ÉD

ne sont pas forcément deux expressions quise correspondent, puisque des services publics sont concédés, que la concession ne change pas la nature du service même, et que cependant certains travaux aux locaux des concessionnaires ne sont pas des travaux publics, de la compétence du conseil de préfecture, quoiqu'il s'agisse de locaux où s'exercent des services publics, et puisque, en sens contraire, des travaux faits à des salles communales de sociétés de secours mutuels et de réunions publiques, qui ne sont pas des salles de services publics sont cependant des travaux publics, Cene sont donc pas seulement les travaux des services publics qui peuvent se définir, travaux publics. La notion est plus large ; après quelques tâtonnements de doctrine et de jurisprudence, on est arrivé à la formule suivante : est travail public tout travail ayant une destination d'utilité générale, exécuté pour le compte d'une personne morale administralive. ÿ

Et après avoir invoqué, en ce sens, diverses opinions doctrinales, M. Corneille ajoutait :

« Pareille formule se retrouve dans la jurisprudence du Tribunal des conflits ; décision du 1° août 1896, préfet de la Manche et autres (S. et P., 1808.3.104; Pand. pér., 1900. &.1) : « Sont incontestablement des travaux publics les travaux régulièremsnt arrêtés par décision de l’autorité supérieure dans un but d'intérêt général. »Si, par contre, dans la décision Roumens, du 23 mars 1907 (S. et P., 1909.3.04; Pand. pér., 1909.3.04), le Tribunal des conflits a décliné la compétence du conseil de préfecture, c’est qu'il s'agissait de colonnes montantes, « travaux accomplis dans les maisons des particuliers, et dans l’intérêt de ces derniers ».

«Quant au Conseil d'Etat, il a donné la même définition dans un arrêt Bertrand du 29 juillet 1898{S. et P., r901.3.15), où il s'agissait de rampes d'accès pour raccords de maisons

riveraines d’une voie publique ; ces rampes. étant établies dans un intérêt public, sont un travail public. »

« À cetie notion de {a destination d'intérêt public, on a tenté, à diverses reprises, de substituer d'autres critériums ; finalement, on en est revenu à la notion pure et simple de l'utilité générale. »

M. Corneille rappelait qu’il n’est pas nécessaire, pour qu'il y ait travail public, qu’il y ait eu déclaration d'utilité publique, ni qu'il y ait eu une autorisation régulière. Faudrait-il, du moins, que le travail fut exécuté sur une portion du domaine public? |

« On avait songé à adopter l’affirmative, dit M. Corneille. Cette opinion est aujourd’hui abandonnée. Dès 1866, M. Aucoc la rejetait. A cette époque, on considérait les bâtiments administratifs, comme ne faisant pas partie du domaine public, au sens propre de ce mot, et cependant les travaux effectués à ces bâtiments étaient bien des travaux publics. La loi du 4 avril 1882, sur la restauration des terrains en montagne, a considéré les travaux, dont il s’agit, comme des travaux publics. Et, cependant, le domaine public n'a rien à voir avec de tels travaux. Nous avons vu que, par un arrêt déjà ancien, le Conseil d'Etat avait considéré, comme travaux publics, des travaux de chemins forestiers reliant deux voies de communication faisant partie de la voirie. Le Conseil d'Etat a admis, d'autre part, comme devant être considérés comme travaux publics, des travaux exécutés par les soins d'une commune pour approprier aux besoins du service de la gendarmerie un immeuble appartenant à une commune, bien que cet immeuble fasse partie du domaine privé de la commune et soit affecté à un service communal (V. C. d'E., 20 février 1880, Ville de Cannes) (Rec. des arrêts du C. d'E., p. 206, Adde dans le même sens : C. d’E., 10 mars 1869, Dupuy Chaffray (S. 1870. 2. 136. P. Ch.).

« Enfin ne voyons-nous pas souvent le Conseil d'Etat statuer sur des dommages causés par des conduites d’eau et de

gaz, reliant les canalisations publiques aux conduites privées, alors que le dommage s’est produit à un endroit où la conduite en cause se trouve sur le domaine du particulier luimême. » |

« De tout ce qui précède, il résulte à l'évidence que le caractère de travail public dépend, comme l’a ditla Chambre civile de la Cour de cassation dans un arrêt du 1: décembre 1902 (S. et P. 1905.1.182. Pand. pér., 1903.1.203), de l'objet des travaux, »

« Et la cour d'Agen, développant la formule, a déclaré à bon droit dans un arrêt du 8 juin 1909 (Rec. Gaz. Trib., 1909, 2°sem., 2.155), qu'un travail public se caractérise tant par son exécution pour le compte de l'Etat ou d’une personne morale assimilée à l'Etat que par sa destination d'utilité générale d'utilité collective (x).

