CHAPITRE V

Exercice de la Vaine Pâture

Du troupeau commun et du troupeau collectif. — Des pâtres. — De la taxe de pàturage.

Pouvoirs des conseils municipaux. — Conciliation de ces pouvoirs avec le respect des anciens usages. — Suspension de l'exercice de la vaine pâture. — Cantonnement des troupeaux d'un propriétaire ou de certaines espèces d'animaux. — Interdiction de mettre dans le troupeau commun des animaux dangereux ou malades. — Fixation du nombre de têtes de bétail attribué à chacun. — Epoque d'ouverture de la vaine pâture. — Formalités auxquelles sont soumises les délibérations du conseil municipal. — Portée d'application des règlements municipaux.

Pouvoirs du maire. — Des arrêtés municipaux pris pour rendre exécutoires les délibérations municipales.

La vaine pâture s'eæercera soit par troupedu séparé, soit au moyen du troupe en CONINUN, conformément aux usages locaux.

Telle est la règle posée par Particle # de la loi de 1889. Le législateur laisse subsister les anciens usages. La commission de Code rural avait présenté en 1882, à la Chambre des députés, un autre système. Ce n'était qu'à défaut de règlementation par les conseils municipaux que les vieilles coutumes devaient demeurer en vigueur. Dans ce but, M. Casimir Périer demandait la suppression des expressions : (usages locaux »entête de l’article4et posait formellement son principe dans le premier alinéa de l’article 11 où on lisait : « Les conseils municipaux peuvent déterminer

A défaut de règlement, la vaine pâture s’exercera conformément aux usages locaux. » Le Parlement jugea qu'une vieille expérience était préférable aux innovations des conseils municipaux. Le projet adopté par le Sénat et maintenu par la Chambre des députés accorda la première place aux usages locaux, rétablit les termes supprimés dans l'article #4 et repoussa le dernier alinéa de l'article 11, manifestant ainsi sa volonté de s'en tenir aux pratiques séculaires. Il en résulte que le conseil municipal doit tenir compte, dans ses délibérations, des anciens errements, et qu'il ne saurait les violer sans commettre une illégalité.

Dans les pays où les propriétaires confiaient leurs troupeaux à un même pâtre, confondant ainsi tous Îles besliaux de la commune, cette coutume sera respectée en principe ; elle le sera également là où il était d'usage de les faire garder à part. Sous le régime féodal, cette faculté était réservée au seigneur dans les contrées soumises à la règle du troupeau commun. Elle paraît préférable au premier mode. En réunissant tous les animaux sous la conduite d'un seul berger, il est à craindre des luttes entre les bêtes ombrageuses peu habituées à se trouver réunies. L'on peut redouter aussi les divagations à travers champs de bestiaux trop nombreux pour une serveillance unique; les défoncements du sol par suite d'agglomérations trop considérables sur le même point du territoire. Ces considérations émurent sans doute le législateur de 1791. L'article 12 permit à tout propriétaire de renoncer à la faculté de joindre ses bestliaux au troupeau commun et de les faire garder à part. L'article 7 de la loi de 1889 n'a fait que reproduire textuellement, selon l'expression de

M. Malens au Sénat, cette disposition, consacrant le droit déjà existant depuis un siècle.

« L'usage du troupeau en commun nest pas obligatoire. Tout ayant droit pourra renoncer à cette communauté et faire garder par troupeau séparé le nombre de tètes de bétail qui lui est attribué par la répartition générale. »

On s'était demandé s’il était possible à deux ou plusieurs propriétaires de se réunir et de composer un troupeau particulier distinct du troupeau collectif. La jurisprudence l'avait admis par un arrêt du 8 mai 1838 (1). Mais bientôt elle revint sur sa décision et adopta une interprétation restrictive en décidant qu'il ne pouvait être entré dans les prévisions de la loi d'autoriser, au profit de certains habitants, une association contraire aux intérêts des autres (2). La Cour suprême paraît avoir été frappée des inconvénients de la garde séparée, contrairement au législateur qui l'avait regardée comme avantageuse. Elle est, il faut le reconnaître, souvent illusoire. Elle favorise la réunion de jeunes conducteurs très disposés à s'occuper fort peu de la surveillance de leurs bêtes. D'autre part, on pouvait craindre, el c’est là le motif dominant de ces décisions, des fraudes inévitables. Un habitant aurait augmenté le nombre de têtes de bétail qui lui était attribué par la répartition générale, en s’adjoignant à un de ses voisins qui n’usait pas entièrement de son droiteten portant ainsi atteinte aux avantages des autres communistes. La jurisprudence semblait cependant exiger qu’un arrêté municipal vint rappeler spécialement ces prohibi-

.(2) 9 févr. 1838. S. 1838, 1, 9. — 27 juillet 1839. S. 39, 1, S(9. — 2 décembre 1841. S. 42, 1, 936. — 2$ nov. 1879. S. 80, 1, 141,

ie

tions pour qu’elles fussent obligatoires ; son silence prouvait que l'association de quelques-uns n’entrainait aucun inconvénient. Mais son dernier arrêt (28 novembre 1879) décida qu'un règlement n’était pas nécessaire ; l’usage local suffisait pour rendre celte interdiction absolue. La loi nouvelle a consacré celte jurisprudence. L’on peut s’en étonner en présence des idées si larges exprimées par tous les orateurs; le désir d'empêcher de tourner l’article 6 l’a emporté sur celui d'abolir une entrave choquante à la liberté des propriétaires. Les termes de l’article 7, reflétant les explications de M. Malens, indiquent clairement la pensée du législateur. Il accorde un droit individuel qui devra être exercé par chaque intéressé, uniquement au profit de ses bestiaux ; c’est une exception au principe du troupeau commun, et elle ne peut être étendue.

Il ne serait plus possible de prétendre aujourd’hui que les habitants pauvres échappent à cette prohibition. L'art. 14 de la loi de 1791 les autorisait à mener leurs bestiaux Cen troupeaux communs ». N’était-ce pas leur reconnaitre le droit, sans qu'ilfût possible de justifier cette différence, de les confondre sous la garde d'un pâtre de leur choix et d'échapper ainsi à la règle générale? La Cour de Cassation s'était appuyée sur cette disposition, et malgré le texte de l’art. 15, qui, assimilant les propriétaires et les fermiers non domiciliés, les obligeait à mettre leurs bestiaux «dans le troupeau commun », elle avait autorisé dans son premier arrèt(8 mai 1838) les troupeaux collectifs. Le nouvel article 9 a fait disparaître toute espèce de douie. « Tout chef de famille mettra soit par troupeau séparé, soit dans le troupeau commun», dit-il. Par suite de cette rédaction, personne ne pourrait préten-

dre échapper à l'obligation de réunir ses bestiaux sous la conduite du pâtre communal, à moins qu'il ne veuille les faire garder à part.

Les pâtres particuliers sont choisi par les propriétaires. Ils rentrent dans la catégorie des gens de service. Leurs maîtres sont civilement responsables des dommages qu’ils peuvent occasionner sur l'héritage d'autrui. — Quant au pâtre commun, il peut être choisi par les habitants, si le troupeau est fondé depuis longtemps, et si tel est l'usage. C’est alors un simple serviteur à gage. Mais le plus souvent le troupeau commun est formé par suite d’un arrêté municipal, et la nomination du conducteur, qui est un véritable fonctionnaire, appartient au maire. « Le maire nomme le pâtre commun, sauf approbation du conseil municipal » ; porte l’art. 13, 2, de la loi du 15 avril 1837. Si le conseil n’agréait pas le berger, il n’aurait aucun caractère régulier, et l’on ne pourrait poursuivre pour contravention à l'arrêté municipal, les habitants qui auraient fait garder leur troupeau par un autre.

