 2 ans fut successivement prolongé par les ordonnances du 29 février 1816 et du 18 mars 1818 jusqu’au premier mai 1819.

Bien loin de contredire la restriction apportée aux pouvoirs des maires par la loi de 1807, ces textes en sont la confirmation, car si l’art. 52 avait laissé subsister les anciens pouvoirs, il eût été inutile de Îles proroger (1).

{1} Telle était dans la doctrine l'opinion de Proupnon, Le Domaine Publie, tome I, n° #10 et ss. Cependant cette interprétation de l’art. 52 de la loi du 16 septembre 1807 était combattue par quelques auteurs. D’après SERRIGNY : Questions et Traités, n° 60-61, l’art. 52 de la loi de 1807 avait eu pour but uni-

Mais l’œuvre des plans généraux était bien loin d’être achevée, et par suite la disposition nouvelle devenait un danger pour l'intérêt de la voie publique. La raison qui avait fait édicter les décret et ordonnances de 1808, 1816 et 1818 devait une fois de plus faire ajourner la réforme. S’inspirant des besoins publics, les Comités réunis de l’intérieur et du Conseil d'Etat, dans une consultation du 6 avril 1824, émirent l’avis «que Part. 52 de la loi du 16 septembre 1807, n’avait pu avoir pour effet de suspendre en attendant la confection desdits plans (plans d’alignement) toute surveillance de Pautorité municipale sur les Constructions et reconstructions à faire par les particuliers... que dans ce cas il y avait toujours lieu pour les maires, de procurer l'exécution des anciens règlements de voirie formellement maintenus par l’art. 2 du titre premier de la loi du 22 juillet 1791 et dont l’application était confiée à des juridictions supprimées que l'autorité municipale remplaçait en cette partie (1) ». Le Conseil d'Etat concluait «que le maire peut en consé- « quence de ce droit faire reculer les constructions « dans un intérêt d’assainissement, de sûreté et

quement d'amener les villes à faire dresser des plans généraux, mais n'avait nullement porté atteinte au droit que maires et préfets tenarent de l’édit de 1607. De même, DAvenNE, Traite de la Voirie urbaine, n° 39. Féraub-Giraup, Traité des Servitudes de Voirie, n° 1, p. 97. CHauveau, Journal de Droit administratif, 1862, p. 394. Durour, Droit administratif appliqué, 2° édit., t. VII, p. 432.

(1) 6 avril 14836. Cons. d'Etat. LEBON, p. 135, en note.

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«d'amélioration locale, sous la réserve du règlement « dindemnité pour la perte du terrain. »

Cet avis fut confirmé par plusieurs décisions contentieuses (1) qui s’appuyaient uniquement sur le décret du 27 juillet 1808. Cette base juridique était singulièrement fragile, puisque le Conseil d’Etat était obligé de faire abstraction du caractère transitoire de ce décret. La vérité est que cette jurisprudence s'explique uniquement par la lenteur mise à la rédaction des plans généraux et par les besoins pratiques qui avaient dicté l’avis de 1824.

De même la Cour de Cassation déclarait l’art. 471 applicable aux contraventions aux arrêtés par lesquels les maires, en l'absence de plans généraux, refusaient d'accorder aux propriétaires riverains l’autorisation de faire des réparations confortatives à leurs maisons et les frappaient ainsi de la servitude de reculement (2). Il est à remarquer que la Cour suprême avait souvent à casser des jugements des tribunaux inférieurs, devant lesquels sa théorie semble avoir rencontré une assez vive résistance. La Cour de Cassation statuait dans le même sens que le Conseil d'Etat, mais au lieu de se baser comme ce dernier sur le décret de 1808 elle se refusait à admettre que la loi de 1807 eût sus-

(1) Gaucxer, 4 novembre 1836. LEBON, p. 480. CassaIxG, c. ville de Toulouse, 18 avril 1845, L. p. 198 RyBEeroLLes, 13 avril 1850. Lego, p. 365. — Pour les préfets en ce qui concerne la grande voirie et la voirie vicinale.

