LA SOCIÉTÉ INTERNATIONALE GLOBALE DE M. SCELLE

: ) 84. — Lorsque nous nous sommes demandé, au début de

nos recherches sur la communauté internationale, quelle méthode d'investigation nous devions suivre pour mener à bien notre tâche, nous avons dit que nous nous inspirerions en partie de celle utilisée par M. Georges Scelle quand il étudie le même problème. Comme cet auteur, nous avons commencé par aborder la question des personnes morales ; mais, en plaçant le débat sur le terrain de l'unification d’activités au lieu de celui de l’émission d'actes de volonté, nous avons conclu, dans le sens contraire à celui adopté par le Pr Scelle, à l’existence de personnes morales susceptibles de devenir des personnes juridiques. Puis, comme lui encore, et cette fois conformément à sa pensée si l’on met à part la nature individuelle des sujets de droit, nous avons montré

qu'il existe un nombre indéterminable de’ sociétés internationales répondant à la définition d'avoir pour membres originaires des individus qui appartiennent à différents Etats. Enfin, toujours selon l’ordre suivi par le même auteur (79), nous arrivons maintenant à l'étude de la société internationale qui nous intéresse particulièrement, « la communauté universelle du Droit des Gens » que M. Scelle nomme aussi « la société internationale globale » et que nous appelons d’une expression plus classique « la communauté internationale ».

La partie rigoureusement individualiste de la théorie de M. Scelle, qui ne cesse pourtant à aucun moment d’être profondément internationaliste, n’est point personnelle à cet auteur. Il ne fait à ce sujet que traduire sur le plan international son opinion négatrice de toute personnalité juridique en dehors de l'individu. Il suit en cela, comme a pu le faire en même temps N. Politis (80), la pensée des Heffter, Westlake, Duguit, qui ont cru « discerner ce qu'il y a derrière l’opaque écran étatique ». Pour Duguit par exemple, la norme juridique intersociale s'applique aux individus entre lesquels naissent, par-dessus les limites groupales, des rapports demandant une réglementation ; et, concernant notre

discipline, cet auteur déclarait déjà : « Les normes du droit :

international s'adressent donc, non pas aux Etats souverains personnifiés, mais aux individus membres des Etats, et particulièrement aux gouvernants, parce que ce sont eux qui, par leur situation même, sont les mieux placés pour assurer la réalisation de la solidarité internationale (81) ». Cette théorie, qui a été l’objet d’une intéressante critique de la part de Léon Michoud (82), prétend expliquer les situations existantes en invoquant le droit objectif. Mais c’est s’arrèter à la moitié de l'explication : dire, entre autres, que les

(79) Dans son Précis de Droit des gens (1932, t. I, Introduction), le Pr Scæze traite succinctement des personnes morales pp. 9-12, des sociétés internationales pp. 27-30, de la société globale pp. 49-58.

(80) N: Pozrris, op: cit., p. 58.

(81).L. Dueuir, Traité de droit constitutionnel, éd. 1921, t. L, p. 561. (82) L. Micuoun, La théorie de la personnalité morale, éd! 1924, €. I, n°s 20-23.

normes du droit international s'adressent surtout aux gouvernants parce qu'elles reconnaissent leur situation spéciale, est bien insuffisant. Aussi avons-nous été conduit à rechercher pourquoi de telles situations spéciales peuvent être utilement reconnues par le droit : c’est qu’en réalité les gouvernants peuvent être l’unique source unificatrice des activités des membres des Etats. Mais nous avons vu également que les individus ayant le titre de gouvernants peuvent n être que des rouages d'un vaste centre unificateur, l'Etat. Les normes juridiques sont alors caractéristiques ; et si elles créent pour le juriste un état objectif de droit, elles n'ont pas moins, sauf fictions exceptionnelles, une origine sociologique déterminée dans ce que nous avons appelé la personnalité morale de l'Etat. |

- L'autre partie de la théorie du Pr Scelle, qui a trait spécialement à la société internationale globale, est beaucoup plus originale et c'est son étude qui va nous retenir. Notons tout de suite que cette thèse de l’éminent auteur n'est pas liée essentiellement à sa position individualiste (83) : l’intérêt en est d’autant plus grand.

