RÔLE EXTERNE DE L'ETAT

48. — Pour les Grecs, le caractère essentiel de la cité était « l’autarchie » (56), entendue ici comme étant la faculté de se suffire à soi-même (57) : « L'Etat, nous dit Aristote, n'existe réellement que du moment où la masse associée peut suffire à tous ses besoins (58). » Quelle que füt

(54) Bzunrscurr, Théorie générale de l'Etat, trad. Riedmatten, éd., 1881, p. 32.

(55) BLunrscuii, op. cit., p. 41.

(56) Pris dans le sens indiqué, le mot autarchie vient non pas de &pyo (avec un x) « je commande », maïs de d&pxéw ou &px& (avec un x) « je suffis ». Dans cette seconde acception, on préfère aujourd'hui écrire autarcie (V. Le Fur, Eléments de droit international public, 1941, p. 16). “Cette orthographe présente l'inconvénient de conduire à une prononciation étymologiquement fausse. Il est vrai que, dans la première orthographe,; le ch a depuis longtemps été prononcé à ce point de vue de façon défectueuse : on prononce de même « monarchie » au lieu de « monarquie ».

(57) L. Le Fur, Etat fédéral et confédération d'Etats, thèse, Paris, 1896, p. 354. ,

(68) Amsrore, La Politique, livre II, chap. I, 8 7, cité par M. de la Bicne px VieNeuvr, Traité général de l'Etat, 1929, t. I, p. 84, note 2.

alors l’exiguité de la cité, on lui demandait de constituer un tout aussi bien économique qu’administratif ou civil. Depuis longtemps, on a renoncé à une telle société close malgré l’envergure incomparablement plus vaste que possède actuellement l'Etat (59). Sans doute, par moment, essaie-t-on d'effectuer un retour vers l’autarchie ; maïs ce

nest, de l'avis detous, qu’un moyen passager destiné à con-

courir à un remaniement de l’économie générale ; on cherche à rétablir le plus tôt possible les échanges économiques qu on estimait précisément insuffisants jusqu'alors, ou qu'on jugeait s'effectuer dans des conditions ne permettant pas de tirer tous les avantages d’une vaste communauté à la distribution économique rationnellement effectuée. Indépendamment des solutions rigoureuses du protectionnisme qui servent surtout la défense nationale en cas de guerre et qui ne sont en somme que des moyens sans pouvoir constituer un idéal, on peut dire que l'esprit humain est actuellement tourné vers la recherche d’une abondance économique à moindre peine, c'est-à-dire vers la recherche du meilleur rendement susceptible de satisfaire les besoins des hommes.

Or, c'est une vérité d’évidence que certains pays sont orientés naturellement vers telles productions plutôt que vers telles autres, que des produits sont obtenus avec un meilleur rendement dans tels pays plutôt que dans tels autres. Dès lors, des échanges sinon toujours souhaités, du moins presque inévitables ont lieu entre les divers pays. Des rapports ont lieu entre les Etats ou entre leurs membres, rapports et échanges facilités par les progrès récents effectués en matière de transports et de productivité.

Nous ne savons pas encore à quel droit sont soumis ces rapports, ni si ce droit reconnaît ou non la personnalité de l'Etat. Mais en dehors de toute idée de droit externe, nous

(59) M. Le Fur ne contredit pas cette vérité lorsqu'il tente de retourner à la notion grecque de l’autarchie, car il ne se place pas au point de vue économique : « Le seul véritable Etat, écrit-il, est l'Etat qui se suffit à lui-même et qui ne se trouve dans la dépendance de nul autre pouvoir humain, en d’autres termes c'est l'Etat souverain. » (L. le Fun, fhèse citée, p. 417.)

exigeons de l'Etat pour qu'il ait cette qualité : a) que des organes soient susceptibles d’agir sur le plan des relations extérieures générales pour le centre d'unification qu'il constitue ; b) que la collectivité apparaisse sur le plan extérieur comme centre d’unification et non comme organe d'un autre centre d’unification dont elle dépendrait. Telles sont les deux conditions d’ordre externe que notre conception exige d'une personne morale à base territoriale pour qu’elle puisse constituer un Etat, et qu’il nous faut maintenant développer. L'Etat doit donc non seulement assurer la paix et la coopération en son sein, mais aussi contribuer à l’établissement de relations pacifiques plus larges et tirer ainsi profit de cette autre coopération qui dépasse ses frontières.