Lormier, 18 janvier 1831. Leb. p. 53.

Lepru-Rozui, 16 mars 1842. Leb. p. 107.

(2)6avril 1837. V°Sirey, 37-1-1001.6 juillet 1837. Srrey 37-I-687.

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pendu les pouvoirs que les maires tenaient des vieilles ordonnances maintenues par le droit intermédiaire.

Cette jurisprudence présentait d’assez graves inconvénients. Elle mettait en péril les droits de la propriété privée en reconnaissant un pouvoir arbitraire au maire, sur la décision duquel, les sympathies ou les haines personnelles pouvaient exercer une influence considérable. De plus un changement de personne pouvait amener une modification dans le tracé des plans et ces modifications fréquentes pouvaient compromettre les intérêts de la commune. :

Le Conseil d'Etat soucieux d’atténuer ces inconvénients commença dès 1834 à restreindre les pouvoirs des maires, et déclara que ceux-ci ne pourraient par des arrêtés individuels obliger un propriétaire à reculer, si Parrêté n'avait pas pour objet un alignement spécial et limité à une seule propriété, mais embrassait nécessairement toute une série d’alignements (1). Il consacra la même exception dans un avis du i‘"avril 1841, et une circulaire ministérielle du 25 août suivant prescrivit au maire, au cas de contestation d’un arrêté individuel, de faire dresser «un plan général arrêté par le chef de PEtat dans les formes prévues par l’art. 52 de la loi du 16° septembre 1807 » (2).

(1) 10 septembre. 1835. LeBon. P. 558.

Conseil d'Etat, 25 juillet 1834, LeBoN, p. 504.

(2) Pandectes Françaises, V° alignement. N° 504, 515, 516,

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Dès lors l’ancienne jurisprudence était condamnée. Tout arrêté individuel n’est en effet que l’exécution d un plan général, qui s’il n’est pas tracé sur le papier, est arrêté dans la pensée du fonctionnaire qui le délivre. Il s’en suit, qu’il n’existe aucune bonne raison de ne pas soumettre ce plan aux formalités exigées par la loi. Ce n’est cependant qu’en 1862 que le Conseil d'Etat développa longuement le principe déjà contenu dans ses précédentes décisions et inaugura une nouvelle jurisprudence. Un décret rendu au contentieux le 5 avril 1862. affaire Lebrun (1), annula pour excès de pouvoir l’arrêté du maire de Chilly-le- Vignoble, qui avait porté de 4 m. 30 à 6 mètres la largeur de la voie publique, au droit dela maison du sieur Lebrun et des maisons voisines : « Considérant » dit l’arrêt «que si les maires chargés par la loi du « 16-24 août 1790 de veiller à tout ce qui intéresse la « sûreté et la facilité du passage sur les rues et places « publiques de leurs communes, ont le droit de déli- « vrer des alignements aux particuliers qui veulent « élever des constructions le long et joignant les dites «rues et places, ces alignements ne peuvent avoir « pour effet de procurer l'élargissement de la voie « publique en dehors d’un plan régulièrement arrêté « par l'autorité supérieure. » En conséquence le Conseil d’Etatrefusa de reconnaitre aux maires d'autre droit que celui qui leur était conféré par la loi des

(1) Leon, 1862 pp. 290 et ss. et sur cet arrêt. V° Aucoc, Revue critique. août 186?, tome ?1.

16-24 août 1790 pour assurer la conservation de la voie publique (1).

La même restriction fut apportée aux pouvoirs des préfets et des sous-préfets et la solution admise d’abord pour la petite voirie fut étendue à la voirie vicinale (2) et à la grande voirie (3) pour laquelle les préfets avaient pris l’habitude de faire dresser par des ingénieurs des plans d’ensemble qui échappaient au contrôle de l’autorité supérieure.

Le Ministre de l'Intérieur accepta cette jurisprudence et dans une circulaire du 12 mai 1869 (4) prescrivit aux préfets et aux maires de se conformer dans l'avenir aux règles qu’elle avait posées.