Le pâtre commun est payé par les habitants de la commune. S'il existe Sur ce point un usage local on l'observera. À son défaut, le conseil municipal, imposera aux particuliers une taxe qui formera son salaire. Cette taxe est répartie entre tous ceux qui profitent du troupeau commun. Elle est perçue en vertu de rôles nominatifs d’après le mode admis pour les recouvrements des deniers publics. I y a lieu comme en matière d'impôt à des décharges ou à des réductions. — Tout propriétaire peut s’en exonérer en formant un troupeau séparé. L'arrêté qui porterait atteinte à ce principe formellementreconnu par laloi, en contraignant l'habitant qui fait garder ses bestiaux à

part, au payement de la taxe commune, serait illégal. Il n'appartient pas à l'autorité municipale de gèner l'exercice d'un droit et d'empêcher indirectement un propriétaire de constituer un troupeau particulier, en lui imposant la charge de deux pâtres. Le juge qui le forcerait à participer au salaire qu’il ne doit pas commettrait une erreur manifeste. Un arrêt du Conseil d'Etat, du 9 juin 1859 (1), a fait l'application de ces principes. Il décharge celui qui a un pâtre particulier du paiement de la taxe établie pour l'entretien du pàtre commun. — L'on est malheureusement tenté de confondre ce cas avec celui où il s’agit d'une vive pàture s’exercant sur un communal. En ce cas tous les habitants doivent contribuer à la taxe, qu'ils aient ou non un gardien spécial.

La délibération du conseil municipal qui établit la taxe doit être approuvée par le préfet, conformément à l’art. 140 de la loi de 1889. « Les taxes particulières dues en vertu de lois ou d'usages locaux sont réparties par une délibération du conseil municipal approuvée par le préfet. »

La seule disposition impérative contenue dans la loi de 1889, au point de vue de l’exercice de la vaine pâture, est celle de l’art.4. Le législateur a déterminé : la formation du troupeau, décidant par l’art. 9 dans quelle proportion chacun pourrait v contribuer. Quant au mode de garde à employer, c'est un de ces détails particuliers, susceptible de variation d’après les régions et l'espèce des bestiaux ; aux conseils municipaux de le fixer. Il ordonnera sur ce point les mesures qui lui paraïtront utiles, pour sauvegarder les récoltes, empêcher la divagation des animaux ; sou-

mettre à une surveillance plus étroite certaines catégories. La jurisprudence tend d’ailleurs à interpréter ces règlements d’une façon très rigoureuse. Elle regarde, par exemple, comme une contravention le fait d’attacher les chèvres au piquet, si l'arrêté ordonne de les garder (1). C’est, semble-t-il aller un peu loin. Ne faudrait-il pas examiner avant tout si l’attache est suffisante pour empêcher la chèvre de divaguer et de causer des dégradations ; car c’estuniquement ce que l’on veut empêcher.

Cette transition nous permet d'aborder l'étude des pouvoirs du conseil municipal, chargé de réglementer l’exercice de la vaine pâture. Il est facile d’en trouver l’origine en remontant dans le passé. Autrefois comme de nos jours le pâturage des prairies avait attiré Sspécialement l'attention. Dans les années de sécheresse, les habitants de la paroisse s’assemblaient devant le iuge du lieu et indiquaient celles qu'ils jugeaient bon de soustraire à la dent du bétail pour échapper à la disette. C'était les «mettre en ban », selon l'expression du temps. Freminville (2) nous rapporte les injonctions de deux arrêts de la Tournelle du 27 juin 1741 et 22 avril 1744, formelles sur ce point. Le même auteur nous cite une décision du Parlement de Besancon (7 juin 1750) ordonnant aux officiers de justice de défendre l'accès des prés quand la nécessité s’en fait sentir. Dunod (3) ajoute que l'habitude de certaines communautés est de se réunir pour déterminer ceux qu’ils désirent mettre en ban dans l'étendue de la paroisse. Un arrêt du Parlement de Dijon, du 8 juillet

(1) Cass. 27 févr. 1867. (68, 1, 348.) (2) Freminville. Terriers, p. 437 à 443.

(3) Traité des prescriptions, p. 82.

1657, enjoint aux habitants des localités de décider d'uncommun accord, devant le juge du lieu, quelle partie de leursprairiesils entendentinterdire aux troupeaux, en cas de nécessité ({); on retrouve des dispositions analogues dans les coutumes d'Auvergne(ch.2s, art. 4), de Bar (titre 4, art. 50), de Chaumont(art. 104%).

Cette règlementation accordée aux paroisses dans un cas déterminé à été élargie. Elle appartient aujourd'hui d'une manière générale aux représentants de la commune. La loi moderne ne pouvait, dans une matière toute contingente, poser des principes formels. Elle à confié aux assemblées locales le soin d'organiser la vaine pèture au mieux des intérèts agricoles. Les fonctionnaires municipaux, propriétaires ou fermiers, sont mieux placés que personne pour concilier dans chaque localité les besoins de la population avec le respect de l’agriculture. On espère qu'ils règleront au mieux les conditions de jouissance d'une faculté parfois lourde pour le cultivateur. Le respect des anciens usages forme la limite de leurs droits en cette matière : le conseil municipal ne pourrait pas les bouleverser par ses arrètés et établir la vaine pàlure sur des bases absolument nouvelles. La loi de ISS9 comme celle de 1791 a entendu les respecter. Son rôle doit consister à les compléter là où ils existaient, à fixer des mesures destinées à les mettre en harmonie avec les besoins des habitants, le nombre des bestiaux, l'abondance des récoltes. C'est ce qui résulte clairement des articles #, 8 et 9, qui placent en première ligne, comme nous l'avons fait observer, le respect des vieilles coutumes particulières à chaque région. Le système adopté par le législateur se résume

(1) Taisand. Cout. de Bourgogne. Tit. x, art. 4.

dans cette phrase empruntée au discours de M. Labiche : « La loi autorise la conservation des usages et le maintien des législations locales, partout où leur utilité a éléreconnue » (1). N'oublions pas toutefois que le législateur n'a entendu laisser subsister ces anciennes pratiques que si elles ne vont pas à l'encontre des dispositions législatives. Le conseil municipal ne pourrait remettre en vigueur ou prendre pour base de ses arrêtés des usages locaux accordant des avantages particuliers aux habitants au préjudice des forains, portant atteinte au droit de clôture, autorisantla vaine päture dans les vignes, les oseraies, les prairies artificielles, après l'enlèvement de toutes les récoltes. Rappelons, d'autre part, que la loi a entendu lui donner la faculté de diminuer Ja charge, mais jamais de l’aggraver. C’est la conséquence très naturelle des idées de réaction manifestées contrenotre institution, el aussi du désir de la maintenir seulementdans les condilions où elle S’exercait autrefois. Par des années de sécheresse, quand la récolte des foins à été mauvaise, les conseils municipaux auraient le droit de réserver [es regains, dans une commune où les prairies sont généralement livrées au pâturage après Ja coupe du premier fruit (2). Is resteraient à plus forte raison dans la limite de leursattributions en décidant qu’elles ne seront pas ouvertes au bétailavant le 15 septembre (3). Mais il ne faut pas aller trop loin dans cette voieet, sous prétexte de limiter notre droit, croire qu'ils peuvent le réduire à néant, ou tout au moins en rendre l'exercice illusoire. Le principe à été dégagé

(1) Journ. Off. Sénat, 1890. In extenso, p. 484. (2) 23 Janvier 1862. D. 64, 1, 243.

(3) 16 avril 1875. D. 76, 1, 459,

d'une façon précise, par deux arrèts de la Cour de cassation, qui prohibent « toute restriction à l’exercice de la vaine pâture, capable d’en altérer ou d'en changer la nature », (1) ou quiaboutirait« à la supprimer où même à la restreindre au-delà des prévisions du législateur (2) ».

Les exemples que nous trouvons rapportés dans de nombreuses décisions démontrent la tendance des conseils municipaux à dépasser les limites de leurs pouvoirs. Tour à tour la Cour de cassation à annulé : un arrêté municipal ajournant la vaine pâture sur les prés jusqu’à l'enlèvement de toutes les récoltes sans en préciser le nombre, et sans fixer aucune époque ; c'était exposer les ayants-droit à l'arbitraire du propriétaire, qui après chaque coupe pouvait prétendre qu'il en devait faire une nouvelle et empêcher l’introduction des animaux sur son héritage (3). Un arrèté subordonnant pour chaque habitant la faculté de profiter du pâturage à l'autorisation écrite du maire ou du commissaire de police, qui auraient pu ainsi la prohiber à leur gré(4). Des délibérations affranchissant complètement des terrains sous prétexte qu’ils sont ensemencés d’une façon permanente ou que l'introduction des animaux dans des cultures voisines pourrait causer d'importants dégâts (5). Dans le même sens, elle a déclaré illégale la décision municipale consentant l'amodiation de friches communales, et pri-

(1) 5 févr. 1859. S 59.41. 436.

(2) 17 août 1883. S. 86, 1, 84.

(3) Cass. 17 août 1883. S. 86, 1, 84.

(4) Cass. 5 févr. 1859, précité.

