CHAPITRE II

Du caractère de la domanielité

Sous le régime du Concordat, il était admis par la jurisprudence que les églises étant affectées à un service public constituaient des dépendances du domaine public. C'était là également l'avis presque unanime de la doctrine : seuls, MM. Batbie et Berthélemy se prononçaient en sens contraire (1). Le régime de la Séparation a-t-il eu pour conséquence de faire rentrer les églises dans le domaine privé de la commune, ou bien, au contraire, lemaintien de leur affectation entraîne-t-il le maintien de la domanialité publique ? Telle est la dernière question qui s'impose à notre examen.

I — Avant de l’aborder, remarquons que bien médio- cre est son intérêt pratique. Point n'est besoin, en effet, de faire intervenir la notion de domaine publie, pour

1. Voir Batbie, Traité de droit public, t. V, p. 3:17 et Berthélemy, Droit administratif, 9° édition, p.449. M. Berthélemy déclare que ne doivent être classés dans le domaine publicen dehors des textes formels que les portions de territoires affectés à l’usage de tous et non susceptibles de propriété privée. D'où il conclut en toute logique qu'un édifice ne peut être une dépendance du domaine public qu’à titre exceptionnelet en vertu d’un texte pré-

cis; or, aucun texte de ce genre n’existant pour les églises, celles-ci v'auraient jamais pu faire partie du domaine public.

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protéger les édifices cultuels contre les aliénations et les effets de la prescription ; l'affectation, nous l'avons dit, constitue à cet égard une protection efficace. D'autre part, s’il est vrai que tout travail d'aménagement ou d’entretien exécuté sur une portion du domaine public constitue un travail public (1), cette condition, pour être suffisante, n’est pas nécessaire: la jurisprudence décide en effet que certains travaux, exécutés pour le compte d’une personne publique, peuvent à raison de leur objet constituer des ouvrages publics, et cela, sans qu'il y ait lieu de rechercher s'ils ont été entrepris sur une portion du domaine public (2, : or tel.est précisément le cas, dit un arrêt du Conseil d'État que nous analÿserons ultérieurement, des travaux d'entretien et de construction des églises,eu égard au but d’utilité générale dans lequel ils sont entrepris.

II. — Certains auteurs n'hésitent pas à affirmer que le service du culte n'étant plus un service public, les églises font désormais partie du domaine privé; en vain leur objecte-t-on l'indisponibilité dont elles sont frappées; ils répondent qu'il ne suffit pas d'établir que toutes les règles du droit privé ne leur sont pas applicables, pour avoir démontré qu’elles font parties du domaine public (3).

1. Conflits, ro nov. 1900. Espitalies. S. 1901.3.33 et la note de Hauriou. Conflits, 16 janvier 1911. Rozan, L., 1911, p. 32.

2. G. E ,3 juillet 1852. Mercier. Lebon, p. 279; 10 mars 1869; Dupuy-Chaffray, S. 1870.2 136 ; 20 février 1880. Ville de Cannes, Lebon, p. 206. |

3. V. Crouzil, op. cit., p. 98 et surtout Jèze, Revue de droit public, juillet-août-septembre 1921, p. 361 et s

Tout autre est l'opinion de M. Hauriou. Partant de cette idée que doivent être considérées, comme dépendance du domaine public, toutes les choses, qui, étant propriétés administratives, ont été l'objet d’une affectation formelle à l'utilité publique, ilconclut à la domanialité publique des églises. « Leur affectation,au culte, dit-il, qui était avant 190 la raison pour laquelle on les classait dans le domaine public, subsiste même pour les églises consacrées au culte catholique en vertu de l’article 5 de la loi du 2 janvier 1907. Sans doute, on ne peut plus dire de ces églises qu’elles soient affectées à un service public, puisqu'il n’y a plus service public du culte ; mais elles restent affectées directement à l’usage public des fidèles pour la célébration du culte. Or l'affectation à l'usage direct du public justifie la domanialité publique aussi bien que l'affectation à un service public. »

« Notons, ajoute-t-il, que les fidèles d'une paroisse « n'étant point groupés en une association, étant sim- «plement déterminés par leur habitation sur le terri- « toire de la paroisse, constituent dans ioute la force du «terme un public, que d’ailleurs leur réunion dans « l’église en vue de la célébration du culte constitue «une réunion publique (loi 2 janv. r907, art. 4) et enfin « qu'aux termes de l’article 97, par. 3 de la loi du 5 avril «1884, l'église est un lieu public dont le maire a la « police; sans doute il y a des lieux publics dont le maire «a la police, tels que les cafés et qui ne sont pas dans le « domaine public, mais cela tient à ce que ces immeubles « ne sont pas la propriété de l'administration publique); «un immeuble qui est propriété d'une administration

« publique et qui est un lieu public, qui est affecté d'une « façon administrative à l'usage d’un public et quine « pourrait être désaffecté que par voie administrative, « présente tous les caractères d’une dépendance du do- «maine public (1). » Cest là une opinion fortement motivée, et à laquelle nous inclinons, après bien des hésitations, à nous rallier. Il nous paraît difficile, en effet, de ne pas classer dans le domaine public des édifices appartenant à des collectivités administratives et frappés d’indisponibilité absolue (2).

IT. — Quant à la jurisprudence, elle semble bien incertaine. D'une part la Cour de cassation paraît admettre que la situation des églises est une situation de droit privé. Dans le même sens on pourrait invoquer un arrêt du Conseil d'Etat, qui semble admettre, très implicitement, il est vrai, la domanialité privée.

« Considérant, dit cet arrêt, que, si la commune d’Alland’huy-Sausseuil estimait que l’apposition ou le maintien de marques sur les bancs et chaises de l’église et la perception prétendue d’une redevance pour leur occupation, constituaient des atteintes indirectes à son droit de propriété, il lui appartenait d'introduire telle action que de droit devant la juridiction compétente, mais que le maire ne pouvait ni dans l’intérêt du domaine privé de la commune, ni en vue de régler l'usage du mobilier de l’église par les fidèles, user de pouvoirs de police qui lui sont conférés par l’article 99 de la loi du 5 avril 1884 (3). »

Quoi qu’il en soit, cet arrêt ne doit pas être consi-

1. Hauriou, Précis de droit administratif, p. 534 en note. 2. Voir note analyse de l'arrêt Colonna, p. 52. 3. C. E., 4 août 1916, abbé Prudhommeaux : Lebon, p. 354.

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déré comme ayant définitivement tranché la question. En effet, ainsi que le fait remarquer M. Hauriou, il paraît s'expliquer par la préoccupation d’écarter de l'église le droit de police réglementaire, qu'a le maire sur les dépendances du domaine public, préoccupation d’ailleurs injustifiée, car l'affectation spéciale de l’église

constitue une protection eflicace contre le droit de

police (x).

Il suffit d’ailleurs de consulter les conclusions des commissaires de gouvernement près de la haute juridiction administrative, pour se rendre compte de la complexité de la question et des hésitations qu'elle fait naître. Tantôt M. Corneille semble considérer les églises comme des propriétés privées de la commune, tantôt, au contraire, il se prononce er faveur de la domanialité publique.

Dans le sens de la première opinion on peut invoquer ses' conclusions dans l'affaire Baldy (10 août 1915)(2). « L'église aujourd’hui, disait-il n’est plus un monument «communal de service public, c’est une propriété privée « de la commune, grevée de par un texte spécial d'une « servilude d’affectation au profit des fidèles... » Au contraire, dans ses conclusions sur l'affaire Guitton (14 janv. 1913), il affirmait que l'occupation des églises élait un étut de droit public (3). I1 se prononçait dans le même sens à l'audience du 20 juin 1913 (Arnaud) (4).