C. E., 2 mai 1913. Commune: de Saint-Memmié. L., p

3. Le préfet ne pourrait, par contre, déclarer la délibération nulle de droit, car ne peuvent être déclarées telles que les délibérations prises en violation de la loi (art. 63 et 65, loi 1884); or, il résulte de l’article 5 de la loi du 13 avril 1908, que la commune a le droit de pourvoir, à raison de sa qualité de propriétaire, à l'entretien des biens lui appartenant et que les dépenses afférentes à cet objet ne rentrent pas dans les dépenses relatives à l’exercice du culte, qui, aux termes de l'article 2 de la loi du 9 décembre 1905 sont supprimées du budget des communes. C. E., 10 novembre 1911, commune de Saint-Blancard. S. 1912.3.1 et 13 décembre 1912 précité.

devenues, en vertu de la loi de 1908, la propriété des communes (1).

Tel est le régime actuel. Il appelle bien des critiques ; car il laisse toutes les questions concernant la réparation et l'entretien des églises à la merci du mauvais vouloir des municipalités. Sans doute, les intérêts électoraux aidant, la plupart d’entre elles reculent devant la désaffectation ou la fermeture de l’église : sans doute encore, le plus souvent, les fidèles pourront y remédier en procédant par voie de souscription et en offrant de contribuer aux dépenses (2); il n’en est pas moins vrai que cette offre de concours peut être répudiée par les communes et que celles-ci peuvent refuser d'engager des

frais, si minimes soient-ils. Sur ce point une réforme s'impose. Il faudrait une nouvelle disposition rendant obligatoire la participation de la commune, lorsque le groupe des fidèles prendrait l'initiative d’une souscription volontaire s’élevant à une certaine quote-part de la dépense. C'est l'avis de M. Hauriou(3),c’est aussi le nôtre.

1. Il est hors de doute qu'aucune taxe ou impôt ne doit être supporté par les affectataires puisque ceux-ci ont l'usage gratuit des églises. V. C. E., 19 janvier 1912. Nugues L., 1912, p. 81.

2. Sur les offres de concours, voir un intéressant article de Rivet dans la Revue d'organisation, 1910, p. 441. Voyez aussi Leroy, op. cit., p. 233 et s. Cet auteur fait remarquer que s’il est vrai que, sous le régime actuel, les offres de concours peuvent être répudiées par les municipalités, elles n'en ont pas moins un effet à savoir que si une offre de concours est faite et repoussée, l'Administration, conformément à un avis de principe du Conseil d'Etat, se refuse à la désaffectation (Voir Revue des Institutions cultuelles, 1910.235). Nous ne contestons pas le bien-fondé de cette remarque, mais nous estimons que c'est là une garantie bien modeste pour les affectataires.

3. Hauriou, Précis de droit administratif, 10° édition, p. 534.

III. — De la construction d’une église nouvelle et de la reconstruction des églises. De la subrogation de l'indemnité d'assurances. — a) Une com- .mune peut-elle engager des dépenses pour reconstruire une église ou pour construire une église nouvelle ? Cette question est fort délicate (1). Il est contraire à l’élémentaire équité de lui refuser ce droit : il serait souverainement injuste qu’une commune n'ayant pas d'église ne pût en construire uné ; ce serail contraindre ses habitants à se déplacer dans un village voisin pour y assister aux offices religieux ; une telle inégalité dans les commodités, dont jouissent les populations de deux communes limitrophes, serait des plus choquante.

Néanmoins, si peu satisfaisante que soit en fait cette solution, nous inclinons à la croire fondée en droit. Il ne faut pas perdre de vue, en effet, que l’article 5 de la loi du 13 avril 1908 constitue une dérogation indirecte au principe de non subvention : il serait, dès lors, logique de l’interpréter restrictivement et de ne pas étendre à la construction d’une église ses dispositions qui ne visent expressément que l'entretien et la réparation des édifices du culte.

Au reste, une interprétation extensive du texte susvisé conduirait le plus souvent à un résultat illusoire ;

V. le débat à la Ch. des députés soulevé par M. Barrès le 25 nov. 1912 et les nombreux articles de celui-ci sur la « grande pitié des églises de France », parus dans l’Echo de Paris.

1. Voir Rivet, les Réparations des églises communales (Revue d'organisation et de défense religieuse, 1910, p. 377): voir aussi lettre adressée le 12 décembre 1908 par le ministre de la Justice à M. Baudet, député, op. cit., 1909, p. 51.