85. —M. Georges Scelle résume ainsi sa conception : «Commerçants, exportateurs, banquiers, émigrants et immigrants, voyageurs, intellectuels, etc. c'est entre ces individus que se développent de nouveaux phénomènes de solidarité et que s’établissent des règles de droit... Nous répétons qu'une société internationale n’est pas une société d'Etats, mais une société de certains ressortissants d'Etats. La société internationale globale n’est pas la société globale de tous les Etats ni de tous leurs ressortissants. Elle est une société nouvelle, formée d’une collectivité d'individus déjà membres ‘de sociétés étatiques et reliés entre eux par l'apparition d'un ou plusieurs phénomènes de solidarité nouveaux (84) ».

(83) Le:R. P. Delos. a pu ainsi accepter l’une et rejeter l’autre : dans sa thèse sur La Société internalionale et les principes du droit public (Paris, 1929), il admet en effet d’une part que la personnalité morale dénote quelque chose de réel et que l’Etat est par nature une personne morale (p. 149), d’autre part que la Société internationale peut être qualifiée d’« Institution des institutions internationales » (p. 118).

(84) G. Scœæuue, Le concept de la Sociélé internationale, R. D: I., 1935, p. 16, | |

Parmi les sociétés internationales, M. Scelle distingue les sociétés interétatiques, les sociétés superétatiques, les sociétés extraétatiques. Les premières, qui faute d'institutions communes empruntent leurs organes aux collectivités étatiques, ont pour couronnement une société globale qui forme la communauté du droit des gens, en raison du caractère mondial du fait juridique intersocial (85). Les sociétés superétatiques, qui comprennent chacune une organisation propre, sont caractérisées dans la société globale par une superposition d'ordres gouvernementaux (86). Enfin, les sociétés extraétatiques, qui tentent de s'émanciper des interventions étatiques, possèdent des institutions autonomes en vue de réaliser des fins spéciales ; elles n’en demeurent pas moins des éléments de la société internationale globale et sont soumises au droit des gens comme les autres sociétés internationales : les organismes extraétatiques ne peuvent secouer le joug étatique « qu’à la condition d'accepter la discipline juridique de la communauté humaine (87) ». Que des sociétés internationales restreintes soient interétatiques, superétatiques ou extraétatiques, il paraît inutile à l’auteur de rechercher si elles ont ou non la personnalité juridique, mais il est nécessaire d'interroger le droit des gens pour apprendre quelle compétence il confère à leurs représentants (88).

Prenons en exemple le cas d'un groupement international extraétatique conforme à ce que nous venons d’énoncer, celui de la Banque. Les différents membres d'un Etat

sont indirectement mais fortement intéressés par l’applica-.

tion de certaines mesures bancaires, quelles que soient leur profession et leur activité, en raison de la réelle solidarité qui unit les branches économiques d’une communauté étatique. De même, les banquiers peuvent, à leur tour, voir leurs intérêts liés aux décisions prises par un groupement extraétatique de commerçants ou de voyageurs. Une coordination entre sociétés internationales restreintes s'impose donc au degré supérieur, dans la société globale, pour évi-

(85) G. Sceze, Précis de Droit des gens, 1932, t. I, pp. 5061 (86) G. SceLLe, op. cit, t. I, p. 57.

(87) G. ScœLLe, op. cit., t. I, p. 58.

(88) G. ScELLE, op. ci, t. I, p. 289.

ter des mécomptes tant au préjudice des banquiers qu’à celui des membres d’autres collectivités.

Le Pr Scelle conçoit la société internationale globale comme une communauté d'individus par l'intermédiaire desquels se trouvent coordonnées les activités solidaires des membres des diverses sociétés internationales particulières.

La création du droit s'effectue à de nombreux échelons, notamment aux deux suivants : dans la société globale, dans les sociétés restreintes. Quels sont les domaines respectifs de ces deux pouvoirs créateurs ? La résolution de cette question présente d'autant plus d'importance pour M. Scelle qu’il considère, en moniste, ces deux ordres juridiques non comme indépendants, mais comme superposés, l’un conditionnant l'autre. Des règles juridiques sont élaborées dans la communauté globale et elles s'imposent à ses membres jusqu’au sein même de leurs sociétés particulières : « Tout ordre juridique, englobant des sujets de droit déjà membres d'ordres juridiques préexistants plus étroits, prime nécessairement les règles de compétence des ordres juridiques sous-jacents (89). » Or, au sein de la société internationale globale, ne sont pas seulement déterminées les grandes lignes séparatrices des actions respectives de ses membres dans le milieu des sociétés restreintes : la coordination dont nous avons parlé exige, pour être effective, que soient fixées des directives mêmes d'action. Un cadre ne suffit pas, il faut une ébauche.

Le droit international global est par conséquent autre chose qu’un simple droit constitutionnel pour les diverses sociétés internationales : il tient lieu d'ordre législatif pour la communauté humaine et laisse aux ordres juridiques des sociétés restreintes l’unique soin de créer des règlements particuliers concernant les relations dont elles sont le siège. Telle est la conclusion à laquelle conduit logiquement la théorie de M. Scelle. C'est là que réside le point le plus vulnérable de sa construction.

(89) G. Scezce, Le concept de la Société internationale, R. D. I., 1935, p- 20.

8 2. — La RÉALITÉ INTERNATIONALE.

86. — Dans la construction établie par M. Scelle, les sociétés internationales restreintes ont, à l'égard de la société globale, une situation très proche de celle des départements ministériels d’un Etat à l’égard des organes. généraux, législatif ou exécutif, de cet Etat. Aussi peut-il être utile, à ce propos, de transposer en droit international une idée très juste de M. Carré de Malberg émise pou le droit étatique interne.

Le Pr Carré de Malberg a clairement montré qu’il importe peu de distinguer d’après leur contenu les règles de droit qui sont créées generaliter et celles qui fixent des situations individuelles (90). En maintenant cette distinction dans le droit d’une communauté, on ouvriraït an abîme artificiel entre ce qu’on appelle les lois matérielles et les lois formelles. Montesquien rangeait dans les attributions de l'organe législatif d'un Etat le pouvoir de déroger à une loi par des dispositions d'espèces ; c'était, comme le pense M. Dupeyroux, «reconnaître à certaines règles individuelles la: même nature juridique qu'aux lois générales (91) ». Malgré ce célèbre antécédent, l'on pensa constamment en France qu'il était contradictoire en soi qu’une loi ne fût pas générale, jusqu'à ce que M. Carré de Malberg vint nier la nécessité de cette généralité matérielle (92). Aussi M. Roger Bonnard a-t-il cru pouvoir affirmer : « Une des idées essentielles de la théorie de M. Carré de Malberg sur les fonctions de l'Etat est que la science du droit public n'a pas à tenir compte d’une distinetion matérielle entre les fonctions. Seule une distinction orgamique ou formelle peut être retenue (93) ». R

Ce dernier point, cependant, ne nous paraît pas rigoureusement exact : si le Pr Carré de Malberg rejette la dis-

(90) R. Carré DE MazBerc. Confrontation de la Théorie de la formation du droit par degrés..., 1933, n° 15, p. 26.

(91) H. Durevroux, ( {à généralité de la loi, dans Mél. C. M. »P: 141.

(92) H. Durevyroux, op. cit., p.137.

(93) R. Bonxarn, La Conception” matérielle de la fonction juridictionnelle, dans Mél. C. M., p.3.

voa

tinction matérielle énoncée entre les fonctions, il n’admet pas pour cela une distinction purement et uniquement organique.

Sans doute, les lois seront l'œuvre de l'organe législatif, les règlements l’œuvre de l’exécutif. Mais M. Carré de Malberg admet une autre classification des règles juridiques, qui est pour nous beaucoup plus intéressante. Il peut ne pas être d’une grande utilité, comme dans le cas qui nous occupe, de distinguer les règles établies par l’organe législatif de celles établies par l'exécutif. Ce qu'il est, en revanche, nécessaire de mettre en évidence, c’est l'existence, au sein d’une société, de règles juridiques communautaires et de régles juridiques particularistes (94).

‘Qu’entend-on par là ? Il ne faut pas prendre « communautaire » dans le sens de « général », ni « particulariste » dans le sens d’ «individuel » ou même d’ « imper- -sonnel non général ». Nous ne nous plaçons pas au point de vue de la destination, mais au point de vue de l'intérèt suscité par la mesure à prendre. Qu'’elles soient générales, impersonnelles non générales, ou individuelles, qu'elles émanent de l'organe législatif ou du chef de l'exécutif, les règles communautaires ont une portée et une nature autres que les règles particularistes : elles régissent des activités auxquelles est sensible la communauté dans son ensemble, tandis que les secondes n'’entrent pas dans un système de règles suscitant l’intérêt de la communauté entière (95). Le droit communautaire émane des institutions de la communauté, les droits particularistes de celles des collectivités sous-jacentes : selon M. Carré de Malberg, le premier ordre juridique est constitué, dans le cas de l'Etat, par les lois et les décrets, les seconds ordres par les arrêtés et décisions des autorités inférieures n'ayant qu'une compétence particulière.

Une distinction des règles juridiques uniquement organique, basée sur la seule différence des organes créateurs

(94) R. Carré pe MaLBERG, op. cit., n° 82 et 94.

(95) R. Carré DE MaLBerG, op. cit., n° 73,p. 116-117. — Nous pouvons dire, par exemple, qu'en droit français le déclassement d’un bien du domaine public en vue d’une aliénation intéresse toute la collectivité française. ;

de droit, ne satisfait donc pas l'esprit d’investigation du juriste. Derrière la classification organique, se cache une classification basée sur des éléments plus profonds, relatifs non pas à la plus ou moins grande généralité d'application des règles envisagées, mais à l'intérêt que présente leur élaboration pour la communauté en raison des activités qu'elles régissent.

Ne nous trouvons-nous pas encore en face d’une distinction matérielle ? La distinction matérielle rejetée par le P' Carré de Malberg avait trait aux destinataires des règles de droit, et la généralité qu'elle prenait en considération apparaissait à la lecture des textes juridiques eux-mêmes. La distinction matérielle proposée par le même auteur a trait aux besoins que doivent satisfaire les règles de droit, et, si le caractère communautaire qu’elle prend en considération ne ressort plus de l’exégèse textuelle, il dépend du contenu, de la matière des mesures qu’il est apparu nécessaire de prendre.

Cest à ce stade des recherches que la question formelle de l'organe créateur dela règle juridique peut utilement intervenir et être résolue pour montrer le caractère communautaire ou particulariste de cette règle ; cette distinction organique n’a donc pas uue pleine valeur en soi : elle est seulement un moyen, irréfragable il est vrai, d'établir si une règle est communautaire ou particulariste. Remarquons que souvent la communauté s'intéresse au respect dû ‘ aux autorités subalternes capables d'édicter des règles de droit particularistes : témoin l'article 471-150 de notre Code pénal réprimant les contraventions aux règlements administratifs légalement faits. Mais la communauté ne se préoccupe pas du contenu de ces règles juridiques : « Si, sur un point déterminé, dit en effet le Pr Carré de Malberg, la communauté était intéressée à ce que telle solution ou telle règle fût dégagée comme règle de communauté, le soin de statuer sur ce point ne serait pas laissé à des autorités subalternes : il y serait pourvu par une loi ou, du moins, par un décret (96) ».

(96) R. Carré DE MazserG, op. cit., n° 94, p. 149,

Ja

87. — Il résulte des développements qui précèdent que, dans le monde international conçu par M. Georges Scelle, c'est de la société globale qu'émane le droit communautaire ou droit des gens, les règles particularistes étant créées au sein des sociétés restreintes interétatiques, superétatiques ou extraétatiques.

Aussi cet auteur regrette-t-il qu’une institution comme la Société des Nations ait été exclusivement construite « comme une association d'Etats, c'est-à-dire pratiquement de gouvernements, et non comme une fédération de peuples ou d'éléments déjà internationalisés tels que les internationales ouvrière, capitaliste, scientifique, religieuse, philanthropique, etc. (97) ». Pour d’autres raisons que M. Scelle, nent pour réaliser la participation pontificale aux travaux de la Société des Nations, certains éléments politiques ou religieux avaient, eux aussi, préconisé un élargissement de la base du recrutement de l’Assemblée de la Société des Nations, en admettant en son sein les représentants des diverses grandes institutions internationales du monde contemporain, religieuses, intellectuelles, sociales.

Nous en tenant pour l'instant au souhait exprimé relatif à la Société des Nations, une telle organisation eût-elle été désirable ? Eût-elle même été possible ? Comme a pu le remarquer le R. P. de la Brière, « quelle tour de Babel ne risque pas de devenir l’Assemblée générale de la Société des Nations, avec une telle multitude de collaborations supplémentaires qui viendraient enrichir ses effectifs ? (98) ». Le Pr Scelle n’a-t-il pas dit lui-même qu'il existait un nombre indéterminable de sociétés internationales ? Et si l’on avait pensé n’admettre à la Société des Nations que certaipes de ces collectivités internationales, par qui et comment aurait pu être fait le choix des fédérations les plus aptes à déléguer une représentation vraiment sérieuse des branches de l’activité humaine qu'elles prétendent représenter ?

(97) G: Scezce, La réforme du Pacte, mémoire reproduit dans R. D.I., 1937, p. 487.

(98) Y. ne La Brière, La collaboration de Rome avec Genève, dans : L'organisation internationale du Monde contemporain et la D ÉTRORE souveraine, 1924, t. I, p. 297-298.

Les Etats se seraient très probablement réservé d'intervenir comme ils l'ont fait lorsqu'il s’est agi d'admettre à titre consultatif des délégués privés dans certaines commissions, ou même en organisant à leur guise des groupements techniques internationaux dont ils auraient accepté la représentation ; tout cela sous prétexte de mieux assurer l’authenticité de l'envergure mondiale de ces organismes. Dansle projet de cette nouvelle Société des Nations, il n'y aurait pas une meilleure figuration de la société globale de M. Scelle, mais seulement l'organisation perfectionnée, par les Etats euxmêmes, d'une Société des Nations qui resterait à base étatique : les organismes techniques auraient perdu leur caractère de sociétés à base individuelle pour devenir des rouages administratifs créés par les Etats et continuant à dépendre d'eux. Ils ne pourraient avoir qu’une situation subordonnée à l’ensemble étatique, s'ils avaient accès au sein d’une quelconque Société des Nations : loin de freiner l’action des Etats, ils se trouveraient à leur merci. Au cas de heurts, l’édifice croulerait. Il en sera ainsi tant que les Etats conserveront en fait le monopole de la contrainte et qu’ils resteront en droit qualifiés pour représenter les intérêts généraux de leurs membres.

88. — Si une image de la société globale telle que la conçoit M. Scelle ne peut être, à l'heure actuelle, réalisée conventionnellement, de quelque sorte en réduction, ne correspond-elle point malgré cela à l'exacte disposition de la réalité internationale ? Nous ne le pensons pas car, dans la sphère considérée, il est une société que le Pr Scelle classe parmi les sociétés internationales restreintes composant la société globale et qui, par l'étendue et la variété des activités s’affrontant en son sein, a une vocation matériellement universelle à résoudre les questions d'importance générale dont le règlement devrait échoir à la société internationale globale. La société politique dont il s’agit est celle des gouvernants étatiques, celle que nous appelons la société globale à base étalique.