49. — Dans notre conception, tout Etat a d’abord les moyens matériels d'agir à l'extérieur (60) : il possède des organes susceptibles d'agir sur ce plan en conformité avec l'unification décidée des activités individuelles des membres de l'Etat. Comme conséquence de cette exigence, nous pouvons dire tout de suite que ne seront pas considérés comme Etats les groupements territoriaux organisés ne possédant pas d'organes capables d'entrer en relations diplomatiques avec n'importe quels autres groupements de même nature.

La commune française est de ceux-ci. On peut dire, à la rigueur, qu’elle remplit les deux conditions d'ordre interne déjà étudiées (61); mais, devant cette nouvelle condition, elle succombe car elle n’est pas armée pour entretenir des relations extérieures par exemple avec une autre collectivité territoriale du Nouveau Monde. A propos du troisième congrès de l’« Union internationale des villes » qui s’est tenu à Paris en 1925, le Pr Borsi de l'Université de Bologne apporte deux remarques : les communes ne pouvant créer leur propre régime, une entente sur cette matière entre communes de pays différents ne peut que se réduire à une « simple résolution académique » ; en outre, de tels rapports

(60) Cf. H. Accrozy, Traité de Droit international public, trad. Goulé, 1940, t. I, n° 119, p. 89.

(61) Au contraire, l’Académie et le Diocèse ne sont pas des sociétés politiques, au sens défini.

supposent chez la commune des caractères qui, au moins en général, ne lui sont pas reconnus (62).

L'Union dont il s’agit veut constituer un centre documentaire international sur tout ce qui touche la vie des villes. Nous devons supposer dès l’abord que les termes « communes, villes ou municipes » ne recouvrent pas des institutions essentiellement différentes de la commune française, telles que les collectivités membres d'un Etat fédéral. Si l'Union a réussi à fonctionner, quelle était la situation des individus qui prenaient part à ses congrès ? Trois solutions s'offrent à nous:ils étaient là et agissaient comme organes de leur commune respective, ou comme organes de l'Etat auquel leur commune appartenait, ou comme particuliers libres de leurs pensées.

La première solution nous paraît contraire aux principes légaux qui régissent l'institution municipale (63). Comme l'indique M. Borsi, l'entrée d'une commune dans une telle société, le paiement par elle d’une cotisation, supposeraient chez elle l’existence de caractères que l'Etat dont elle fait partie ne lui reconnaît généralement pas. Une commune n’a de compte à rendre qu’à ses membres et à son Etat ; celuici ne saurait admettre qu’elle se liât ou qu’elle intriguât avec des communes d'Etats étrangers sans passer par son intermédiaire. Pourtant ne pourrait-il pas autoriser ses communes à nouer de telles relations ? Une autorisation serait concevable en cas d'autonomie assez grande de la

(62) U. Borsi, Municipalisme et internationalisme, dans Mél. H., p. 83. Cet auteur écrit p. 91 : « Municipalisme et internationalisme ne peuvent se lier directement sans que soient altérés le caractère de la Commune et celui de l'Etat et sans que leurs rapports soient coustruits sur le souvenir d’un passé qui n’est plus ou sur l’hypothèse d’un avenir qu'aucune donnée n'autorise jusqu'à présent à prévoir ».

(63) Une proposition tendant à l'admission par les Etats de cette « intermunicipalité internationale » fut présentée à la cinquième Assemblée de la Société des Nations. « L’examen de la question a été déféré, selon les règles de compétence, à la cinquième commission de l’Assemblée, où eut lieu une discussion entre le délégué cubain rapporteur et plusieurs autres délégués parmi lesquels ceux de l'Italie et de la France... L'affaire fut terminée sans que la tentative de constituer une organisation dirigeant les rapports officiels des communes appartenant à différents Etats fût couronnée de succès. » U. Borsi, op. cit., pp. 86 et 87.

commune : l'Etat laisserait à celle-ci le soin de régler ellemême certaines affaires communales au besoin en entretenant des relations avec des communes étrangères ayant des besoins analogues. Mais nous verrons que cette compétence d'ordre international, laissée par un Etat à ses collectivités inférieures,suppose pour celles-ci une décentralisation si poussée que nous ne serions plus en présence d'un Etat unitaire formé à proprement parler de communes, mais en présence d’un Etat fédéral composé de collectivités dont nous devrons faire, quel qu’en soit le nom, une étude spéciale.

Dans la seconde hypothèse, nous voyons des Etats qui veulent améliorer la gestion ou même l’organisation de leurs communes par un échange de vues entre administrateurs communaux appartenant à des pays différents. Chaque Etat délègue comme ses organes, au sein de l'Union à laquelle il entend participer, des gens compétents, notamment des magistrats ou des fonctionnaires municipaux de ses principales villes, pouvant donner un avis éclairé et participer en connaissance de cause aux diverses délibérations. Ici, les individus n’ont pas à prendre en main les intérêts de telle ou telle commune, ils n’ont pas à tenir compte des circonstances particulières où se trouve placée leur propre commune : ils ne sont pas des délégués de celle-ci, mais de leur Etat ; ils doivent prendre en considération la situation générale des communes de leur pays, et l’on fait seulement appel à l'expérience qu'ils ont acquise dans leurs fonctions particulières. L'organisation internationale des municipalités n’infirme plus alors notre conception de l'Etat, mais la confirme. C’est, à juste titre, la solution que Pie M. Borsi (64).

Reste une troisième solution. Pour faciliter leur tâche, pour s'ouvrir les yeux à d’heureuses initiatives, et même pour soumettre à leur commune ou à leur Etat des projets particulièrement bien conçus, souvent nourris du fruit de

(64) « Pour le perfectionnement de la vie communale, on devrait plutôt compter sur une union spéciale d'Etats se proposant la révision et éventuellement la coordination de leurs législations respectives en matière municipale. » U. Bonsi, op. cit., p. 93.

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l'expérience étrangère, des magistrats ou des techniciens municipaux peuvent désirer s'unir, même par-dessus les frontières, et former des associations privées internationales. Leur Etat respectif peut ne pas s’y opposer et encourager au contraire la participation individuelle à une collaboration si utile. Dans cette hypothèse, les membres des asso-

-ciations agissent pour leur propre compte ; ils sont libres

de leurs actes, ne subissent aucune directive et n’ont, par principe, aucun compte à rendre à qui que ce soit de leur activité au sein de ces associations internationales.

C’est, croyons-nous, de ce type qu'est l’« Union internationale des villes ». Ce nom pompeux ne cache pas une association d’autre nature que les « Associations départementales des maires », que l’« Association générale des hygiénistes et techniciens municipaux », ou que l’ « Internatiopal garden-cities and town planning federation ».

50. — Si, pour pouvoir constituer un Etat, une personne morale à base territoriale doit posséder les moyens matériels d’agir extérieurement, elle doit aussi — seconde condition d'ordre externe — apparaître sur ce plan extérieur comme un centre indépendant d'unification des activités de ses membres : elle ne doit pas se résoudre en l’organe d’une autre personne morale de qui dépendrait le sens de sa propre unification. Nous n'admettons pas comme Etat une personne morale qui serait en rapport de subordination avec une autre : l'Etat doit pouvoir librement intervenir sur le plan extérieur pour que, s'il s'y nouait des relations juridiques, l’on puisse éventuellement imputer à l'Etat les actes de ses organes au lieu de les imputer à une autre unité juridique dont l'Etat ne serait lui-même que l'organe.

Nous pouvons nous demander à ce propos si un Etat doit être, lorsqu'il commande à l'intérieur ou lorsqu'il exprime sa position à l'extérieur, autre chose que l’intermédiaire d'un pouvoir politique étranger : ce serait le cas d'une domination médiate. Nous nous demandons également siun Etat peut admettre sans exiger de comptes que, sur son territoire ou dans sa diplomatie, une puissance étrangère à la sienne commande ou négocie à sa place : ce serait le cas d’une domination immédiate. Cette double

question, simple subordination ou substitution incontrôlée, pose à la fois le problème du fédéralisme et celui des protectorats. Contentons-nous pour le moment d'examiner la situation des pays protégés ou ne paraissant pas avoir une indépendance complète. Sont-ils des Etats ?

Souvent, on distingue le protectorat « de sujétion » (65) ou protectorat « colonial » (66) et le protectorat « au sens propre » (67) ou protectorat « de droit des gens » (68). En réalité, il n’y a pas un type ou deux types de protectorats, mais l'on peut grouper sous ce terme de nombreuses si- -tuations à caractères différents (69). Cette protection peut résulter d’un simple traité de garantie conclu entre un Etat puissant et un Etat plus faible : le premier accepte de défendre la neutralité perpétuelle du second parce qu’il a intérêt à la sauvegarde de ce petit Etat, et celui-ci s'engage seulement, en retour, à laisser passer les troupes de l’Etat fort en cas d'agression dirigée contre lui-même. La protection peut aussi résulter d’une véritable annexion, déguisée dans un but d'opportunisme politique (70).

On peut pourtant opérer une distinction entre les collectivités qui restent Etats et celles qui cessent de l'être. Nous donnerons, quant à nous, le nom de pays de protectorat aux collectivités à base territoriale qui remplissent les trois premières conditions étudiées pour pouvoir constituer un Etat, mais qui ne répondent pas à la quatrième, celle de l’indépendance. Nous définirons donc comme pays de protectorat toute personne morale composée d'hommes habitant un territoire déterminé, ayant une compétence politique, au sein de la-

(65) R. Ræpscos, Les principes du droit des gens moderne, 1937, pp. 70 et s.

(66) E, Nys, Le droit international, 1912, t. II, p. 111. V. aussi

H. Acciozy, Traité de droit international public, trad. Goulé, 1940, t. I, n° 156, p. 119. L. Rozcanp et P. Lampué, Précis de législation coloniale, éd. 1940-1942, n° 87, p. 68.

(67) R. RepsLos, op. cit., pp. 89 ets.

(68) E. Nys, eod. loco. Ÿ. aussi le « protectorat international » de H. Acacozy, eod., loc. :

(69) « Le système du protectorat est très souple. » L. RocLanp et P. LaMPué, op. cit., n° 99, p. 78.

(70) V. Nys, eod. loc., et J. Cnaizcey, Les prptecorats de l'Inde bri- M ares 461. sn

quelle l'ordre est effectivement réalisé, et possédant un ou des organes à attributions internationales, mais dont l'activité n’est pas libre en raison d'un lien de sujétion envers une collectivité extérieure, étatique ou à base étatique (70 a). La notion de protectorat paraît de la sorte être aussi fuyante que celle de rapports de sujétion ; elle demande à être précisée.

51. — M. Le Fur estime : « À notre avis, l'Etat qui dépend d'un autre et a perdu tous les attributs de la souveraineté internationale n’est plus, tout au moins du point de vue du droit international, un Etat véritable (71). » L'idée de l'Etat dont nous partons contient aussi la possibilité de manifester à l’intérieur ou à l'extérieur des décisions unifiantes prises de quelque manière que ce soit au sein de l'Etat. Si nous avons affaire à une communauté qui n’est pas indépendante, elle ne constitue pas un Etat et la dépendance qu'elle subit peut se manifester de deux façons.

Tout d'abord, la communauté considérée peut être artificiellement organisée. Elle a alors pour organes, non des gens dont le choix émane de la collectivité ou qui se sont imposés d'eux-mêmes, mais des individus qui sont des agents d’une autre puissance et qui considèrent de leur devoir de faire passer cette seconde fonction avant la première, car ils ne possèdent celle-ci que parce qu ils ont celle-là : ils ne commandent dans l’une des communautés que parce qu'ils sont commandés dans l’autre. Les habitants de territoires coloniaux, indigènes ou colons, ont peut-être une civilisation

. assez avancée, ils ont peut-être toutes les qualités nécessaires pour s'organiser eux-mêmes et se donner un gouvernement ou en accepter un indépendant ; mais en réalité leur gouvernement est juridiquement imposé par la métropole dont il n’est qu’un agent : cet organe de la colonie n’est même pas censé exprimer ou servir les intérêts de la colonie, mais les intérêts de la métropole dans la colonie, ce qui est bien diffé-

(70 a) Nous disons « ou à base étatique », car nous ne voyons pour notre part aucun inconvénient à considérer par exemple que les pays sous mandat À constituaient des protectorats de la S. D. N.

(71) L. Le Fur, Précis de droit international public, éd. 1939, n° 220, p. 105. Voir dans le même sens A. MgriGNnac, Traité de droit public international, 1905, t. I, pp. 201-219,

rent. Il n’unifie les activités des habitants que conformément aux décisions unifiantes prises dans la métropole.