La question se présenta en 1869 devant la Cour de Cassation qui, sur les conclusions conformes de l'avocat général Connelly, se rangea à l’avis - du Conseil dEtat: Elle jugea que le temps était venu d'appliquer la restriction contenue dans l’article 52 de la loi de 1807 et constata « que le législateur » était « lui-même rentré dans la voie de cette interprétation » ainsi qu’il résultait « de l'élaboration de la loi du 4 mai 1864.» Cette loi en transférant des préfets aux sous-préfets le droit de délivrer des alionements individuels en matière de grande voirie et

(1) ESTIENNE, Conseil d'Etat, 27 mai 1863. L. 448. CARDEAU, 21 mai 1867. L. 490.

Gigaup, 5 mai 1865. L. 494.

(2) Poxcezer, C. d’'Et. 81 mars 1865. L. 377. Commune de Bourg-le -Roy, 7 janvier 1869. L., D'a10: (5) SANMARTIN, 10 février 1865. Les... D. S09 "D P° 65.370. (4) D. P. 69. 3, 45.

de voirie vicinale, quand il existait un plan général, avait fait un devoir aux sous-préfets de se conformer au plan, et le rapporteur de la loi s'était servi de cette obligation pour prouver au Corps législatif que la loi ne présentait aucun danger (1).

Aujourd’hui il est admis (2) que les maires et les préfets doivent en délivrant des arrêtés individuels se conformer aux limites actuelles de la voie publique. Leur intervention cependant n’est pas devenue inuile, elle met obstacle aux empiètements que les riverains seraient tentés de faire sur le domaine public. En outre la demande d’alignement à laquelle se trouvent astreints les propriétaires, avertit l’autorité municipale, qui peut, si elle le juge bon, faire dresser un plan général.

On s’est demandé si le plan d’alignement ne pouvait pas être suppléé et s’il ne fallait pas considérer comme équivalente une opération de bornage qui

1) Dans ses conclusions, M. l'avocat général Connelly avait en outre développé un autre argument tiré de la loi du 18 juillet 1837. Cette loi dans son art. 19, K 1, avait décidé que seul le Conseil munrcipal pouvait arrêter les dépenses, l'indemnité due au propriétaire forcé de reculer ses constructions constituant l'effet important de la servitude de reculement- M. l'avocat général Connelly concluait que le maire ne pouvait prendre seul, une mesure qui avait pour effet nécessaire d'engager les finances de la vill:. D. P. 70. 1. 41.

{2) L'arrêt de 1869 a été suivi de nombreux autres. C. C., 4/mars Mé10 D eP 0412510

LecarPENTIER, 12 février 1875. D. P. 76: I. 135.

CAzeror, 1 février 1877: D. .P°78.1%235;

e (2), et il suit in sue que È tants soient avertis publiquement que le plan el 218 décision qui l'approuve sont tenus à leur disposition | à la mairie. on

es .

(i)} Conseil d'Etat : Commune de Palleau, 16 juillet 1886, Re: Lss. p. 617, (2) Conseil d'Etat : 23 juillet 1875. Lesox, p. 70$. Borssier,

14 novembre 18S4. Lerox, p. 776. Bicor, ? mars 1888. LErox, p. 216, Bererran a

52 terrestre qui comprend les chemins de fer, les routes

etles rues et qui se divise en grande et petite voirie. - - En ce qui concerne la grande voirie et la voirie

mére l'application de la seritnde de reculement ne fait aucun doute et n’a soulevé de difficultés qu’en ce qui touche les chemins de fer.

Aux termes de Vart. 3 de la loi du 15 juillet 1845,

«sont applicables aux propriétés riveraines des che-

mins de fer les servitudes imposées par ies lois et réglements sur la grande voirie et qui concernent l'alignement... etc. =

Des plans d’alignement sont en effet dressés en

matière de chemins de fer. Toutefois ces plans ne

donnent pas lieu aux mémes formalités que ceux qui