OBSTACLES A SA CONSTITUTION

Fondée sur l'identité de certains besoins ressentis par tous les peuples de notre continent la Puissance publique européenne devrait à chaque instant connaître avec précision, pour les pleinement sauvegarder, les exigences diverses de ces intérêts communs. L'expression et l'exécution de la volonté générale une et indivisible de l'Europe et son harmonieuse conciliation avec ce que présenterait de légitime celles des prétentions nationales qui se heurteraient à elle nécessiteraient un ensemble d'organes appropriés et permanents.

L'étendue exacte des droits et des obligations des divers membres de la société juridique européenne, les moyens d'action et leurs limites, les charges et les prérogatives de l'autorité publique supérieure ainsi constituée seraient préalablement définis et publiés dans leurs détails res-

pectifs. Une constitution européenne les énumérerait et les préciserait. Chaque année les ressources de la Puissance publique européenne recevraient exclusivement les atiectations que requerrait la réalisation de sa tâche.

Les traits qui la distingueraient, comme le but spécial qu'elle poursuivrait, contribuerait à lui donner un caractère particulier et à lui assigner un rang à part parmi tous les sujets juridiques de l'Europe actuelle.

Le système représentatif fonctionne aujourd'hui partout, avec des modalités fort diverses il est vrai, sur notre continent. Dans chaque nation le soin de désigner ceux des ressortissants qui seront chargés de protéger la masse d'intérêts et de satisfaire l'amas de besoins qu'elle constitue est confié à l'ensemble de ses unités politiques. La volonté des collèges électoraux, dans les pays où l'intérêt social est réputé confondu avec la totalité des intérêts des membres de la société, la collaboration du souverain et des citoyens actifs dans les autres, est le principe générateur et régulateur de la vie politique des nations actuelles. Les électeurs ne représentent pas seulement leurs femmes et leurs enfants, mais les malades et les militaires, les condamnés et les faillis, les nationaux fixés à l'étranger et les indigènes des colonies entant que la législation métropolitaine leur est applicable. La participation au scrutin est donc autant l'exercice d'un droit que l'accomplissement d'une fonction. Par l'intermédiaire de leurs élus les peuples contrôlent les agissements de leurs gouvernants, et au moins dans les Etats à régime parlementaire, les sanctionnent pleinement, s'imposent les seuls sacrifices que réclame Tintérêt national et gèrent eux-mêmes leur patrimoine commun.

Le premier et indispensable organe de la Puissance publique européenne serait l'assemblée permanente et

.utorisée d'un nombre déterminé de représentants de ous les États européens.

Chaque nation possède un double caractère. D'abord lie est nettement diftérenciée de celles qui Tentourent par ertaines particularités, sa langue, son histoire ou ses spirations, ses ressources, ses charges et ses besoins, les lossessions extérieures qu'elle a pu conquérir, son génie •ropre, les découvertes de ses savants et de ses inventeurs, es créations de ses philosophes, de ses littérateurs et de es artistes, le rôle qu'elle a joué dans révolution de 'Europe ou du monde, son tempérament particulier révélé ar ses pratiques administratives et les détails de ses istitutions. C'est une unité nationale distincte et indépenante, une Patrie dont l'atmosphère est douce et chère à es fils, un milieu spécial qu'ils peuvent modifier librement, l'est un être réel et vivant, un chef de famille qui doit tre respecté, quels que soient l'étendue de son domaine et e nombre de ses enfants. Il est toutefois en Europe quelues groupements politiques qui ne constituent pas, à roprement parler des nations, le grand-duché du Luxemourg, les principautés de Monténégro et de Monaco, les lépubliques d'Andorre et de Saint-Marin. Parcelles déichées des États qui les entourent elles n'ont ni leurs oucis ni leurs besoins et jouissent dès à présent des vantages que la Puissance publique européenne procuerait à tous les peuples de notre continent. Toutefois ous ferons une exception, parmi ces organismes à vie alentie pour le Luxembourg et le Monténégro.