«Si, nous condensons la doctrine et la jurisprudence, cette dernière définition nous paraît en être le reflet parfait.

«Partant de cette définition, faisons-en l'application à l'espèce actuelle, à des travaux d'église depuis la Séparation, notamment depuis la loi du 2 janvier 1907. Il n’est pas douteux que la première des conditions, ci-dessus rappelée par l'arrêt d'Agen, ne soit remplie; les travaux d'église s’exécutent à l'heure actuelle au compte de la commune. Vous l'avez formellement décidé dans l'arrêt communal de Saint- Blancard, 10 novembre 1911 (S. et P. 1912.3.1. Pand. pér., 1912.3.1). Le préfet commet un excès de pouvoir,en annulant une délibération par laquelle le conseil municipal vote un crédit pour l'entretien d’un édifice cultuel. Sans doute, la dépense n'est pas obligatoire; mais les travaux restent travaux publics, même quand la dépense est faculta-

1. Un arrêt rendu par la Cour de cassation le 19 juillet 1922 (ville de Bourges) (V. Le Droit, 11, 12,13 nov. 1922) confirmer cette jurisprudence : la cour déclare que, pour savoir s’ily a travail public il y a lieu de considérer l’objet des travaux et non l'accomplissement des formalités administratives,

tive (nous en trouverions de nombreux exemples dans votre jurisprudence). ;

«Est-il plus douteux que la deuxième des conditions ci-dessus rappelées soit remplie ? Nullement. Il suffit de raisonner un peu. Un travail public, avons-nous dit, c’est un travail d'utilité générale. Et l’intérét collectif se rapproche singulièrement de l'intérêt général quand la collectivité visée est tellement importante qu’elle confine à la généralité. Or, de quoi s’agit-il dans l'espèce ? De travaux exécutés dans l’intérêt de la collectivité des fidèles, à la disposition de laquelle doit rester l'édifice cultuel. La collectivité des fidèles, ce n'est nullement, et d’après les termes mêmes de la loi, un groupement resserré, délimitant un groupe de quelques particuliers ; c’est une collectivité indéfinie, générale, qui est susceptible, en fait, de correspondre à la presque totalité des habitants de la commune. La collectivité des fidèles, c’est pour ainsi dire, le « public », puisqu’en droit, les églises sont ouvertes à tous, sont ouvertes à tout venant, et que, d’après la loi du 9 décembre 1905, les cérémonies mêmes sont publiques.

«On peut donc dire, sans forcer nullement les mots, que les travaux d'entretien des églises sont des travaux à l’usage du public, des travaux d'intérêt général, par suite, suivant la définition la plus récente, des travaux publics.

« Au surplus, si vous hésitez à admettre cette argumentation directe en faveur de la compétence du Conseil de préfecture, il nous serait facile d’y suppléer par une argumentation contrecarrant directement la thèse de la requête.

«Nous prendrons les définitions même les plus étroites des mots «travaux publics », la définition que dès 1866, dans ses conclusions sur l'affaire jugée le 8 mars de cette année par le Conseil d'Etat, M. Aucoc trouvait inexacte comme trop restreinte, la définition d’après laquelle, seraient seuls des travaux publics les travaux exécutés sur le domaine public. Nous pourrions, rien qu'en nous servant de vos arrêts les

R. Durnerin 10

plus récents sur l'état juridique actuel des édifices du culte, semble:t-il, affirmer qu'au contraire des anciens presbytères, les églises font toujours partie du domaine public communal, Jusqu'à la loi de Séparation de 1905, les églises étaient considérées par la presque unanimité des auteurs et par la jurisprudence comme faisant partie du domaine public. Aujourd'hui la question est controversée entre les auteurs ; nous ne connaissons pas de décision de jurisprudence qui l'ait jusqu'ici explicitement tranchée. S'il nous fallait, pour la solution du litige actuel, de toute nécessité, la trancher, nous aurions nettement penché pour le maintien des églises dans le domaine public. En effet, si elles étaient du domaine public, avant les lois de Séparation, il faudrait nous démon- -trer que la loi de Séparation les a fait passer dans le domaine privé des communes.