D'ordinaire, ces colonies n’ont pas de relations extérieures avec d’autres collectivités que l'Etat dont elles dépendent. Elles ont une situation analogue à celle des collectivités inférieures de l'Etat, dont l'organe est un agent du pouvoir central. On peut toutefois remarquer qu'il ne serait pas surprenant de voir une colonie posséder un organe capable de nouer d’autres relations extérieures, en raison de l’excentricité de sa position par rapport au pouvoir métropolitain. Mais là encore, comme pour la commune, nous nous trouverions en présence d'une décentralisation qui dépasserait le cadre de la véritable colonie. Un Etat peut, sans doute, avoir avantage à décentraliser ses rapports internationaux ; mais de même que s’il accorde l'intervention extérieure à des collectivités métropolitaines il y a fédéralisme, de même s’il accorde cette intervention à des collectivités coloniales celles-ci sont en réalité des protectorats (71 a).

52. — La dépendance peut aussi se manifester d’une autre manière que par l'imposition d'organes. À côté de cette dépendance immédiate, brutale, existe une forme de dépendance moins contraignante, médiate. La communauté a des organes issus de son sein qui, loin de n'être que les agents d'un autre pouvoir politique, représentent, sinon les aspirations des membres de cette communauté, du moinsdes aspirations qui ne sont pas toujours celles d’une autre collectivité. Mais ces organes ont leur action bridée. Nous n’avons pas à nous préoccuper des dépendances de fait qui peuvent exister au sein de la communauté internationale en raison d’une crainte de violence ou de tout autre sentiment diffus (72). Mais, en revanche, nous devons tenir compte de

(71 a) V. infra n° 113.

(72) Si on considère les Etats comme égaux, il s’agit bien entendu d'une égalité juridique signifiant qu'aucun Etat n'est juridiquement sous la domination d'un autre. Voir F. von Laszr, Le droit international, trad. Gidel, 1928, p. 68. — N. Pozrms, Les nouvelles tendances du droit international, 1927, p. 30. — Et G. Rexarp donne la précision suivante : « Les citoyens sont égaux en tant que citoyens et les Etats en tant que souverains ; n'empêche que tous les citoyens ne tiennent pas la même place

la dépendance de fait résultant de l'accomplissement d’un acte de violence, au même titre que celle établie bilatéralement. La situation du protectorat peut en effet être fixée soit par les termes d’un accord, soit par ceux d’une déclaration unilatérale ou d’une loi interne. M. de la Bigne de Villeneuve dit en effet dans le cas d’une convention : « Remarquons d’ailleurs que, dans la généralité des cas au moins, l'Etat qui aura ainsi consenti des amputations de sa puissance étatique essentielle perd bien réellement sa souveraineté. Mais ce n’est pas en vertu de son consentement, lequel est en réalité postérieur à cette perte et ne change rien à la situation : c'est parce qu'il a perdu l’un des éléments de la souveraineté, la force, et se trouve impuissant à se protéger lui-même (73) ». Ce qui, pour nous, entraîne la perte du caractère d'Etat est une question de fait, que ce fait soit ou non assorti d’un accord.

Supposons d’abord qu'une convention ait été signée entre Etat protecteur et collectivité protégée. Opposant au protectorat de sujétion le protectorat au sens propre, suivant sa terminologie, M. Redslob affirme que ce dernier repose sur une « relation contractuelle entre deux Etats souverains » (74). Il réserve en principe le nom de protectorat à la seconde institution, le protectorat entre Etats égaux, et il déclare : « Un protectorat particulièrement représentatif du genre existe entre la France et le Maroc » (75). C'est, à notre avis, renverser le sens des mots de dire que depuis le traité de Fez du 30 mars 1912 le Maroc est un Etat indépendant dans une situation contractuelle avec la France (76).

dans l'Etat, ni tous les Etats dans le monde ». (La théorie de l'Institution, 1930, t. I, p. 196).

(73) M. La Bioxe pe Vizceneuve, Traité général de l'Etat, 1929, t. I, (74) R. Repscos, Les principes du droit des gens moderne, 1937, p. 89. C'est pour cette hypothèse que von Liszr réservait l'expression de « rapport de vassalité» (op. cit., p. 60).

(75) R. RepsLos, op. cit., p. 90.