Mais si toutes les nations européennes constituent des nités politiques vivantes et indépendantes elles ne sont as d'égale importance et ne pèsent pas d'un même poids ur les destinées communes de l'Europe. Leur situation espective est la résultante d'un ensemble de faits et de irconstances, d'actions et de réactions des hommes et des hoses, éléments divers, qu'il serait injuste de considérer solément, d'un tout un, cohérent et homogène. Lasuperfî-

cie de leur territoire et le chiffre cle leur population, les ressources de leur sol, la puissance et la complexité de leur économie nationale dont est fonction la productivité de leurs lignes ferrées, leur empire colonial, leurs effectifs et dépenses militaires, leur degré de culture, d'avancement dans la voie de la civilisation et de valeur intellectuelle, leur force d'expansion et de rayonnement, leur caractère et tempérament, leur sentimentalité et leurs traditions sont les causes multiples et enchevêtrées, obscures mais manifestes de la répercussion qu'exerce, sur l'évolution de notre continent, chacun des peuples qui l'habitent. 11 n'existe donc aucun critérium unique qui permette de fixer mathématiquement le rang que doit occuper, dans la hiérarchie des nations européennes, chacune d'elles. Aussi bien la diversité n'exclut pas nécessairement l'égalité et seules la quantité et l'importance d'une série de différences peuvent baser une grossière et approximative appréciation des réactions nationales sur l'intérêt général européen. D'un commun accord diplomates, politiques et jurisconsultes reconnaissent aujourd'hui six grands Etats en Europe, l'Allemagne, rAutriche-Hongrie, la France, la Grande-Bretagne, l'Italie et la Russie. Il semble que l'on pourrait comprendre dans une deuxième catégorie, la Belgique, l'Espagne, la Hollande, la Suisse et la Turquie, les uns à cause du chiffre de leurs habitants, de leur passé glorieux, les autres en raison de l'importance de leurs intérêts extérieurs ou de la vitalité de leurs forces productives. Une troisième catégorie renfermerait les autres nations. 11 n'y aurait là aucune idée d'infériorité ou de dépendance, nulle intention de froisser l'amour-propre et le point d'honneur des peuples. Ce ne serait que la constatation du fait brutal, et semble-t-il évident, que tous les États européens, égaux en eux-mêmes, ne contribuent pas dans la même mesure à l'évolution de l'Europe. Leur répartition dans l'une ou l'autre catégorie n'aurait d'effet que dans leurs rapports avec la

ASSEMBLÉES DÉL1BÉRÂ.>TES. 285

Puissance publique européenne et ne servirait qu'à xer le nombre de leurs représentants dans ses conseils, .eurs relations avec les autres nations et la défense de eurs intérêts n'en seraient nullement atteintes. Lesgouernements accepteraient-ils cette hiérarchisation? Il st un précédent de bon augure. Lorsqu'en 1907 à La lave les délégués des 44 Etats s'accordèrent pour constiuer une Cour internationale des prises ils décidèrent que ur les quinze juges qui formeraient cette juridiction, uit seraient nommés par chacune des huit grandes puisances mondiales (0, sept à tour de rôle par les 36 autres. *armi ces dernières figurent la Norvège. Or ce pays posède la 4^ marine marchande du monde et se trouve, à ce ►oint de vue, bien supérieur à l'Aulriche-Hongrie, à l'Italie t la Russie qui cependant reçurent le droit de désigner hacune un juge appelé à siéger en permanence. Volonairement, par un haut esprit de conciliation et une coneption élevée de la solidarité internationale, que l'on ne aurait trop louer, la Norvège a consenti ce réel et notable acrifice à un intérêt qui pour elie est national au premier hef. Cet exemple montre que, dans les discussions entre îtats, la largeur de vue et la compréhension de tous les léments d'un ensemble de questions fait disparaître les aesquines intransigeances et le souci des puériles satisactions d'amour-propre. J^'on peut, sans offenser en rien e Luxembourg et le Monténégro, estimer que Tinfluence [u'ils exercent '2) par eux-mêmes sur la politique européenne n'est pas suffisante pour leur valoir, à ce titre, une >lace dans les assemblées chargées de gérer les intérêts généraux de notre continent.

Ce double caractère dos peuples de l'Europe motiverait me double représentation. Un premier conseil, celui des

(1) Les six d'Europe, les États-Unis et le Japon.