RL

car l'importance des travaux comporterait presque tou-

jours des dépenses dépassant les limites des ressources

ordinaires et extraordinaires, que les communes peuvent se créer sans autorisation. Dès lors, dût-on admettre que la délibération du conseil municipal, sur la reconstruction d'une église, ne fût pas contraire au principe de la loi de Séparation et, comme telle, ne pût être déclarée nulle de droit à raison de son objet, elle serait, à raison de sa quotité, au nombre de celles qui, d’après l'article 68-3°, doivent être approuvées. Usant de son pouvoir de contrôle financier, le préfet pourrait donc refuser son approbation aux travaux projetés. C’est d’ailleurs cette considération qui a permis au Conseil d'Etat, appelé à statuer sur cette question, d éviter de se prononcer.

Voici comment l'affaire se présentait : le 14 avril 1905, le conseil municipal d'Ancenis avait voté la reconstruction de l’église, à laquelle il devait être procédé au moyen d'un crédit de 292.000 francs à provenir d’un emprunt également voté par le conseil municipal et au moyen des arrérages d’un legs ayant cette affectation. Le 5 mars 1906, le préfet de la Loire-Inférieure prenait un arrêté, portant qu'il ne pouvait être donné de suite à celte délibération, le projet de la reconstruction de l’église et l'inscription au budget de la commune d’un crédit pour subvenir à cette dépense étant, d’après lui, contraires à l’article 2 de la loi de Séparation. Un recours pour excès de pouvoir avait été formé contre cet arrêté

par le maire d’Ancenis, dûment autorisé à cet eflet : par

arrêt du rer juillet 1910 le Conseil d'Etat rejetait la dite

requête, motif pris de « ce que la délibération du conseil municipal, à raison de l’objet et de l'importance des travaux qu’elleavait pour but d'autoriser, était au nombre de celles qui, d’après l’article 68-3° de la loi du 5 avril 1884, ne sont exécutoires qu'après avoir été approuvées par l'autorité supérieure, qu’en refusant son approbation le préfet de la Loire-Inférieure a usé du droit d’appréciation, qu'il tenait de l'article 69 de la loi précitée, et n’avait.pas excédé ses pouvoirs » (t).

La question de construction d’une église nouvelle resle ainsi non tranchée.

b) Il n’en est pas de même de celle concernant la reconstruction d’une église incendiée, préalablement assurée. En pareille hypothèse, non seulement la commune a le droit de reconstruire l’église, mais encore ne peut-elle faire un autre usage de l’indemnité qui a été versée pour’ l’assurer. Ainsi en a décidé un arrêt du

1. Voir C. E., 1° juillet 1910, ville d’Ancenis. L., 1910, p. 528. Il

est à remarquer que le préfet avait donné à la décision un motif

erroné ; en effet, s’il estimait la délibération contraire à l’article 2, il aurait dû prendre en conseil de préfecture un arrêté, la déclarant nulle de plein droit comme prise en violation de la RE (art. 65, loi du 5 avril 1884). Il s’était borné à refuser son approbation. Dès lors le Conseil d'Etat a pu passer à côté de la question de validité de la délibération; il est, en effet, de principe, que, lorsqu'une décision attaquée est mal motivée, le Conseil d'Etat

peut la déclarer valable, en substituant au motif erroné un motif

valable. Aïnsi a-t-il procédé dans l'arrêt susvisé; il s’est contenté de rechercher si la délibération litigieuse était au nombre de celles prévues à l’article 68-30 de la loi municipale et si, en consé-

quence, le préfet avait pu refuser son approbation. L'arrêt répond :

aflirmativement à cette question. Dans une note parue au Sirey 1910.3.145, M. Hauriou relève dans cet arrêt un défaut de motif ; en effet, la ville d'Ancenis dans sa requête, affirmait que l’em-

Conseil d'Etat du 19 janvier 1914, qui est digne à tous égards de retenir notre attention.

La commune de Morée (Loir-et-Cher) possédait une vieille église, entourée de fossés, vestiges de l’époque romaine, spécimens rares du point de vue archéologique. En octobre 1906, l’église était détruite par un incendie allumé en différents endroits. Bien que la destruction ne fût que partielle, son résultat fut de priver les fidèles de la disposition de l'église. De la Compagnie à laquelle elle avait préalablement assuré l'église, la commune reçut 20.386 fr. 07, qu'elle mit aux recettes du budget additionnel de 1911 sous la rubrique : « fndemnité d'assurance de l'église », puis les 12 février et 19 mars 1911, le conseil municipal, aussi dénué de sens artistique que d'idées libérales, décida, par 7 voix contre 2,