(76) Dans son Traité de législation marocaine, 1914, p. 79, L. Horrz montre que le pouvoir du sultan est limité à un double point de vue : « En premier lieu, il ne peut agir que sur l'initiative de l’administration française ; en second lieu, ses décrets ne sont valables qu’autant qu'ils

ont été approuvés et promulgués par le Résident général ».

C'est précisément dans la perte de l'indépendance, et par suite, pour nous, du caractère étatique, que doit être distingué le traité de protectorat d’un traité ordinaire. Le premier comporte une abdication sur laquelle nous aurons l'occasion de revenir, alors que le second sert au contraire à un épanouissement que ne permettrait pas l'absence de relations : par un traité ordinaire, on obtient ce qui était hors de son pouvoir moyennant l'abandon d’une chose qui présente pour soi un moindre intérêt. Dans tout échange entre égaux, chaque partie recoit plus qu’elle donne, si on évalue pour elle la valeur représentative des prestations réciproques. Un traité n’est pas une borne posée à son pouvoir, mais bien plutôt, et pour cette dernière raison, une occasion d'étendre son pouvoir. La Cour permanente de Justice interpationale s'est prononcée en ce sens (77).

De l'hypothèse d'une situation établie unilatéralement, l'Egypte a été un exemple typique entre la déclaration britannique du 28 février 1922 (78) et l'accord d'août 1936 (79). M. Redslob parle ainsi de ce régime : « La Grande-Bretagne détermine, par un acte impératif, les pouvoirs qu’elle revendique. Il faut en conclure qu'en principe elle possède tous les pouvoirs et que, si elle détermine ceux qu'elle prétend exercer elle-même, c’est là de sa part une autolimitation. En définitive, c’est elle qui détient la souveraineté dans le Pays du Nil (80) ». Cette fois, nous partageons l’opinion de l’auteur. Nous verrons à plusieurs reprises que l’état de droit provient d’un état de fait constant, que le fait devient droit par la durée, manifestation de stabilité (81).

(77) Sentence du 17 août 1923 dans l'affaire du Wimbledon (Série À, I,

p. 26): « La Cour se refuse à voir dans la conclusion d’un traité quel-

conque, par lequel un Etat s ’engage à faire ou à ne pas faire quelque chose, un abandon de sa souveraineté... La faculté de contracter des engagements internationaux est précisément un attribut dela souveraineté de l'Etat. »

(78) Voir L. Le . et G. Caxraven, Recueil de textes de droit inter-

national public, éd. 1934, p. 719.

(79) L. Le Fur, Précis de droit international public, éd. De n° 225, pp- 107-108.

(80) R. RepsLo, op. cit.,p. 72.

(811 « Le fait se transforme en droit dès que sa bienfaisance prouvée

Puisque, dans la période étudiée ici, il n'y avait pas de lutte entre la Grande-Bretagne et l'Egypte et que le calme régnait dansce dernier pays, on pouvait estimer que l’état de fait posé unilatéralement s'était peu à peu transformé en état de droit. Peu importe donc, au fond, l’origine unilatérale ou contractuelle du protectorat.

58. — Un fait subsiste et doit être pris en considération : c'est la dépendance de la collectivité soumise. L'action de ses organes peut être limitée à l'intérieur et à l’extérieur. Sur le plan interne, l'Etat qui joue le rôle de suzerain intervient par exemple en occupant militairement le pays ou la partie du pays qu'il désire. Sur le plan externe, l'Etat a à sa disposition deux modes d'intervention possibles. Les organes de la collectivité dépendante peuvent être purement et simplement éliminés de la scène extérieure par les organes correspondants de l'Etat suzerain qui se substituent à eux pour entrer en rapport avec les autres Etats. Les organes du protectorat peuvent aussi être maintenus dans leurs fonctions externes, mais contraints à conformer leur politique extérieure à celle de l'Etat suzerain.