Que cette communauté comprenne les Etats ou leurs agents — nous avons, quant à nous, suffisamment indiqué notre position, — c’est elle qui coordonne par son ordre

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juridique les activités essentielles des membres des diffé. rents Etats. Les préoccupations étatiques sont essentiellement plus variées que celles des autres sociétés internationales restreintes. Si l’on a souvent énoncé que les gouvernants d’un Etat étaient des spécialistes de généralités, c’est que l'Etat lui-même est un vaste laboratoire, un centre, avonsnous dit, où se mesurent et se soutiennent les activités si différentes de ses membres. Le P' del Vecchio écrit en ce sens : « L'Etat est le sujet de l'ordre juridique en qui se réalise la communauté de vie d’un peuple. » (99)

Jouant un rôle de coordination à l'égard des activités variées de ses sujets, l'Etat prend en main, au sein de la société politique internationale, les intérêts primordiaux de ses membres. Il appuie de toute sa force les vues qu'il présente, les désirs qu'il exprime, et la communauté internationale se trouve intéressée dans son ensemble par le règlement pacifique des questions pendantes. Un droit communautaire naît en son sein, suscitant effectivement l'intérêt de l’ensemble des hommes. Nous sommes actuellement bien placés pour nôus en apercevoir.

L'ordre juridique de la société globale à base étatique est le seul droit international communautaire. La coordination juridique des différentes activités humaines, que nous avions placée avec le Pr Scelle comme couronnement de sociétés internationales restreintes, s'effectue en réalité dans la plus large société politique à base étatique. Il n'y a pas de société globale autre que celle des Etats et des groupements d'Etats. En dehors des cas où elles ne font que seconder l’action étatique, les collectivités restreintes, créatrices d'ordres juridiques particularistes, se contentent de coordonner les activités que les Etats ne présentent pas sur la scène internationale comme affectant l’ensemble de la communauté internationale : la répartition des compétences dépend de ce que les Etats retiennent unilatéralement

‘comme objet de leur action, c'est-à-dire qu'elle est suspen-

due à leur bon vouloir au lieu d’émaner d'un ordre juridique supérieur.

(99) G. nez Vecomo, Lecons de Philosophie du Droit, trad. B., 1936, p. 282.

89, — Nous sommes donc amené à remplacer le schéma de M. Georges Scelle par le suivant :

Les activités des individus, isolées ou coordonnées dans des sociétés à base individuelle, peuvent avoir plus ou moins de répercussion sur l’économie matérielle, intellectuelle, morale ou spirituelle de l'unité politique qu'est l'Etat. Celui-ci peut se désintéresser de ces activités, les prohiber, faciliter l’entrée dans son ordre interne, comme unités distinctes ayant la personnalité juridique, des sociétés qu'elles créent, reconnaître leur utilité, leur accorder des avantages plus ou moins considérables : subventions aux sociétés, admission de ces dernières comme organismes consultatifs près du gouvernement, etc. L'Etat peut aussi prendre en main les intérêts considérés et imposer à ses sujets, comme objet de sa politique intérieure, des activités en rapport avec les intérêts à servir. Il peut encore aller plus loin et tirer, des intérêts qu’il juge les plus importants pour son pays, des buts de politique extérieure.

Dès cet instant, le règlement des activités en cause change de nature. Non seulement il va rejaillir, par l’action même de l'Etat, sur d’autres groupes étatiques, mais toute la communauté internationale va se préoccuper de son issue en raison de la puissance matérielle et de l'influence rayonnante des Etats : une revendication risque de déchaïîner une guerre non localisée, une proposition de rénover une règle de conduite ou une institution est peut-être le point de départ d'une nouvelle coutume internationale. Le droit de la société globale à base étatique remplace un droit particulariste pour déterminer la solution à apporter aux questions soulevées. 3

Alors que l'existence d’une société restreinte extraétatique posait à chaque Etat des problèmes d'ordre intérieur que chaque Etat résolvait unilatéralement dans un ordre juridique construit, sinon à sa guise, du moins selon sestendances personnelles, désormais c’est le droit de la communauté internationale qui coordonne les activités étatiques relatives aux questions que les Etats ou sociétés d'Etats désirent résoudre entre eux. |