prunt qu’elle contractait n'était gagé que sur les ressources ordinaires de la commune. C'était là une affirmation qui, si elle se trouvait justifiée, était de nature à exclure l'application des articles 68-3° et 69. Le Conseil d'Etat aurait donc dû s'expliquer sur la quotité de la dépense engagée; or il a omis de le faire et s’est borné à aflirmer qu’à raison de l’importance des travaux qu’elle avait pour but d'autoriser, la délibération était du nombre de celles qui d’après l’article 68-3° devaient être approuvées. C’est là une formule trop vague pour être satisfaisante ; car l’article 68-3° ne parle pas de l'importance des travaux, mais seulement de la quotité de la dépense qu'ils nécessitent; si la dépense, totalisée avec les dépenses de même nature pendant l'exercice courant, ne dépasse pas la limite des ressources ordinaires et extraordinaires que les communes peuvent se créer sans autorisation spéciale, la délibération n’est pas soumise à approbation. Comment expliquer dès lors cette rédaction défectueuse, sinon par le désir d'éviter de rendre, dans une matière très délicate, une décision, quon n'aurait pas manqué d'invoquer comme décision de principe ?

de faire combler en partie les fossés, longeant les murs de l’ancien presbytère, et de prélever la somme nécessaire à l'exécution de ces travaux sur l’indemnité versée par la commune pour la reconstruction de l’église. Contre ce vandalisme les amis de l'art étaient désarmés, pas les catholiques qui réclamaient l’emploi normal et régulier de l'indemnité d’assurances à ce pourquoi elle avait été versée, afin de pouvoir continuer librement la pratique de leur religion,comme les lois de 1905 et de 1907 le leur avaient garanti. D'où le recours en annulation des délibérations susvisées ; il était introduit par l’un des fidèles le sieur Vital Pichon.

Nous ne dirons rien sur la fin de non-recevoir opposée par le préfet du Loir-et-Cher. La question de fond seule nous intéresse. Appelé à présenter des conclusions sur cette affaire, M. Corneille résumait ainsi la prétention des fidèles : |

« Nous avons été privés de notre jouissance légale par un cas fortuit : ce cas fortuit ne saurait diminuer votre obligation envers nous, alors surtout que vous n'étiez pas obligés d'engager un centime pour la réparer. Si vous détournez l'indemnité d'assurance de son objet naturel,vous vous enrichissez à notre détriment. Or il n’est permis à personne de s'enrichir aux dépens d'autrui. Le Code civil a consacré ce principe naturel même au profit du possesseur de mauvaise foi à l'encontre du vrai propriétaire, et nous ne sommes pas des possesseurs de mauvaise foi, puisque la loi nous donne un titre de jouissance. » |

Ce raisonnement était fondé sur l’équité même. Etaitil fondé également en droit? Pour qu'il le fût, il fallait démontrer : 1° le maintien de l'affectation du lieu du

culte, même après un incendie partiel ; 2° la possibilité d'une subrogation de l'indemnité d’assurance à l'église assurée.

« Or, cette double démonstration, disait le commissaire du Gouvernement, nous paraît pouvoir se faire facilement. Que la servitude dure même après l'incendie partiel, c'està-dire dans un cas, qui met l’espèce actuelle en dehors de toute analogie avec le cas prévu par l'article 624 du Code civil, quant à l’usufruit, cela résulte du texte même de la loi, des célèbres paroles du ministre des Cultes dans la séance du e1 décembre 1906, lequel déclarait : « Voilà une église. Si c'est une église catholique, elle est vouée au culte catholique jusqu’à désaffectation. » (S. et D., Lois annotées de 1907, p. 319, n° 22).

« Le principe, c’est le maintien indéfini de l'affectation : nous ne sommes pas en face d'un démembrement de propriété temporaire, de quelque chose qui ressemble à un usufruit d'essence temporaire, mais d’une servitude d'essence perpétuelle, et il n’y a légalement qu'un mode d'extinction, la désaffectation. .

« Or l'incendie partiel est-il parmi les cas prévus de désaffectation ? Cherchez; vous ne trouverez pas.

« Donc après l'incendie partiel la servitude subsiste.

« Tout ce qu'on peut dire, c’est qu’elle ne peut plus s’exercer pour subsister que sur la partie de l'édifice non incendiée et sur l'indemnité d'incendie pour l’autre partie, à condition toutefois que cette indemnité puisse être considérée comme la représentation de la partie incendiée. C'est ce qu'en dernière analyse il nous faut démontrer.

« L'objection qu'on pourrait faire sur ce point est celle-ci : il n'y a pas, dans le droit actuel, de subrogation réelle de l'indemnité d'assurance à l'objet assuré. L’indemnité représente simplement la compensation des primes et ne représente rien de plus. La preuve, c'est que si vous avez laissé brûler vos meubles, vous avez le droit d'employer l'argent

en rentes,en obligations de chemins de fer ou en valeurs étrangères, selon: vos tendances d'esprit. L’assureur qui vous verse une indemnité, que vous détournez ainsi de sa destination de fait, n'a rien à vous dire, car vous ne la détournez pas de sa destination de droit.

« Telle est l’objection ; depuis l’évolution contemporaine de notre droit, ellene nous paraît vraie qu’en partie. Vis-à-vis de l’assureur, dans les rapports de l'assureur et de l'assuré, l’ancienne théorie prétorienne de l'indemnité représentative des primes peut-être considérée comme subsistant encore ; mais en dehors de ces rapports directs, dans les réflexes de l'assurance, cette théorie ne peut plus subsister, car le législateur l’a intentionnellement modifiée à plusieurs reprises. Depuis la loi du 19 février 1889, depuis la loi du 28 mai 1913,qui font application à des cas particuliers d’un principe supérieur qui les explique et qui les dépasse, le principe est que dans les rapports de l'assuré avec des tiers ayant des droits sur l'immeuble, la théorie de la subrogation réelle a mangé sur l’ancien principe ; désormais entre l'assuré et les tiers, l'indemnité d'assurance se substitue à la chose assurée.»

Et, après avoir invoqué en ce sens les rapports sur les deux lois précitées (voir S., Lois annotées de 1889, p. 550, n° 1 et J. off., documents parlementaires d'avril 1912, p. 1408), un arrêt de la cour de Paris du 31 mars 1905 (S. 1906.2.137 et la note de M. Demogue), un arrêt de la cour de Nancy du 8 novembre 1902 (S. 1904. 2. 4r et la note de M. Tissier), M. Corneille ajoutait :

«Eh bien ! Sinous reportons en notre matière cette formule qui symbolise le droit nouveau des assurances en l’état actuel, si ce que disent deux rapporteurs de lois spéciales, deux arrêts de justice et des commentateurs autorisés est exact (et cela paraît d'autant plus exact que les articles commentés par les deux rapporteurs, dent on précisait bien le sens et.la portée, ont été adoptés par le Parlement), les fi-

dèles de Morée, ayant un droit de jouissance exclusive sur. l'église de l'endroit, avaient sur l’indemnité figurant à l'ar-

ticle 8 du budget supplémentaire de 1911, les mêmes droits,

c'est-à-dire un droit de bénéfice exclusif. Ils profitaient léga-

lement de l’église; légalement ils doivent profiter de l'indem-

nité. L'indemnité formait dans le budget de Morée une

recette d'ordre comme une offre de concours, comme une

subvention: c'était une somme qui n’y figurait que pour

ordre et ne constituait pas une recette destinée à pourvoir

aux dépenses communales.

« La question de savoir si le conseil municipal pouvait engager une dépense pour le culte est donc profondément étrangère à l'espèce actuelle ; maïs ce qui n'y est point étranger, c’est que, d'après un double principe légal, le conseil municipal enrichissant gratuitementla commune aux dépens d'autrui ne pouvait s’approprier une recette d'ordre dont il n'avait pas la libre disposition.

« L'équité etle droit nous font donc conclure à l’annulation de l’arrêté préfectoral attaqué, ensemble des deux délibérations précitées.

On ne saurait mieux dire ; aussi le Conseil d'Etat de rendre l’arrêt suivant:

« Vu les lois du 5 avril 1884 (articles 63 et 65), 9 décembre 1905 et 2 janvier 1907. Considérant que, par deux délibérations en date des 12 février et 19 mars 1911, le conseil municipal de la commune de Morée, a décidé d’affecter au comblement des fossés de la ville une somme de 5100 francs prélevée sur l'indemnité de 22.420 francs, versée à la commune par une compagnie d'assurances, à raison de l'incendie partiel de l’église de ladite commune ; que cette indemnité représentant la partie consumée de l'église, la commune n'en avait pas la libre disposition; qu’en effet, aux termes de l'article 5 de la loi du 2 janvier 1907 : « A défaut d’associa-

« tion cultuelle, les édifices affectés à l’exercice du culte «ainsi que les meubles les garnissant: continueront, sauf

. € désaffectation dans les cas prévus par la loi du 9 décembre { 1905, à être laissés à la disposition des fidèles et des mi-

«nistres du culte pour la pratique de leur religion »; qu’en « conséquence le conseil municipal de la commune de Morée « devait affecter l'indemnité, qui lui était versée, à la recons- «titution de l'église ; que, par suite, les délibérations susvi- « sées sont nulles de droit, comme prises en violation de la « disposition législative précitée.

ARTICLE PREMIER. — L'arrêté susvisé du préfet de Loir-et- « Cher, en date du 9 août 1911, ensemble les délibérations du « conseil municipal de la commune de Morée des 12 février « et 19 mars 1911, sont annulés (1).

Telle est la solution admise en cas de destruction partielle de l’église. Nous n’hésitons pas à affirmer qu’elle s’imposerait également en cas de destruction totale. Il est vrai que le commissaire du gouvernement paraît établir une distinction entre ces deux hypothèses. Mais