(5) Cass. 9 sept. 1853. D. 53, 5, 466. — Cass. 13 juillet 1866. D'AGIR?

vant les habitants du pâturage qu'ils y exercaient de temps immémorial (1).

Le pouvoir règlementaire accordé par l’art. 11 au conseil municipal, lui était déjà reconnu par la jurisprudence. Elle admettait dans de nombreux arrêtés (2) queledroit de «délibérersur la vaine pâture »quiluiest conféré par les lois de 1837 (art. 19) et de 1884 (art. 68) comprend virtuellementceluid’enrégler toutes les conditions de jouissance. C'élait généraliser la disposition de la loi de 1791 (art. 19, 4.1, S.4) qui, dansle cas spécial où un propriétaire voulait conduire des besliaux malades au pâturage, obligeait le conseil de la paroisse à lui imposer d’étroites précautions. L'art. 11 a entendu consacrer cette jurisprudence : « La règlementation de la vaine pâture par les conseils municipaux présente parfois, dit M. Casimir Perier (3), auteur du nouveau texte, de si grands avantages, que nous croyons utileune disposition leur attribuant formellement ce droit. » Et M. Boreau-Lajanadie résume dans cette formule très générale le but de ces attribulions : « Déterminer, restreindre, suspendre, l’exer cice de la vaine pâture » (4). Tei est le domaine fort étendu qu’il nous faut parcourir en étudiant l'art. 11, qui mentionne simplement à titre d'exemple les principaux objets susceptibles d'attirer l'attention des assemblées municipales. L'expression « notamment » placée au début dutexte, les explications durapporteur qui a voulu désigner sous formes indicalives les malières courantes sujettes à règlementation prouvent

(1) Cass. 28 juin 1861, S. 62, 1222;

(2) Cass. 14 nov. 1834. S. 35, 1, 191. — Cass. 17 mai 1866. 5, 67, 4, 90. — 7 nov. 1885. S..86, 1, 92.

(3) Journ. Off. 1882. Chambre. Annexes, p. 2,629.

(4) Journ. Off, 1888. Chambre. Annexes, p. 574.

surabondamment que son énutmération n’est pas limitative. \

«Lesconseilsmunicipauæpeucentloujours,Conformément aux articles 68 et 69 de la lot du 5 aoril 1884, prendre des arrêtés pour règlementer le droit de vaine pature, notamment :

Pour en suspendre l'exercice encas d'épisootte, de déget ou de pluie torrentielle ;

Cantonner les troupeaux des différents propriétaires, ou les animaux d'espèces différentes.

Interdire la présence d'animaux dangereux oumalades dans les troupeaux.

Sans prétendre examiner tous Jes cas où le conseil municipal peut intervenir, nous joindrons d’autres hypothèses importantes à celte énumération. Parcourons-les successivement.

1° Suspension de la vaine pâture. — L'autorisation de suspendre la vaine pâture correspond à Ja faculté que nous avons reconnue aux conseils municipaux d'en restreindre la jouissance quand de sérieuses nécessités l’exigent. Une instruction du ministre de l’intérieur, du 17 septembre 1840, décidait qu'ils ont bien le pouvoir d'en régler l’exercice, mais non de l’interdire momentanément à raison de circonstance exceptionnelles. La loi de 1889 adopte avec raison un principe différent.—A la fontedes neiges ou lors des pluies torrentielles, les prairies sont généralement recouvertes d’une nappe d’eau abondante, le sol est détrempé à une grande profondeur; le passage des troupeaux sur ces terres amollies y causerait de vérilables ravages; la pesanteur des bêles à cornes y laisserait des empreintes profondes : il faudrait plusieurs années pour permeltre aux prés ainsi endommagés de se niveler. Le conseil municipal puisera

dans l’article 11 le droit de remédier à de tels inconvénients.

Quant à l’épizootie, on entend, par cette expression, un certain nombre de maladies contagieuses susceptibles d'atteindre les animaux domestiques énumérés par l’article 1° de la loi du 21 juillet 1881 sur la police Sanitaire des animaux. Ce sont: la peste bovine dans toutes les espèces de ruminants ; la péripneumonie contagieuse dans l'espèce bovine; la clavelée et la gale dans les espèces ovine et caprine ; la fièvre aphteuse dans les espèces bovine, ovine, caprine et porcine ; la morve, le farcin, la gourme dans les espèces chevaline et asine ; la rage et le charbon dans toutes les autres espèces. Il faut ajouter à cette nomenclature les maladies qu'un décret rendu par le Président de la République, sur le rapport du ministre de l’agriculture, après avis du conseil consultatif des épizoolies, déclarerait contagieuses. Il pourrait également étendre à des espèces autres que celles qui sont mentionnées dans l’article premier, les dispositions de la loi (art. 2). — Il importe de prendre toutes les mesures préventives susceptibles d'arrêter les épidémies et surtout de les empêcher de se propager. La loi de 1881 impose aux maires et aux préfets l'obligation d’ordonner certaines précautions susceptibles d’atteindre ce résultat. La loi de 1889 permet aux conseils municipaux de suspendre la vaine pâture. Il s’agit en réalité d’une mesure de police qui rentrerait avant tout dans les pouvoirs du maire. C’est à lui qu’il appartient de veiller à la salubrité publique dans l'intérêt de ses administrés. Le législateur paraît admettre qu’on se trouve en présence d’une règlementation se reférant à l’exercice de la vaine pâture, il la confère comme telle aux conseils municipaux.

La législation antérieure prescrivait au propriétaire d'un troupeau malade l'obligation d’en faire Ja déclaration à la municipalité. Celle-ci devait aussitôt lui assigner un canton déterminé (art. 19, loi de 1891). Cette disposition n’estpasabrogée. Son domaine est différent de celui de l’article 11. Ellene s'applique qu'aux bestiaux malades. D'autre part, elle est impérative: dans le cas où le conseil municipal ne suspendrait pas la vaine pâture, elle l'obligerait à cantonner le troupeau infecté. Mais cette mesure n’est pas toujours suflisante. Si les bêtes cantonnées vicient seulement les chemins qu'elles suivent, les pâturages qu’elles parcourent, leurs maladies peuvent encore se transmettre à distance par le milieu aérien. La conséquence inévitable sera l'infection des autres animaux. Le législateur a prévu ces graves inconvénients. Il a multiplié les mesures préventives. Quand la maladie a été constalée officiellement, le préfet statue sur les mesures à prendre ; il peut notamment prononcer l'interdiction momentanée du transport et de la circulation du bétail dans la commune et même ordonner la séquestration de tous les troupeaux. La loi de 1889 tire une conséquence de cette disposition en accordant au conseil municipal un droit analogue. L'administration néglige-t-elle de prendre les précautions sanitaires qui lui paraissent utiles, il peut, en suspendant la vaine pàture, remédier aux inconvénients qui résulteraient du libre parcours des animaux dans une atmosphère infectée.

Les trois cas énumérés par le premier paragraphe de l’article {1 sont les seuls où l’autorité municipale ait le droit de suspendre l'exercice de la vaine pàture. C'est une mesure grave qui ne peut être autorisée que dans des cas exceptionnels ; toute autre interprétation

donnerait libre cours à l'arbitraire des assemblees locales. La disposition de l’article 11, sur ce point, ne nous parait pas susceptible d'extension.

Le texte mentionne en second lieu : {e cantonnement des troupeaux des différents propriétaires ou des animaux d'espèces différentes.

Le cantonnement est obligatoire ou facultatif pour le conseil municipal. Le cantonnement obligatoire résulte de l’article 19 de la section IV, titre I de la loi de 1791 ainsi conçu ; € Dès qu'un propriétaire aura un troupeau malade, sera tenu d'en fatre la déclaration à la municipalité ; elle assignera sur le terrain du parcours où de la vaine pâture, st lun ou l'autre existe dans la paroisse, un espace où le troupeau malade pourra pâturer exclustvernent et le chemin quil devra suivre pour se rendre au pâturage. Stce rest point un pays de parcours cu de vaine pâture, le propriétaire ser tenu de ne point faute sorti de ses héritages son troupeau malade.»

Cet article n’a point été abrogé par la loi de 1889; sa disposition ne se confond pas avec la faculté accordée au conseil municipal de suspendre la vaine pâture. La mesure préventive frappe le seul {troupeau contlagionné ; aucune atteinte n’est apportée à la dépaissance des autres bestiaux de la commune ; on leur interdit simplement l'accès d’un territoire déterminé. — La première partie de l’art. 19 à été reproduite par la loi du 21 juillet 1881 (art. 3). Elle n’a donc plus d'utilité. Il n’en est pas de même de la seconde. La loi de 1881 ordonne bien l'abattage des animaux atteints de certaines maladies contagieuses, mais il est des cas sur lesquels elle ne statue pas, notamment, la fièvre aphleuse, la dourine, la gale. Il ne se pose plus alors

une question d'appréciation pour le Conseil municipal. Il peut suspendre la vaine pâture. S'il ne choisit pas ce parti, il doit assigner un canton spécial aux bestiaux infectés et leur tracer la route à suivre, de façon à les isoler complètement. Sans cette disposition impérative, dans le cas où l'administration et la municipalité n'auraient pas interdit la circulation des troupeaux, le contact avec les animaux sains n'aurait pas été prohibé; de là de graves inconvénients. — Le Conseil municipal se basera pour prendre l’une ou l’autre de ces mesures sur la gravité de l’épizootie. Certaines maladies sont plus contagieuses les unes que les autres. La preuve résulte de la différence établie par la loi entre les dispositions qu’elleleur consacre. Pourquoi priver toute une commune de la vaine pâture si l'épidémie n’est que légère ? La détermination d'un chemin spécial et de cantonnement seront suffisants.

Le cantonnement facultatif concerne soit les bestiaux d’un propriétaire, soit une catégorie d'animaux déterminée.

Nous l'avons déjà envisagée sous la première de ses faces, comme exception à la règle que les habitants d'une commune peuvent faire paitre leurs troupeaux sur toutes les parties du territoire.

Outre la nécessité qu’il y à de le maintenir s’il existait autrefois dans la localité, le Conseil municipal puise dans ses pouvoirs de réglementation le droit de lordonner s’il lui paraît avantageux. Cetle mesure présente une sérieuse utilité dans les localités qui contiennent des fermes ou des hameaux isolés ; pour plus de commodité on aflectera à leur usage exclusif les pâturages rapprochés (1). Une circulaire du

(1) 27 mai 1846, 46, 1, 497,

ministre de la justice du 4 octobre 1837 admettait que le cantonnement portait atteinte au droit des propriétaires, et défendait aux assemblées municipales de le prescrire, en cas d'opposition de leur part. La vaine pâture est un droit réciproque portant sur toutes les terres de la commune; on ne peut empêcher les habitants de l'exercer sur l’ensemble du territoire. Cette circulaire a le tort de considérer le cantonnement comme une suppression de la vaine pâture. Ce n’est même pas une limitation ; c’est une réorganisation de son mode d’exercice. Si le droit se trouve restreint d’une part, il est étendu de l’autre. La jurisprudence refusait avec raison de voir là autre chose qu'une réglementation. Aussi avons-nous décidé conformément à ce principe et contrairement à ses derniers arrêts, que la violation du cantonnement constituait simplement une contravention à un arrêté municipal (1).

L'autorité municipale peut aussi attribuer aux différentes espèces d'animaux des territoires distincts. Une partie sera allouée aux chevaux ; une autre aux bêtes à cornes ; une troisième aux moutons. On évitera ainsi toute promiscuité entre bestiaux de races diverses qui, parfois, se supportent difficilement. On pourra réserver les pâturages les plus fertiles à ceux qui rendent les plus grands services. On mettra soigneusement à part les animaux dont la dent meurtrière ne laisse partout où ils ont passé que des terres dénudées, Ainsi l’a décidé un arrêt de la Cour de Cassation du 17 mai 1866, pour les chèvreset les porcs (2) ; un arrêt

(1) Voir page 120.

du 7 novembre 1885 (1) permet d’aflecter à la pâture du gros bétail toutes les prairies naturelles, après la première récolte ; et un arrêt du 19août 1859 autorise à en exclure les moutons (2).

Le Conseil municipal peut encore prendre des dispositions pour faire respecter les anciens usages, interdisant la vaine pâture aux animaux nuisibles. Plusieurs décisions lui reconnaissant la faculté de remettre en vigueur les vieux règlements en privant les moutons, telles que les dispositions de la coutume de Normandie (3), ou des arrêts de règlement du Parlement de Paris (4). Mais de sa propre autorité, il ne peut interdire au propriétaire d’exercer librement son droit, si un usage bien établi ne l'y autorise. Exclure une espèce de toute participalion à la vaine pàture en s'appuyant uniquement sur son pouvoir réglementaire, serait dépasser la limite de ses attributions.

L'article 11, mentionne en 3: lieu : l’éterdiction de confondre des animaux dangereux où malades dans le troupeau. Certains animaux comme les étalons ou les taureaux seraient la source de luttes très vivesetpréjudiciables non seulement aux adversaires, maisencoreà toutle troupeauoûilssèmeraient le désordre. La surveillance dans ces conditions deviendrait fort difficile, et les récoltes en souffriraient. Un arrêté pourra ordonner de les garder à part. C’est là ce qu'on doit entendre par la défense de les confondre dans le troupeau commun ; cequi n'autorise pas à les priver

JDA SC ME 02 DID ACONS AU (3) 18 mars 1856. D, 36, 1, 586.

(4) 27 mars 1859. D. P. 60, 5, 407,

de la vaine pàture. Quant à la garde séparée des bestiaux malades, nous ne croyons pas que le législateur ait voulu rendre facultative l'obligation qui est imposée à la municipalité par l’article 19 de la loi de 1791, de cantonner les animaux contagionnés. Il a statué d’une façon très générale. Elle pourrait en vertu de celte disposition, ordonner de surveiller à part des bêles atteintes de maladies moins graves que celles énumérées dans la loi du 21 juillet 1881.

Nous arrivons ainsià /4 fivation du nombre dant- InauUX que Chaque propriétaire peut envoyer à la catne pature.— L'article S obligelesconseils municipaux, àdéfaut d'anciens règlements ou usages, à déterminer la quantité des têtes de bétail attribuées à chacun.Ildoitprendre pour base de sa décision le principe de la proportionnalité, afin dene pas accorder, contrairement au texte, des droits égaux, à ceux dont la mise en commun est très différente. Cependant se fonder uniquement sur le nombre d'hectares abandonné à la vaine pâture pourrait aboutir à des conséquences injustes. La loien posant le principe de la proportionnalité entend lappliquer aux terrains de même nature: Elle ne s'oppose nullement à ce que celui qui livre 2 hectares de pré à la jouissance commune ait les mêmes facultés que celui qui y abandonne 10 hectares de friche. La nourriture qu'il fournit aux bestiaux de ses voisins est peut-être plus abondante au second cas qu’au premier. Il serait juste que le Conseil municipal lint compte des lieux, et des facultés de végélalion des terres assujetties. C’est l'avis de la jurisprudence(1),il nous paraît des plus équitables. — Comme corollaire, le Conseil municipal doit avoir le droit

(1) Cass. 26 nov. 1864. D. 65, 1, 293,

d'imposer aux propriétaires et fermiers la déclaration du nombre d'hectares qu’ils entendent abandonner à la vaine pàture (1). Sans cette formalité il lui serait impossible de fixer en connaissance de cause le nombre de têtes de bétail que chacun peut y conduire. Tout habitant qui ne s’y conformerait pas n'aurait droit qu’au minimum fixé par la loi.

En l'absence d’usages, si le Conseil municipal, contrairement à l’article 8, ne publie pas d'arrêté, le droit au pâturage sera égal pour tous. Le propriétaire qui livre aux troupeaux de vastesespaces ne pourra fonder une demande en dommages-intérèts sur ce que ses voisins envoient à la vaine pâture un nombre d’animaux hors de proportion avec l’étendue des terres qu'il y abandonne. La Jurisprudence (2) ne lui reconnaitcette facultéques’il s'appuie sur un règlement municipal. C’est inadmissible. Nous reconnaissons bien une différence au point de vue pénal. La loi n’a attaché aucune sanction à l’inobservation de l’article 8; c’est seulement l'infraction à l’arrèté municipal qui constitue une contravention. Mais en ce qui concerne les réparations civiles, il n’en est plus de même. La loi maintient en première ligne les anciennes coutumes. Ne pas s’y conformer, c’est violer l’article 8 ; une demande en donmages-intérèts formée de ce chef, nous parait pleinement justifiée.

Le Conseil municipal pourrait encore sans avoir à se prononcer sur la faculté reconnue à chacun de confondre ses troupeaux ou de les garder à part, déter-muier le mode de surveillance spécial auquel il entend les Soumettre, comme nous l'avons déjà fait remarquer sous l'article 4.

(2) Cass. 1l=mars 1869..S:69, 1, 294

— Al —

L'article 11 passe sous silence l’une des attributions les plus importantes des Conseils municipaux en cette matière. Elle consiste à fiæer l’époque d'ouverture de la vaine pâture.

La loi s'est contentée de dire que jamais elle ne pourrait avoir lieu avant lenlèvement des récoltes. Il ne s'ensuit pas qu'elle commence forcément dès que les terrains en sont dépouillés. La formule négative de l’article 5 manifeste une intention toute différente. Comme toujours, le législateur entend s’en rapporter aux anciens usages. Il les abolit seulement si par hasard il en existe qui déterminent une époque fixe pour l'ouverture du pâturage. En ce cas les propriétaires se trouveraient parfois obligés d'abandonner les fruits de leurs travaux à la dent du bétail ; il veut empêcher ce résultat. Mais à part cette restriction il déclare que la vaine palure s’exercera dans les conditions où elle s’exerçaitautrelois. Voilà le principe. L'ouverture des compasuntis variera donc avec les régions, l’abondance des pâturages, les besoins des habitants. C’est l'application pure et simple de cette règle continuellement mise en relief que les vieilles coutumes locales sont maintenues. Cela est si vrai que dans la séance du 27 février 1890, M. Bertrand, préoccupé d’une phrase équivoque qui paraissaitadmettre le commen cement de la vaine pâture après la première coupe sur des prés où elle n’avait lieu anciennement qu'après la seconde, a posé directement la question (1). Voici la réponse de M. Labiche, rapporteur. « La loi respecte absolument les usages locaux dans les communes ». Il faudra donc se conformer aux anciennes traditions. Là où l’on a l’habitude de faire paitre les bestiaux un

(1) Journ. Off. Chambre, 1890. In extenso, p. 385.

certain temps seulement après l'enlèvemeut des récolles, on ne pourra la réclamer à une époque antérieure sous prétexte qu'elles sont enlevées.

Mais il est un principe qu'il nous faut concilier avec le précédent. Les Conseils municipaux ont des pouvoirs très étendus pour régler l'exercice de la vaine pàlture. Ils peuvent notamment la restreindre : jamais ils ne peuvent l'aggraver. Si done ces anciens usages sont nuisibles à l'agriculture, s'ils imposent dans certaines eirconstances aux propriétaires une charge trop lourde, il leur appartient de les corriger. Voilà pourquoi la Jurisprudence leur a reconnu le droit.par des années de sécheresse, de retarder l'ouverture de la vaine pature sur les prés, jusqu'au 15 septembre, dans des pays où elle s'exerçait généralement après la premiere coupe (1).

En l'absence d'anciens usages, ilappartient uniquementau Conseil de décider à partir de quelle époque l'on pourra conduire les bestiaux sur les terres dépouillées. Cette prérogalive sagement entendue aboutit à d'excellents résultats. Idélendra par exemple de laisser divaguer les animaux dans les champs avant le lever ou après le coucher du soleil, afin d'éviter les dégradations commises à la faveur de l'obscurité : pratique déjà consacrée d'ailleurs par les coutumes de Troves, de Nevers, d'Auvergne et des arrèts de règlement du Parlement de Paris de 166F et de 1721 (2). Dans les pays où les propriétés sont très morcelées, son intervention sera également très utile. Régulièrement le paturage s'exerce sur chaque héritage après

(1) 16 avr. 1875. D. 76, 1, 459.

(2) Deuisart. V° Pâturage.— Coquille. Coutume du Nivernais. chap. 15, art. 9.

l'enlèvement des récoltes. IL est fort difficile, à moins de tenir les animaux à la corde, de les empêcher de tourner leurs regards vers les terres contigues ; ils v brouteront trop souvent, sous l'œil indulgent du gardien, peu soucieux du dommage causé à la propriété d'autrui. Le moyen de remédier à ces inconvénients est de fixer l’époque où le droit s'ouvrira ; on choisira celle où tous les propriétaires du canton auront dû normalement rentrer leur récolte.

À défaut d'arrêté municipal ou d'usage contraire la vaine pâlure aurait lieu sur les champs au fur et à mesure qu'ils Ssontdébarrassés de leurs fruits. C’est l’opinion unanime (de nos vieux auteurs. Bornons-nous en en citer deux: D’après Loysel les héritages « ne sont en défense que quand les fruits sont dessus, et, dès qu’ils sont enlevés, la terre devient commune à tous les hommes riches ou pauvres. » Legrand va plus loin; la pàlure est ouverte sur les prés au lendemain de la dépouille ; nousdit-il. Quiconque n’en aura pas récolté l'herbe avant la Saint-Jean-Baptiste « ne pourra avoir d'action pour le dommage qui y aura été fait; autrement un particulier seul qui n’aurait pas fauché son pré, empêcherait le droit des autres habitants » (1). Notre loi moderne est plus libérale ; elle reconnaît à chacun la facilité de faire ses récoltes quand bon lui semble et respecte sa propriété tant qu’elle n’est pas entièrement libre.

Mais ici se pose une question délicate. Dans les pays où existent le glanage et le ràtelage, peut-on exercer la vaine päture avant le complet enlèvement des fruits d’une région ? Une Jurisprudence constante

(1) Loysel. Institutes, art. 15, liv. 2, — Legrand. Coutume de Troyes, art. 170, glose 3.

se prononce pour la négative (1). Elle s’appuie sur l’art: 22 titre Il" dé -latloide 1791/%3insieoncur « Dans les lieux de parcours où de vaine pâture comme dans ceux où ces usages ne sont point étublis, les patres et les bergers ne pourront mener les animaux d'aucune espèce, dans les champs motssonnés et ouverts, que deux. jours après l'enlècement de la récolte entière, sous peine d’une amende dela valeur d'une journée de tracuil ; l’amende sera double si les bestiaux ont pénétré dans un enclos rural ». Cette disposition n’a pas été abrogée par la loi de 1889 qui s'est bornée à préciser avant quelle époque on ne peut exercer la vaine pàture. Dans les pays où l’on a coutume de glaner, de rateler, de grapiller, elle ne s'ouvre qu'après les deux jours laissés aux pauvres pour ramasser les épis laissés dans les champs. L'art. 22 se lie intimement à l'art. 21. Adoptant sur ce point la théorie de la cour suprème,nous croyons que sa disposition s'étend aux prés comme aux lerres cultivées en céréales (2). Le premier parle simplement, ilest vrai, de terrains moissonnés, mais le second vise les uns et les autres. D'autre part, le glanage et le râtelage sont seulement maintenus là où ils existaient autrefois ; cette suspension de deux jours s'explique par le désir de faciliter aux indigents la ressource de récolter çà et là quelques gerbes qui aideront à vivre. L'art. 22 est donc seulement applicable là où ces usages s’exerçcaient concurremment avec la vaine pâture.

(1) Cass. 1844. D. 44, 4, 133. — Cass. 26 nov. 1864, et 31 décembre 1864. S. 66, 1,180. — 14 février 1867. S. 67, 1, 307. — Clément, Dr. Rural, page 208. — Contra : Carnot, comment., code pénal.