On peut rapprocher le premier cas de celui où nousavons dit que la communauté vassale était artificiellement organisée. Politiquement, il ne faut pas pousser cette analogie trop loin, car ici les agents diplomatiques de l'Etat, agissant au nom du protectorat, doivent en fait compter avec l’existence d’un gouvernement indigène dont il est utile de se ménager, dans une certaine mesure, l’approbation. Mais il faut tout de même reconnaître que la substitution diplomatique opérée a pour résultat, à l'égard des autres Etats, de faire disparaître tout organe compétent du protectorat sur la scène extérieure. Dire que les agents diplomatiques de la collectivité protectrice représentent en réalité l'union « Etat protecteur-Etat protégé » (82) ne change rien à la situation :

par l'usage et par la raison garantit sa valeur sociale et politique », M. de la Bicne DE VizLENEUVE, op. cit., 1931, t. II, p. 139. — Cette expression suppose que la source de validité du droit est dans la raison et la bienfaisance ; mais nous pouvons généraliser.

(82) L. RozcanD et P. Lampué, Précis de législation coloniale, éd. 1940-42, no 105, p. 84. dur + à

si dans cette union ce sont les organes de l'Etat protecteur .

qui dirigent exclusivement les affaires communes, cela ne redonne pas au protectorat son indépendance perdue ni le caractère d'Etat qu'il ne saurait avoir.

Le second mode d'intervention demande une explication d’où sortira la caractéristique de la sujétion. La collectivité vassale possède des organes ayant des attributions internationales, mais ces organes acceptent la subordination dans laquelle les tient l'Etat protecteur. On pourrait chercher à expliquer ce consentement en disant que la collectivité protégée a vraiment un intérêt à ce que sa politique extérieure soit dirigée dans le sens décidé par le suzerair ; qu’elle tire du rapprochement avec ce dernier des avantages appréciables, notamment pour sa sécurité et sa tranquillité intérieures ou extérieures ; qu'en un mot, ces avantages sont des motifs déterminants dans le choix par la collectivité protégée d’une politique extérieure conforme aux désirs de l'Etat protecteur, comme d'autres intérêts peuvent être des motifs influents dans la détermination de la position internationale de n'importe quel Etat, notamment des Etats membres d'une confédération.

Cette observation serait très juste si, à chaque instant, le protectorat choisissait ainsi librement de suivre les désirs

de l'Etat suzerain en retour des avantages accordés par ce

dernier. Or, ceci est inexact. En raison du « traité » de protectorat, d’où l’on admet ordinairement que la clause rebus sic stantibus est exclue, la collectivité vassale est tenue de toujours suivre une politique extérieure dictée, même si, à un moment donné, cette politique avait pour le pays de protectorat des conséquences bien plus néfastes que n’avaient eu de bons effets toutes les concessions consenties

par l'Etat suzerain. En un mot, ce dernier est maître de ses

obligations comme de ses droits dans les rapports qu'il a avec son protégé. Le « traité » de protectorat est une véritable abdication de la collectivité vassale, tant au point de vue externe qu'au point de vue interne.

Le critère de cette abdication, le point précis où un Etat perd son indépendance, est souvent considéré comme indé-

terminable in abstracto. Cependant, M. Le Fur propose une

solution qui nous paraît fort acceptable : un Etat conserve son indépendance et sa qualité d'Etat tant que les obligations auxquelles il est soumis à l'égard d’un autre Etat ont été spécialement consenties par lui-même et que l'Etat étranger ne peut lui en imposer de sa propre autorité (83). Si nous appliquons par exemple ce critère au cas de la Tunisie, le traité du Bardo du 12 mai 1881 et la convention de la Marsa du 8 juin 1883 contiennent chacun un passage particulièrement significatif. Le premier instrument porte dans sou article 2 que « Son Altesse le Bey de Tunis consent à ce que l’auiorité militaire française fasse occuper les points qu'elle jugera nécessaires pour assurer le rétablissement de l’ordre et la sécurité de la frontière et du littoral » (84). Le second texte porte dans son article 1°7 que « Son Altesse le Bey de Tunis s'engage à procéder aux réformes administratives, judiciaires et financières que le Gouvernement français jugera utiles » (85). La France est donc maîtresse de l’étendue de ses pouvoirs en Tunisie en dehors de tout con- . sentement spécial de la collectivité locale : celle-ci n’est pas un Etat. Il en était de même de l'Egypte, sous le régime de la déclaration de 1922, puisque se trouvaient « absolument réservées à la discrétion du Gouvernement de Sa Majesté (britannique) » quatre catégories d'objets, touchant la sécurité des communications de l’Empire britannique, la défense de l'Egypte, la protection des intérêts étrangers et minoritaires, le Soudan (86).