(2) Il n'est pas question ici des conflits dont ils pourraient être l'ocasion et le prétexte entre leurs voisins.

nations européennes, aurait pour but essentiel de sauvegarder l'existence de chacune d'elles et les légitimes susceptibilités dont la réunion pourrait constituer son honneur national, son indépendance vis-à-vis des étrangers el son autonomie intérieure. 11 défendrait de même l'existence et la liberté de la Puissance publique commune, et concourrait activement au maintien, dans son intégralité, du pacte européen. Tous les peuples de notre continent ont, quelle que soit leur importance, un intérêt égaJ au respect de leurs particularités distinctives et à l'exécution des engagements pris avec eux. Ils auraient donc, dans cette première assemblée, chacun le même nombre de représentants et si tous ceux-ci remplissaient leur mandai avec la largeur de vues et le souci exclusif de l'intérêl supérieur de l'Europe, que comporteraient leurs hautes fonctions, ni l'intégrité matérielle ou morale ni l'éminente dignité des Patries, même les plus petites, ne risqueraient de subir la moindre atteinte. La solidarité européenne ne serait plus un vain mot et produirai! d'utiles effets. Bien qu'ils ne constituent pas des nations au sens strict du mot le Luxembourg et le Monténégro, en leur qualité de groupements politiques indépendants, enverraient chacun un délégué dans cette première assemblée.

La seconde serait formée par l'ensemble des délégués des États européens. Chaque Etat synthétise aujourd'hui les forces multiples, les caractéristiques essentielles, les ressources générales et les besoins collectifs d'une société indépendante; économie nationale, crédit public et puissance militaire ou coloniale, protection des nationaux et des intérêts fixés ou situés à l'étranger, conquête pacifique de nouveaux débouchés, faculté d'expansion el de rayonnement, culture moyenne des habitants et encouragements aux lettres, aux sciences et aux arts sont, sinoE son œuvre exclusive, du moins des champs féconds poui son activité diverse et complexe. La réalisation des respec-

tives vocations nationales ne réagit pas uniformément sur ['évolution de l'Europe et n'impose pas les mêmes nécessités à tous les gouvernements. Le conseil des États européens aurait pour mission de comprendre les exigences de [a politique propre de chacun d'eux et d'empêcher que leurs voisins ou la Puissance publique commune ne leur apportent une entrave injustifiée. Tous seraient répartis în trois catégories d'après le degré d'influence qu'ils exerîent sur les destinées de l'Europe, les avantages que lui procurent ou les dangers auxquels l'exposent les lifférentes manifestations de leur activité. Le nombre de eurs représentants, égal pour ceux d'une même catégorie, varierait de l'une à l'autre. Il n'y aurait aucune njustice à n'accorder aucune participation, aux travaux de cette seconde assemblée, au Luxembourg ni au Monténégro.

Gomment seraient constitués ces deux Conseils? Unecenaine de membres suffiraient, semble-t-il, dans chacun l'eux à l'étude approfondie et personnelle des questions, l'ailleurs plus importantes que multiples, qui se poseraient ileur attention. Investis d'une égale compétence et de pouvoirs identiques les deux conseils auraient équitablement a même composition numérique. Chacun des peuples de 'Europe pourrait nommer, par exemple, cinq représentants e qui, avec les deux délégués attribués l'un au Luxem- )ourg l'autre au Monténégro, porterait à 97 le chiffre des luropéensdont l'ensemble formerait le Conseil des nations. ]elui des Etats comprendrait trois séries de AS, 25 et 24 eprésentants respectivement désignés à raison de 8 par hacune des six puissances de la première catégorie, de 5 ►ar les 5 de la seconde, de 3 par les 8 de la troisième, oit, au total, 97 membres dans chacun des deux conseils. Notons en passant que dans le second, à eux seuls, les 48 nvoyés des puissances réputées « grandes » ne formeaient pas la majorité, qui serait de 49 {loir tableau K ^88).

Assemblée européenne.

Allemagne

Autriche-Hongrie . .

Belgique

Bulgarie

Danemark

Espagne

France

Grande-Bretagne . .

Grèce

Italie

Luxembourg

Monténégro

Norvège

Pays-Bas

Portugal

Roumanie

Russie

Serbie

Suède

Suisse

Turquie

Total.