(2) 13 juillet 1866. S, 67, 1, 422.

ie

Dans ces pays, les troupeaux ne pourront-ils être conduitsaux champs, comme le prétend la Cour de Cassation, qu'après l'enlèvement des fruits d’une région entière? Décider quand le glanages’ouvrira, c'est décider par là mème quand s'ouvrira la vaine pâture; ces deux questions sont intimement liées. — Les quatre arrêts déjà cités invoquent le texte de la loi, et des considérations pratiques. Le texte tout d’abord. « Le glanage, porte l’art. 22, n'aura lieu qu'après la récolte entière »., Par ces mots, le législateur entend désigner évidemment le dépouillement non d’une seule propriété, mais de tous les champs où croit une même production. Des considérations pratiques. Sans cette précaution, les indigents pourront commettre des dégradations sur les terres encore couvertes de leurs moissons, afin de grossir leurs maigres gerbes.— Nous emploierons, pour découvrir le véritable sens de l'art. 22, le moyen que, nous avons déjà si souvent mis en pratique; nous remonterons aux anciens usages. — Or, à l’origine, le glanage s’exercait en même tempsque les tiges étaient mises en gerbe. Les pauvres suivaient les moissonneurs, etils ne se contentaient pas toujours des épis qu’ils trouvaient çà et Ià; ils y ajoutaient souvent du grain enlevé aux tas de blé. Pour remédier à cet abus plusieurs ordonnances et arrêts leur défendirent de pénétrer dans le champ avant l'enlèvement total de La récolte. Le célébre édit de Henri IE, du 2 novembre 165%, les autorise à « glaner seulement après que le seigneur ou laboureur aura pris et enlevé les gerbes. » Deux décisions qualifiées par Muvart de Vouglans «d’'arrèts célèbres », l’une du Parlement de Paris (235 janvier 1731), l’autre du Parlement de Dijon (17 juin 1760), condamnent des maraudeurs à des peines sévères

ie

« pour avoir volé des grains et moissonné en coupant des épis ». Ces dispositions ont inspiré l'art 22. I n’a donc pas pour objet comme le suppose la Cour suprêmed’empêcherledétournementdesgerbescouvrant les terres voisines ;: mais de protéger la propriété ellemême. Cela est si vrai, que certaines coutumes fixent la distance à laquelle les glaneurs devront s'abstenir d'approcher des récoltes encore débout; ce qui prouve bien que le glanage s’exerçait après que chaque héritage était débarrassé (1). L'art. 479, 10, du Code pénal, vient à l'appui de notre opinion; il punit le glanage quant il a lieu «dans les champs non encore dépouillés ou vidés de leurs récoltes ». Ces termes prouvent clairement qu'il s’agit des terrains particuliers el non d'une région entière. — En admettant le principe de la Cour de Cassation, on aboutit à des conséquences fort embarrassantes. On ne peut glaner qu'après le dépouillementdes propriétés du (même finage, du même tènement, de la même contrée ». Quelle est l’étendue de ces divisions, il ÿ a là une question d'appréciation fort difficile à résoudre. Comment déterminer quand on pourra commencer à glaner et par suite à pâturer? Il faudra même attendre, non plus l'enlèvement des récoltes identiques, mais même des récoltes différentes si elles doivent se faire dans la même saison. En matière de glanage, il suffit que les fruits de même espèce aient élé recueillis, car ensuite le vol devient évident,les produits détournés n'étant plusles mêmes. Mais quand la vaine pàture vients’y joindre, ne seraitil pas naturel, pour éviter toute déprédalion, d’en interdire aux ayants-droit l'exercice avant que les

(1) Emion. Légis]. des céréales n° 278. — Bouthors. Source du D. Rural, p. 483.

nou

terres environnantes ne soiententièrement débarrassées. On en arrive ainsi à cette conséquence exorbitante que le retard forcé ou le mauvais vouloir d’un seul propriétaire suffira pour empêcher toute une commune de jouir de ses droits, el pour causer un réel préjudice à toute la population. — IT est vrai qüe l'exercice de la vaine pâture au fur et à mesure que les récoltes sont enlevées peut avoir de sérieux inconvénients ; mais nous avons vu que le Conseil municipal a les moyens d'y remédier facilement.

Quant au point de départ du délai de deux jours imposé aux propriétaires des troupeaux, il peut s’élever un doute. Doit-on comprendre dans ce calcul celui où la dépouille est opérée ? C’est cequi résulte de l’ordonnance de Saint-Louis de 1261, dont on retrouve la trace dans l’article 22 : « Nul ne soffre mettrebestes en éteules en autruy bled, jusqu'au tiers jours que la moisson sera ramassée, et le tiers jours est entendu comme s’y bled était porté le Ilundy, les bestes peuvent aller le mercredy après. » La Cour suprême décide, néanmoins, que le délai ne sera pas compté d'heure à heure: ilest de deux jours francs. Le texte el les sentiments d'humanité qui ont fait accorder aux pauvres cet espace de temps très limité, dit-elle, imposent cette solution (1).

Telles sont les principales matières que le Conseil municipal est appelé à réglementer. A quelles condilions ses décisions seront-elles exécutoires ? La loi du IS avril 1884, en élargissant les attributions des as semblées municipales dans une mesure considérable, a cependant rangé les délibérations sur le parcours et la vaine pâture, parmi les délibérations

(})Cass. 2 juin 18578. 1857, 1, 316.

réglementaires qu’elles devront soumettre au préfet. Elles n'ont aucune force légale tant qu’elles n’ont pas élé approuvées par l'autorité supérieure (art. 69, loi de 1884). Elles ne pourraient donc servir de base à un arrèté régulier, et entrainer une condamnation contre ceux qui ne s'yseraient pas conformés (1). Avant la loi de 1837, il en était autrement. La délibération du Conseil municipal était exécutoire par elle-même, saul le droit pour le préfet d'en prononcer l'annulation. S'il n'usait pas de son pouvoir, son consentement lacite rendait la décision inattaquable. Un Conseil municipal pourrait done se borner aujourd’hui à la confirmer ; elle reprendrait tout son empire sans que l'autorité administrative puisse l’annuler, en se fondant sur ce qu’elle ne lui a pas été soumise. Les lois n’ont pas d'effet rétroactif (2).

Le prélet statue sur la délibération en Conseil de prélecture. Il doit faire connaître aux intéressés S'il l’'approuve, dans le délai d’un mois. Ce délai court à partir de la date du récepissé constatant le dépôt de la délibération à la prélecture ou à la sous-préfec- [UTE.

Le prélet peut accorder ou reluser son approbation. Un silence d’un mois équivaut à un relus. Mais il n’a pas le droit de modifier la décision (3). IH pourra seulement faire savoir à lautorité municipale qu'il ne l’'approuvera pas si elle n’y apporte les changements qu'il indique. D'autre part, il ne lui est pas possible de retirer sa sanction quand il l’a accordée. On avait prétendu qu'il s'agissait là de mesures présentant un intérêt public et qu'il pouvait toujours revenir sur

(1) S. 9 mai 1884. S. 86, 1, 92.

(2) C. d'Etat 17 févr. 1888. D. 89, 3, 50.

(3) C. d'Etat 18 nov. 1861. S. 61, 2, 576.

son premier avis. Ce système aboutirait à permettre aux préfets de paralyser le droit formellement reconnu au Conseil municipal de règlementer la vaine pâture. Le Conseil d'Etat a décidé, en ce sens, qu’ils leur était interdit de retirer leur approbation après l’avoir donnée, etenjoindreaux conseils municipauxde se réunir pour délibérer sur un nouveau réglement (1).

Le Conseil municipal ne se trouve pas désarmé en face de la décision du préfet si elle lui est contraire. Il peut en appeler au ministre de l'intérieur (art. 69, loi de 1889). Il en est de même des intéressés opposés à la délibération du Conseil municipal et, par suite, à l'approbation du préfet. L’affirmative résulte du décret du 25 mars 1852 qui autorise le ministre à réformer les décisions préfectorales donnant lieu à réclamation de la part des intéressés.

La délibération du Conseil municipal, sanctionnée par l'autorité administrative, est exécutoire. Il semble que le maire n'ait plus qu’à la publier et à afficher. Mais cette facon de porter le règlement à la connaissance des intéressés les force-t-elle à l’observer? Une jurisprudence constante, que nous aurons l’occasion d'examiner, décide qu'un arrêté du maire doit lui donner la force qu'elle n'aurait pas par elle-même. Sans cela, la décision municipale resterait sans effet.

Les habitants ne sont point désarmés en présence : des mesures prises par leurs représentants. S'agit-il d’un cantonnement qui leur paraît injuste ; d’une répartition des têtes de bètail contraire à la proportionnalité ; de restrictions vexatoires à la vaine pâture ? ils s’adresseront au préfet et celui-ci, après examen des réclamations, verra s’il doit approuver la

(1) 10 juillet 1885. S. S7, 3, 19.

decision attaquée. Son relus sauvegardera le droit du propriétaire lésé. Ce recours leur est formellement reconnu par un arrèt du 17 mai 1866 (1). S'ils n'obtenaient pas satisfaction, ils pourraient en appeler au ministre de lintérieur. IIS ont un second moyen : continuer à jouir comme le passé et invoquer, s'ils sont poursuivis, l'illégalité de l'arrêté municipal. Leur prétention est-elle fondée, le juge devra les acquitter purement et simplement.

Les règlements concernant la vaine pàlure, sont depuis la loi de ISS9, tantôt temporaires, tantôt permanents. Temporaires quand ils suspendent simplement l'exercice de la vaine pâture, dans des circonstances urgentes. Généralementils sont permanents: le temps pour lequel ils statuent est indéfini ; tant qu'une décision nouvelle prise dans les formes légales ne sera pas intervenue, l'ancienne délibération devra être observée (2).