«Qu'est-ce que le domaine privé ? C’est la série.des propriélés communales que la commune possède comme les posséderait un particulier quelconque ; c'est la série des propriétés que possède la commune, assimilables à une propriété quelconque. Pour une propriété quelconque, en quoi se résume le droit de propriété ? En trois attributs : le droit d’user, le droit de jouir, le droit de disposer. La commune a-t-elle pour l'église le droit d'user ? Non. Afjectation perpétuelle aux fidèles. Le droit de jouir ? Non. Elle ne peut la louer. Le droit de disposer ? Encore moins. Il faut un décret de désaffectation. Mais alors? Il faut bien qu'une propriété communale soit du domaine public, à moins que pour les besoins de la cause on invente un troisième domaine, le domaine innommé.

« Nous pourrions pousser plus avant la démonstration, nous ne le faisons pas parce qu'ainsi nous paraîtrions revenir à une définition plus étroite des travaux publics que celle qui est maintenant adoptée par la doctrine et par la jurisprudence. Nous nous en tenons à notre définition primitive et nous admettons nettement — sans parler d'un avis

récent de la section de l’intérieur (23 fév. 1921), qui admet que la construction d'église pourrait faire l’objet d’une déclaration d'utilité publique, — la compétence du Conseil de préfecture. » |

Puis abordant le fond de l'affaire, M. Corneille écartait la responsabilité de la commune par ce motif qu’il y avait eu imprudence commise par le jeune Brousse et non défaut d'entretien du travail public, le bénitier étant susceptible de servir à l'usage auquel il était destiné, sans compromettre la sécurité publique.

Ainsi donc, d’après M. Corneille la compétence du conseil de préfecture s’imposait car l'accident se rattachait à une opération de travaux publics, et cela pour deux raisons : lapremière c'était que tout travail ayant une destination d'utilité générale, exécuté pour le compte d'une personne morale administrative était un travail public, la seconde c'était qu'à supposer même

qu'il fallàt pour qu’il y eût travail public que l’opéra- tion fût en outre exécutée sur une portion du domaine public, cette condition se trouvait remplie, les églises étant des dépendances du domaine public (x).

1. Des conclusions ci-dessus reproduites, il résulte : 1° que la notion de travail public ne coïncide pas avec celle de service public, en ce sens qu’il peut y avoir travail public sans qu’il y ait service public ; 2° que la notion de domaine public ne coïncide pas davantage avec celle de service public : il peut y avoir domaine public sans qu'il y ait service public. Dans l'arrêt Monségur le Conseil d’Etat reconnaît comme fondée la première de ces propositions; est donc travail public,tout travail exécuté par une personne morale administrative dans un but d'utilité générale. Cette décision ne doit pas surprendre; il existait un précédent : dans l’arrêt Astruc du 9 août 1916 (v. L., p. 164) le Conseil d'Etat avait écarté la compétence du conseil de préfecture parce que les travaux dont il s’agissait n'étaient pas destinés « à assu-

Le Consei! d'Étatayant admis la première de ces propositions n’a pas eu à se prononcer sur la seconde.

« Vu la loi du 28 pluviôse an VII, la loi du 9 décembre 1905, la loi du 2 janvier 1907; la loi du 13 avril 1908, dit l'arrêt.

« En ce qui concerne la compétence du conseil de préfecture : Considérant que la réclamation formée au nom du mineur Brousse contre la comraune de Monségur était fondée sur ce que l'accident, survenu au requérant dans l’église de la dite commune, serait dû à un défaut d'entretien de l'église ; qu'il n’est pas contesté que l’église appartient à la commune de Monségur ; que, d'autre part, si depuis la loi du 9 décembre 1905 sur la Séparation des Eglises et de l'Etat le service du culte ne constitue plus un service public, l’article 5 de la loi du 2 janvier 1907 porte que les édifices affectés à l'exercice du culte continueront, sauf désaffectation dans les cas prévus par la loi du 9 décembre 1905, à être laissés à la disposition des fidèles et des ministres du culte

rer un service public ni à pourvoir à un objet d'utilité publique ».