Conseil

des nations.

Conseil des Etats.

Total des

représentants

de chaque

peuple.

A quels organes nationaux incomberait le soin de choisir ces délégués? Dans tous les pays d'Europe, sauf en Autriche-Hongrie et en Grèce ; existent actuellement deux assemblées délibérantes dont l'accord est en principe indispensable pour faire les lois. L'une d'elles est censée plutôt défendre la pérennité de l'idée nationale et les survivances du passé, dans la mesure où elles peuvent se concilier avec les exigences du présent, l'autre plutôt adapter au Ijour le jour les détails 'de la législation aux besoins collectifs en pleine évolution des habitants du territoire. La première serait chargée, dans

laque pays de désigner les représentants de ce pays dans ; Conseil des nations européennes. Ceux-ci seraient donc us parles Sénats français, italien, espagnol, belge, roulain et turc, par la Chambre des Lords britannique et es Pairs portugaise, par le Bundesrath allemand, le Con- ;il d'Empire russe et le Conseil des cantons suisse, les hambres hautes de Hollande et de Suède, les Lagthing anois et norvégien, la Skoupchtina et le Sobranié extra- [•dinaires en Serbie et en Bulgarie. Les membres du conseil 3S États européens eux seraient choisis parla seconde des îsemblées politiques de chaque nation, Chambre des com- Lunes britannique, Reichstag allemand, Chambre des déatés française, italienne, belge, portugaise, roumaine et irque, Douma russe, Congrès espagnol (M, Folketing anois, Odelthing norvégien, Conseil national suisse, îconde Chambre hollandaise et suédoise, Skoupchtina irbe et Sobranié bulgare. Quant aux deux pays qui n'ont u'une seule assemblée, les Délégations austro-hongroises la Boulé grecque, elle nommerait seule par exception ïs envoyés dans les deux Conseils. Afin que ceux-ci rerésentent exactement, dans son incessante évolution, l'opiion publique de chacune des nations européennes des élecons auraient lieu toutes les années, les groupes de trois élégués étant renouvelés par tiers, ceux de huit par uart et ceux de cinq par cinquième. La durée des manats serait respectivement de trois, quatre et cinq ans. Les lèmes représentants, toujours rééligibles, seraient librelent choisis par les diverses assemblées nationales mais îclusivement parmi les nationaux et en dehors des juges tulaires ou suppléants qui, eux, seraient nommés par les rouvernements. Un nombre égal de rem plaçants éventuels iraient désignés à l'avance et dans les mêmes conditions.

(1) L'ensemble des deux cliambres constitue les Corlès en Espagne : en Portugal, le Storting en Norvège, les États généraux en Hollande, > Parlement en Grande-Bretagne et en France, la Diète en Danelark, etc.

Quels seraient les pouvoirs et le rôle exact de ces conseils? Uniquement ceux que leur aurait formellement e1 expressément donnés la Constitution européenne. La première et la plus indispensable de leurs attributions consisterait à prendre toutes les mesures pour garantir l'existence de la Puissance publique commune et l'observance par chacun des États du continent, tant du pacte conclu que des engagements pris. Ils voteraient les dispositions propres à rendre l'exploitation des lignes ferrées de l'Europe aussi rémunératrice que le permettrait le respect absolu des prérogatives conservées en cette matière par chaque nation. Ils dresseraient annuellement un budget sincère et rigoureusement conforme au plan général que d'accord les Puissances auraient préalablement tracé. Ils veilleraient au bon fonctionnement des services publics européens, qui ne comprendraient pas seulement l'administration de la justice et des chemins de fer, de l'armée et de la marine, mais encore, en ce qu'ils intéresseraient exclusivement TEurope, les divers offices et bureaux internationaux actuels, transports par voie ferrée, grefïe et conseil de surveillance delà Cour permanente d'arbitrage, union postale et télégraphique^ hygiène publique, instituts de droit international, de statistique, d'agriculture, etc.. Seuls ils disposeraient des forces militaires. En un mot ils pourvoiraient à chaque instant, dans les limites qui leur auraient été assignées, à toutes les exigences de l'intérêt public européen. Dans le cas où l^une des nations d'Europe leur demanderait de l'aider à résoudre certaines dificultés, que son^action rencontrerait dans une autre partie du monde, ils préciseraient la mesure dans laquelle, s'il y avait lieu, la Puissance publique lui fournirait appui et assistance.

Aucune décision de l'un des conseils ne deviendrait obligatoire avant d'avoir été approuvée par l'autre. Lorsque le désaccord entre eux persisterait après trois votes successifs le dernier mot resterait à celui dans lequel

COxMITÉ EXÉCUTIF. 291

ï projet de loi contesté aurait réuni, pour ou contre lui, î plus grand nombre de voix.

Les deux conseils éliraient annuellement, chacun un résident, deux vice-présidents et quatre secrétaires, les uatorze de nationalité différente. Chaque conseil désinerait aussi souvent que cela serait nécessaire, et à tour ie rôle, l'un de ses membres qui serait chargé de constiaer, avec neuf de ses collègues des deux assemblées égaîment de nationalité différente, le comité exécutif de Ten- 3nte européenne.

Formé des dix des membres des deux conseils, où ilsseaient aussitôt remplacés par des délégués suppléants, ce omité dirigerait l'ensemble des administrations commutes aux peuples du continent. Quatre de ses membres s'occu- >eraient des détails de l'exploitation des voies ferrées, source xclusive des recettes annuelles du nouveau sujet juridi- [ue l'un du mouvement des voyageurs, l'autre du transport es marchandises, un troisième de la traction et un quarième de l'entretien des lignes; cinq seraient respectivement hargés de la justice, de l'armée, de la marine, des finanes et de la surveillance, en ce qu'ils concerneraient l'Euope, des divers offices et bureaux internationaux actuels. iC dixième, sans département propre, présiderait le comité xécutif, résoudrait les conffits qui pourraient se produire ntre ses divers collaborateurs, harmoniserait leurs efforts it se consacrerait particulièrement à l'étude des projets le loi destinés à faciliter leur tâche. C'est lui qui, assisté les présidents des deux assemblées, représenterait la Puissance publique européenne. Aucune de ses décisions le serait exécutoire si elle n'était signée par l'un des neuf itulaires d'un département spécial, par contre il contreiignerait tous les actes publics par lesquels ils manifeste- •aient leur volonté. Les membres du con'iité exécutif leraient politiquement, civilement ot pénalemcnt rcspon-

292 MOYEiNS EE FONCTIONNEMENT PRATIQUE.

sables des actes de leur administration devant une juridiction spécialement constituée pour juger tous les Européens qui, investis è un titre quelconque d'une fonction déterminée par la Puissance publique commune, auraient forfait à llionneur ou trahi la confiance de leur commettante.

Les attributions strictement européennes des divers organes internationaux, actuels ou qui viendraient à être créés, seraient isolées et remplies par des organes similaires groupés sous la direction d'un chef unique.

En dehors des représentants et des magistrats, des militaires et des marins, des employés de chemins de fer et des agents des divers offices la Puissance publique européenne entretiendrait, dans chacun des pays de l'Europe àraisond'un par2.500.000habitants, — populationde l'Etat le moins peuplé, — des contrôleurs généraux qui surveilleraient sur place le fonctionnement des services publics européens, trancheraient les menus conflits qui pourraient surgir entre eux, s'assureraient de l'exécution des ordres et instructions du Comité exécutif dont ils seraient les représentants directs. Vis-à-vis des pouvoirs publics du territoire sur lequel ils exerceraient leurs fonctions ils devraient, en s'abstenant rigoureusement de toute approbation ou blâme exprès ou tacite de leurs pratiques administratives, constater si, en fait et en intention, ils respectent ponctuellement le pacte européen, et s'ils ne préparent aucune entreprise contre lui. Dans chaque circonscription de contrôle se trouveraient des chefs de service, exploitation, traction, entretien des lignes ferrées, armée et Trésor. En cas d'urgence, pour préserver par exemple les voies ferrées d'une destruction certaine, le contrôleur pourrait disposer souverainement des troupes stationnées dans son ressort. Il aurait mission de recruter les agents subalternes des diverses administrations européennes. Il parlerait la langue du pays dans lequel il exercerait ses fonctions mais n'en serait jamais originaire.