Examinons enfin si les règlements municipaux sont obligatoires pour tous. Un propriétaire est-il fondé à S'y soustraire, sous prétexte que rien ne peut porter atteinte au droit absolu reconnu à chacun de jouir comme il l'entend de son héritage ; que sur son domaine il est libre de ne pas S'y conformer ? Celle prétention conduit à distinguer deux sortes de vaine pâture, la vaine pâture privée et la vaine pàture commune. La première serait soustraite à l'autorité municipale, impuissante à gêner le libre exercice du droil de propriété. Merlin, qui aime à soutenir les deux opinions opposées, après avoir admis ce système dans ses questions de droit, l’a repoussé dans son Réper-

(1) Cass. 67, 1, 90.

(2) 14 juillet 1854. S. 54, 1, 822.

toire. (1) C'est avec raison qu’il est revenu sur sa décision. La vaine pâture s’exerçait sous l'empire de la loi de 1791, comme à l'heure actuelle, conformément auxusageslocaux.— Interrogeonsle passé. Les anciennes coutumes mettent absolument sur le même pied le propriétaireetlesautres habitants.L’ordonnance de St- Louis de 1276 n'autorise pas plusle maître del'héritage que son voisin, à devancer le délaide deux jours fixé pour conduire ses bêtes dans les champs. Un arrêt du Parlement de Dijon, du #4 avril 1579, rapporté dans Taisand (tit. 13, art. 4), décide que conformément aux usages en cours, le propriétaire ne peut envoyer son troupeau sur ses prés, avant qu'ils ne soient ouverts à la communauté. Il est en effet une règle d'équité tellement naturelle qu'elle s’est imposée depuis longtemps. Comment admettre que les uns usent de la vaine pàture sur les terrains d'autrui, et ne leur donnent en échange que des prés ou des champs dépouillés? Que deviendrait notre institution si chacun, se prévalant de ce droit de priorité, diminuait de sa part la jouissance commune ; la pâlure ne serait plus vaine elle serait illusoire. — Conformément à la tradition et à ces considérations, la Jurisprudence décide qu’il n’y à aucune différence à établir entre le propriétaire et les autres communistes (2). En effet sous l'influence de la vaine pâture, l'individualité de la propriété privée disparaît pour faire place à cellede Ia commune entière ; les territoires forment un même tout appartenant à l’université des habitants: désormais, ce

(D Merlin. Question de droit. Ve vaine pâture, $ 4. — Répertoire. V° vaine pàture, $ 3, art. 1.

(2) Cass. 8 juillet 1857. D. 57, 5, 333. Voyez aussi le rapport de M. Malens absolument formel sur ce point. Off, 1878. Sénat, Annexes, p. 2,611,

n’est plus possible de distinguer le bien particulier, le maître du sol n’a pas plus de droits sur sa chose que sur celle de son voisin et réciproquement. Voilà pourquoi il doit respecter les règlements municipaux, même sur son héritage, car toute exagération de son droit porterait atteinte à ceux d'autrui.

ILest presqu'inutile d'ajouter que les arrêtés municipaux ne s'appliquent pas aux terrains clos. Celui qui a soustrait son domaine à la vaine pâture ne peut évidemment en subir aucune des conséquences : Etait-il besoin d’un arrêt de la Cour de cassation pour faire triompher ce principe! (1)

Applicable à tous les habitants de la commune le règlement l’estaussi aux propriétaires non domiciliés. Ceux-ci ne pourraient se dispenser de s’y conformer en prétextant de leur ignorance; Il n’est pas permis à l'autorité municipale de faire publier ses arrêtés dans une Commune voisine, hors des limites de sa juridiction. Mais ses décisions s'appliquent à tout le territoire ; elles obligent les étrangers qui exercent la vaine pâture, uniquement à raison des terres, qu'ils possédent dans la localité ou le règlement doit être observé. S'il n’en était ainsi, la voie serait ouverte à tous les abus; rien n’empèêcherait les forains de fouler aux pieds les règlements municipaux, en invoquant l’ignorance.

Disons pour terminer un mot des attributions du maire qui complètent celles du Conseil municipal en notre matière. Il lui appartient de maintenir lordre dans la commune; de prendre des arrêtés dans le but d'assurer la tranquillité, la salubrité des campagnes. Il puise dans son pouvoir propre le droit de prescrire certaines mesures relatives à la vaine pâture. L'art. 91

(1) 17 déc. 1864. D. 66. 5, 485,

de la loi du 5 avril 188% lui reconnait ces attributions de police municipale sous la surveillance de l'administration supérieure ; surveillance d’ailleurs étroite puisque le préfet peut annuler les actes du maire ou tout au moins suspendre ses arrêtés (art. 95), au besoin se substituer à lui s’il néglige de remplir exactement son mandat (art. 99). À part ces restrictions, nous estimons que, malgré les attributions conférées au Conseil municipal par la loi de 1889, le maire tire de l’art. 95 le droit d’ordonner les mesures de police qu’il croit utiles, en notre matière. On invoquerailt en vain que l’art. 11 est énonciatif, et qu'il accorde aux Conseils municipaux certains pouvoirs qui rentraient autrefois dans celui du maire. Leur domaine n'endemeure pas moins distinct;cettedélimitation tranchéeautrefois a subi une atteinte depuis 1889, puisque l’art. 11 donne aux Conseils municipaux la faculté de fixer, par des délibérations, des détails appartenant aux attributions de police du maire. Son autorité ne saurait en être atténuée. Où est le texte qui le dépouille des droits qui lui sont reconnus formellement par l’art. 95 de la loi de 1884? En réalité Part. 1, considère à tort la suspension de la vaine pâture en temps d’épizootie, la mise à part des animaux malades, comme des mesures se rapportant à l’exercice de notre institution. Sur ce point nous serions portés à lPinterpréter limitativement, et à décider: qu'il ne pourra empiéter sur les attributions de police du maire que dans les deux cas mentionnés à l'art. TT. Nous reconnaitrions à €e dernier comme autrefois le droit d'interdire la dépaissance des troupeaux sur les chemins de la commune (1). I doit veiller à l'entretien des voies publiques, et assurer la sécurité

(1) Cass, 1: déc. 1854. S. 54, 1, 822,

du passage à ses administrés, c'est au plus haut chef une mesure de police. — Par contre, toute tentative ayant pour butde réglementer l'exercicedepâture, de retarder par exemple l'époque deson ouverture (1), d'exclure certains animaux des prairies (2), serait illégale, etne pourrait obliger personne.

C'estaussi dans ses pouvoirs de police que le maire puise le droit de publier des arrêtés pour assurer l'exercice de la vaine palure, conformément aux lois ou aux anciens règlements et usages, encore en vigueur (3). Prévenir les infractions à ces dispositions, c'est assurer le bon ordre dans la commune: à ce titre il reste dans les limites de ses attributions.

Le maire est enfin chargé de rendre exécutoires les décisions du Conseil municipal. A l'assemblée de réglementer par ses délibérations l'exercice de la vaine pâture; au maire de les rendres eflicaces. La mesure prise par le Conseil serait pour ainsi dire inutile sile maire n'intervenait pas pour lui apporter par son autorité le soutien nécessaire. Le Conseil décide, le maire exécute. (Le maire est chargé d'une manière sénérale d'exécuter les décisions du Conseil municipal » (art. 91, loi du 8 avril ISS4).

C'est done à un ordre qu'il obéit en quelque sorte lorsqu'il publie un arrèté pour faire observer la délibération réglant le mode d'exercice de notre institulion. Son rôle est d'assurer dans la limite de sa juridiction l'observation d'une mesure prise, non de son autorité privée, mais délibérée par un pouvoir parallèle au sien. N'est ce pas là un acte d'administration ? La

(1) 19 déc, 1863. D. 64, 1, 24 (2) 21 janv. 1876. D. 76, À, 459.

(3) 19 avril 1859. S, 59, 1, 96:

place qu'occupe dans la loi de 1890 la disposition dont nous déduisons les conséquences conduit à cette solution. Il suffit de se reporter aux travaux préparatoires pour voir ses prévisions se conformer sur ce point; «quand le maire gère les revenus, comme quand il propose le budget, quand 1l assure l'exrécution des délibérations du Conseil municipal, n'est que l'administrateur de la communauté ; » a dit M. de Marcère en 188% à la Chambre des députés.

La conséquence de ce principe serait grave. Le maire ne peut, d'après l’art. 94, prendre des arrêtés que pour prescrire des mesures de police ; il agit alors de sa propre autorité, sans l'intervention de son conseil ; ou bien pour publier dans la commune les lois, décrets et règlements émanés de l'autorité supérieure. La décision ayant pour but d'assurer l'exécution d’une délibération relative à la vaine pàture ne peut, si on s’en tient aux textes, rentrer dans aucune de ces deux catégories. Nous sommes obligés de la ranger parmi celles qui affectent la forme d’un arrêlé réglementaire, mais qui en réalité n’en ont ni la force ni le caractère. Elles font partie de mesures prises par le maire comme administrateur (1). Nous ne pouvons les soumettre aux formalités prescrites par Les art. 95 et 96 de la loi de 1884, notamment à l'approbation du préfet. D'autre part elles sont dépourvues de sanction pénale, et toul contrevenant à l'arrêté municipal sur la vaine pâture n’est justiciable que des tribunaux civils, et non de l'art. 471 du code pénal. Nous aboutissons ainsi, il faut le reconnaitre, à une conclusion désastreuse. Un propriétaire dépassera le nombre de tètes de bétail qui lui a été accordé, sortira de son cantonnement, sans

(1) Or il est certain que le maire n'agil pas ici comme tel.

qu'on puisse le poursuivre en simple police pour contravention à l’arrêlé municipal. Il y a là sans aucun doute une lacune dans la loi. La jurisprudence est heureusement venue compléter ce qu'il y avait d’obseur en cette matière; et voici le système qui d’après nous ressort de ses nombreux arrêts (1).

La plupart sont antérieurs à 1884; mais leur autorité subsiste intacte ; la loi nouvelle s'étant contentée de reproduire identiquement les termes de la loi de 1837. Sous les deux législations, le maire n’a le droit de publier des arrêtés que dans les cas déjà mentionnés. La cour de cassation paraît assimiler ceux qui ont pour but d'assurer l'exécution d’une délibération relative à la vaine pâture, à des arrêtés de police prévus par l’art. 94 $ 1 de la loi de 1884. Ce texte conière au maire le droit d'ordonner de sa propre autorité les mesures locales sur les objets confiés par la loi à sa vigilance. Il est investi d’une sorte de mandat législatif, c'est dans sa seule volonté qu'il puise la base de sa décision. Mais la réglementation de la vaine pâture est du domaine exclusif du conseil municipal. Le maire qui voudrait en déterminer le mode d'exercicesortirait de ses attributions et commettrait un abus de pouvoir. LaJurisprudence neméconnaitpas ce principe. Pour concilier les attributions des deux autorités parallèles elle crée un arrêté de police d'une nature spéciale. Elle admet que c’est en réalité le maire qui règle l'exercice de la vaine pâture, tout en exigeant qu'il reproduise une ancienne eoutume, ou une décision de sonconseil. (Attendu, dit un arrêt de ISS%, que pour régler l'usage de la vaine pâlure entre

(1) P. 19 avril 1859. S. 1859, 1, 963. — 19 déc. 1863. S. 64, 1, 198. — 9 mai 1884. S. 86, 1, 92.

les habitants, le maire, après délibération du conseil municipal, à pris un arrêté conforme à celte délibération. » Il ordonne en quelque sorte une mesure tendant à assurer le bon ordre dans la commune, en fixant à partir de quelle époque on pourra envoyer les bestiaux au pâturage, les lieux où on devra les cantonner. Mais sa décision, réduite à ses propres forces, serait nulle. Elle doit être précédée, fortifiée d’une délibération régulière du conseil municipal qui, seul, a pouvoir de réglementer la vaine pâture. Elle doit être identique à cette délibération. Ces deux pouvoirs se complètent en quelque sorte ; chacun apporte son contingent. C’est le maire qui ordonne, c’est le conseil qui fournit la base de sa décision. On considère qu'en ce cas particulier les deux autorités n’en font qu'une. Pour être juste, il faudrait dire que le règlement émane de l'autorité municipale, comprenant dans ce terme à la fois le conseil municipal et le maire. Le dernier arrêt qui résume la jurisprudence antérieure dispose que : «les délibérations du conseil municipal étant exécutoires sur lPapprobation du préfet, l’arrèté pris par le maire, en conséquence, ne sera exécutoire qu'après avoir été également approuvé par le préfet. » Puis il déclare illégal un arrêté intervenu pour rendre exécutoire une délibération du conseil municipal déjà approuvée, parce que le maire ne l'avait pas soumise à l'autorité administrative.

Les arrêtés du maire seront assujettis à toutes les formalités prescrites par l'article 95 de la loi de 1884. Ils seront immédiatement adressés au préfet ou au sous-préfet. Les arrêtés pris en exécution d’une délibération du conseil municipal, déjà soumise à l’autorité supérieure, suivront la règle commune. Ce double contrôle peut paraître superflu. Cependant il est aisé

— 158$ d'en donner une explication. L'arrêté du maire doit être la reproduction de la délibération de son conseil. I peut être utile d'examiner S'il s'est borné à la sanclionner et n'y à pas apporté de changement.

[est permis au préfet d'annuler ou de suspendre l'arrèté du maire. Mais lui accorderons-nous ce droit pour le cas particulier dont nous venons de parler ? Le doute vient de ee que lon doit dificilement admettre que le prélel puisse, quelques jours apres avoir approuvé une délibération du conseil municipal, suspendre où annuler larrèlé qui la reproduit. IF à là une contradiction à laquelle conduit forcément l'application des principes. Ce droit de veto n'élait pas écrit dans la loi de IS37: il pouvait ètre contesté et la Cour de cassation ne paraissait pas Fadmettre en notre hypothèse. De la lecture des arrèts déjà cites, tl résulte que la délibération du Conseil municipal doit être transmise au prélel avec l'arrêté pris en conséquence. IIS sont approuvés en même femps. Ce que l'on sanctionne en réalité, c'est la délibération du Conseil municipal: Farrèêté ne parait être que l'accessoire indispensable pour la rendre obligatoire. Aujourd'hui, en présence du texte formelde l'artiele 95,2, il nous parait difficile de le soustraire aux règles communes. Le préfet aura le droit de repousser une délibération qu'il à admise, quand elle se representera translormée en règlement municipal. N'y a-il pas là une rélorme à opérer ?

D'après l'article 95 de la loi de ISS#. les arrètés du maire portant règlement temporaire sont immédiatement exéculoires, tel l'arrèté relardant l'ouverture de la vaine pâture à cause de la sécheresse. Quant aux arrètés portant règlements permanents, l'exécution en est suspendue pendant un mois. Ce délai est

accordé aux préfets pour en examiner la légalité, avec faculté d’en autoriser la mise en pratique immédiate. fl courtdu jour dela remisedel’ampliation à la préfecture. Ce sont exactement les délais exigés pour l’approbation des délibérations du Conseil municipal sur la vaine pâture. Le règlement ne sera obligatoire (96) que quand il aura été publié dans la commune, sil s'adresse à l’ensemble de la population. Ce cas sera le plus fréquent, les mesures relatives à la vaine pâture intéressant généralement tous les habitants. Il sera porté à la connaissance des intéressés par voie de proclamation ou d'affiche. S'il ne concerne qu’une ou plusieurs personnes, s’il cantonne, par exemple, certains propriétaires sur des points déterminés, la publicalion Sera remplacée par une notification individuelle. « Cette notification sera établie par le récépissé de la partie intéressée, ou, à son défaut, par l'original de la notification conservée dans les archives de la mairie (art. 95). »

Toutes ces formalités sont essentielles. Srelles n'ont pas été observées, il est impossible de poursuivre pour contravention ceux qui n'observeraient pas l'arrêté.

Quant à l'étendue d'application et à la force obligatoire des règlements du maire, nous n’aurions qu'à répéter ce que nous avons déjà dit à ce sujet des délibérations municipales, el nous croyons inutile d’v revenir.

Ajoutons qu'il est parfois très délicat de déterminer si une décision constitue une mesure de police ou concerne la jouissance de la vaine pâture. Il y aura là, cependant, une distinction indispensable. A son défaut, il est impossible de savoir si les maires et les conseils municipaux sont restés dans les limites de

leurs attributions. Poser les principes est parlois difficile : plus embarrassant encore nous parait en être l'application.