Néanmoins dans un article paru dans la Revue de droit public,

1921, p. 361ets. M. Jèze critique la doctrine de l'arrêt Monségur.

D'après lui, les besoins des services publics sont la base de

toutes les théories spéciales du droit public. Toutes les règles

spéciales du droit public, toutes les charges exorbitantes qu'elles établissent sur les particuliers exigent pour leur justification un

degré minimum d'intérêt public : c'est celui-ci qui, dit-il, a fait

décider par le législateur l'emploi du procédé général de ser-

vice public; en d’autres termes, d’après l’auteur, les théories spéciales du droit public connues sous le nom de travaux publics,

d’expropriation, de domaine public ont pour base commune le service public. Il n’y a de théorie spéciale que parce qu'il y a là

service public, c’est là une condition nécessaire hormis un texte

formel.

M. Hauriou approuve, au contraire, la décision du Conseil d'Etat. Pour lui la base du système administratif est non pas la notion de service public mais celle de puissance publique exercée dans un but d'utilité publique (Voir la note parue au Sirey sousl'arrêt S. 1921, 3. 49).

pour la pratique de leur religion ; qu'il suit de là que les travaux exécutés dans une église pour le compte d’une per- /Sonne publique, dans un but d'utilité générale, conservent le caractère de travaux publics et que les actions dirigées contre les communes, à raison des dommages, provenant du défaut d'entretien des églises rentrent dans la compétence du conseil de préfecture, comme se rattachant à l’exéeution ou à l'inexécution d'un travail public;

« Au fond : Considérant qu'il résulte de l'instruction que le jeune Brousse a été blessé parla chute d’un bénitier, qu’il avait provoquée en se suspendant à son rebord avec deux de ses camarades; que dans l’ensemble des faits de la cause, tel qu'il ‘est établi par les pièces jointes au dossier, il ne peut être relevé aucune circonstance de nature à engager la responsabilité de la commune, que par suite c'est à tort que le conseil de préfecture l’a condamnée à la réparation du dommage subi par le jeune Brousse du fait de l’accident.

« ARTICLE PREMIER, — L'arrêté susvisé du conseil de pré-, fecture du département de la Gironde en date du 2 juin 1911 est annulé, ete... » |

C’est là une décision fort intéressante, car si elle ne résout pas la question de domanialité, du moins décide-t-elle que les églises affectées au culte sont des ouvrages publics.

Et qu’on le remarque, sur cette question de compétence vient se greffler une question de responsabilité. Chacun sait en effet que, tandis que selon le droit civil, une personne ne peut être déclarée responsable d’un dommage subi par un tiers que si une faute peut être établie à sa charge, ou que si la loi met À sa charge une présomption de faute (art. 1386 C. c.), il en est autrement en matière de dommages survenus à l’occasion d’opéra-

tions de travaux publics. La notion de faute fait place ici à celle d'accident. Partant de cette idée que la construction et l'existence même d'un ouvrage public ont pour objet et pour résultat de profiter à la collectivité, la jurisprudence admet, comme contre-partie, que tout dommage spécial qu’elles peuvent causer, soit aux biens d’un administré, soit à sa personne, doit être en principe réparé. La responsabilité de l'Administration est donc ici la règle; elle ne peut être écartée que si la victime du dommage a commis elle-même une faute et c'est à l’Administration qu'il incombe de faire cette preuve (1). L'application de ces principes aux édifices cultuels pourra donc avoir éventuellement pour résultat d'accroître dans certains cas, notamment dans celui de force majeure, la responsabilité qui aurait normalement incombé aux communes, à raison de leur qualité de piopriétaire des édifices cultuels.

Il est hors de doute que l'arrêt Monségur implique une évolution dans la jurisprudence du Conseil d'Etat. S’il n’atiribue pas aux églises le caractère de dépendance du domaine public, du moins laisse-t-il prévoir une prochaine décision en ce sens.

Sur ce dernier point encore, l'application du régime séparatiste n’aurait donc rien innové.

1. Voir C. E., 27 novembre 1903, Compagnie des chemins de fer de l'Est c) Collin-Bogé. L., p. 735 et surtout la note de M. Haurion sous Conflits, 10 nov. 1900.S. 1901. 3.33.

Fra: