ÉTATS FÉDÉRAUX

$ 1. — DisTINCTION DES ÉTATS FÉDÉRAUX ET DES ÉTATS UNITAIRES.

103. — Etant une communauté étatique souveraine, comment l'Etat fédéral se distingue-t-il de l'Etat unitaire (51) ? Pour M. Le Fur et l’opinion dominante, cette distinction résiderait en ce que, dans l'Etat unitaire, les collectivités locales ne participent qu’à l’exercice de la souveraineté étatique en exécutant ou faisant exécuter les lois de l'Etat, alors que dans l'Etat fédéral elles participent à la substance même de cette souveraineté en prenant part à l'élaboration des décisions étatiques : « Non seulement, comme la province autonome dans l'Etat unitaire, (les Etats particuliers) partagent l'exercice de la souveraineté, sur leur territoire, avec le pouvoir central, mais de plus ils participent, en leur qualité de membres de l'Etat fédéral, à la substance même de la souveraineté, à la formation de la volonté de l’Etat fédéral tout entier (52). » Le critère généralement adopté renvoie à l’existence, parmi les éléments détenteurs du pouvoir législatif de l’Etat fédéral, d’un organe composé de représentants des collectivités membres. Ainsi chaque collectivité membre, dit-on, intervient non seulement dans l'exercice de la souveraineté sur son territoire en vertu d’une délégation du pouvoir central ou en vertu de prétendus « droits propres » qui sont tout de même conférés par le pouvoir central, mais aussi dans la formation des décisions souveraines puisqu'elle travaille activement,

(51) Voir l'exposé et la critique de différentes théories dans Mousxxeuicéviu, op. cit. p. 193 et suiv., p. 262 et suiv. — M. SceLze appuie cette critique de son autorité (Précis de Droit des gens, 1932, t. I, p. 190-200) ; aussi nous contenterons-nous de réfuter ici la théorie la plus répandue. S

(62) L. Le Fur, op. cit., p. 601. — V. aussi du même auteur : Volonté générale et collaboration, dans Mél. C. M., p. 363, — et plus récemment : Éléments de droit international public, 1941, p. 94 et suiv. — V. dans le même sens : G. Bureau, Cours de droit constitutionnel, 1942, p. 22.

par le poids de ses doléances et avis, et surtout par celui de sa voix délibérative, à la détermination des lois fédérales.

Ce critèrea un mérite. Il rend compte que les décisions de l'Etat ne sont pas nécessairement l’émanation d'un seul organe. La souveraineté de l'Etat peut se manifester par les actes de plusieurs organes. Elle est indivisible, avons-nous vu, en raison de la nature de l'Etat; mais rien n’empêche que les décisions souveraines de l'Etat résultent de la combinaison constitutionnelle des décisions de plusieurs organes. Chacun de ces organes ne « voudra » pas pour l'Etat, n’unifiera pas les activités des membres de l'Etat ; c’est de l'ensemble des organes, dont les décisions auront été combinées suivant les prescriptions de la constitution, que sortiront les décisions étatiques souveraines. Cette souveraineté de l'Etat n'apparaît pas ‘dans les volontés organiques séparées ; elle ne se cristallise que dans leur union.

104. — Mais si le critère habituellement proposé a un mérite, il présente en revanche, pour nous, deux inconvénients dont le second au moins, décisif, nous conduira àle rejeter et à lui substituer un autre critère. :

La participation des collectivités particulières à la substance de la souveraineté fédérale est une notion de droit strictement interne. En admettant même, pour le moment, qu’elle puisse servir à un critère acceptable de l'Etat fédéral, il ne faut pas oublier que nous raisonnons sur le plan externe du droit international public : or, à elle seule, la notion de participation à la souveraineté serait impuissante à faire distinguer, du point de vue international, les collectivités membres d’un Etat fédéral et les collectivités publiques d’un Etat unitaire. Il n’y aurait, par suite, aucune raison de vouloir séparer en droit international public les Etats fédéraux des Etats unitaires (52 a). Notre discipline ne connaîtrait que des Etats souverains, pouvant par ailleurs se réunir en confédérations. Nous verrons pourtant, lorsque

(52 a) C'est ce que reconnaît M. Kuwz lorsqu'il écrit : « Il est clair pour notre théorie générale de l'Etat fédéral que l'Etat fédéral est un Etat unitaire au sens du droit international, décentralisé à l’intérieur d’une manière spéciale et typique, comme toute soi-disant liaison d'Etats. » (Une nouvelle théorie de l'Etat fédéral, R. D. I. L. C., 1930, p. 867.)

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nous aurons été amené à rechercher un nouveau critère tant externe qu'interne de la distinction entre les Etats fédéraux et les Etats unitaires, qu'il est utile sur un point de ne pas confondre les deux catégories d’Etats souverains.

Objection plus grave: même sur le plan du droit étatique interne, il est impossible de distinguer positivement de la manière proposée les collectivités membres d’un Etat fédéral et certaines collectivités d’un Etat unitaire.

L’on nous dit que chaque « Etat membre » participe à la substance de la souveraineté fédérale « puisqu'il est représenté dans l’un des organes auxquels se trouve confiée la souveraineté fédérale » (53). Mais notre Sénat français ne se compose-t-il pas de « membres élus par les départements et les colonies » (54) ? La France est-elle pour cela un Etat fédéral, ou doit-on distinguer les collectivités fédérées des circonscriptions électorales ? Mais comment ?

On ne peut penser établir cette distinction en prenant en considération l'égalité de représentation des collectivités particulières. D'abord, il peut arriver qu’un régime unitaire admette une certaine égalité de représentation de collectivités publiques dans l’une de ses Chambres. M. Charles Durand cite de ce cas plusieurs exemples étrangers (55). En ce qui concerne la France, notre système constitutionnel de 1875 accordait un électeur sénatorial à toute commune quelle que fût son importance, et l’on vit V. Hugo voter au nom de Paris (56). Cela fit qualifier le Sénat de « grand conseil des communes de France », les communes ayant un droit de suffrage constitutionnellement reconnu analogue à celui que peut posséder un citoyen pour les élections à l’autre Chambre. Il est vrai que, pour ces élections sénatoriales, les votes des délégués communaux étaient mêlés à ceux des députés, conseillers généraux et conseillers d’arron-

(53) L. Le Fur, Efat fédéral et confédération d'Etats, thèse, Paris, 1896,

F- (54) Loi du 17 octobre 1919, art. 2 (modifiant l’art, 197 de la loi du 9 décembre 1884).

(55) Ch. Duran», Les Etats fédéraux, 1930, p. 212.

(56) J. Banraézemy et P. Duez, Traité de droit CHUTES 1933, p- 471.

dissement, et qu’au sein même du Sénat existaient alors des membres inamovibles élus par l’Assemblée nationale puis par le Sénat. Mais, à partir de 1917, date à laquelle mourut le dernier sénateur inamovible (57), notre Sénat ne comprit plus que les «élus des départements et des colonies » ; ces circonscriptions électorales, qui avaient été un moment constitutionnellement consacrées en même temps que la commune s'était vu reconnaître un droit de suffrage par la constitution, pouvaient désormais être raisonnablement rapprochées des collectivités membres des Etats fédéraux.

C'est qu'en effet, à l’inverse, l'égalité de représentation des collectivités particulières n’est pas inhérente au régime fédéral. On dit avec justesse que dans l'Etat fédéral les collectivités membres participent à la souveraineté comme des citoyens électeurs ; or, l’on ne peut pas dire que des citoyens ne participent pas à l'élaboration des décisions souveraines de l’Etat sous le prétexte que le système électoral du pays considéré établit, involontairement ou à dessein, une inégalité de représentation individuelle suivant les circonscriptions. M. Le Fur dit en ce sens : « Le maintien de l'égalité entre les divers membres de l'Etat fédéral peut être désirable en principe ; mais l’on ne peut y voir une règle de droit positif (58). » Toutefois, cet auteur affirme à un certain endroit que les collectivités fédérées ont le même nombre de représentants au Conseil des Etats (59). Mais il est obligé de reconnaître, immédiatement après, que dans l'Empire fédéral allemand de la fin du dix-neuvième siècle «il ne pouvait être question, à raison de motifs tant historiques que politiques, d'accorder à chaque Etat particulier, à la principauté de Lippe ou à la ville de Lübeck par exemple, le même nombre de représentants qu’à la Prusse ou à la Bavière (60) ». Les collectivités membres d’un Etat

(57) Note personnelle relevée dans le dernier cours de droit constitutionnel (1935-1936) professé par A. DECENGIÈRE- FERRANDIÈRE à la Faculté de droit de Poitiers.

(58) L. Le Fur, op. cit., p. 706.

(69) L. Le For, op. cit., p. 621.

(60) L. Le Fur, op. cit,, p. 622.

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fédéral peuvent donc participer à la souveraineté dans une mesure qui dépende de leur population (sans idée de proportionnalité), de la surface de‘leur territoire, ou de leur importance économique, stratégique, intellectuelle, etc.

M. Durand estime avec raison que « ni au point de vue juridique ni au point de vue politique, on ne peut voir dans le recrutement de la Chambre des Etats ni dans la situation de ses membres un trait caractéristique de cette Chambre et de l'Etat fédéral (61) ».

105. — Si l’on voulait conserver le critère proposé, on serait pourtant obligé d'opérer la distinction entre collectivités membres et circonscriptions électorales. Devant l’échec de la prise en considération de l'égalité de représentation des collectivités particulières, devant un égal échec de la prise en considération de l’existence d’une Chambre législative exclusivement composée d’élus de ces collectivités, nous ne voyons guère encore, pour tenter d'établir la fameuse distinction, que la possibilité de rechercher si les délégués élus à une Chambre haute représentent la circonscription qui les a choisis ou le pays entier.

Il est rare qu’une constitution tranche formellement le problème. Sans doute, en France par exemple, la constitution de 1791 porte que « les représentants nommés dans les départements ne seront pas représentants d’un département particulier, mais de la Nation entière (62) » ; celle de l’an III, que « les membres du Corps législatif ne sont pas représentants du département qui les a nommés mais de la Nation entière (63) » ; celle enfin de 1848, que « les membres de l’Assemblée nationale sont les représentants, non du département qui les nomme, mais de la France entière (64) ». Mais ces trois constitutions, les seules explicites sur la question qui nous préoccupe, ne se prononcent point pour des Chambres hautes (65). Si l’on a pu le 127 mars 1871, à

61) Ch. Duran», op. cit., p. 204.

62) Constitution du 3 septembre 1791, titre III, chap. I, section III, ere

) Constitution du 5 fructidor an III, art. 52. 64) Constitution du 4 novembre 1848, art. 34. 65) Le Corps législatif prévu par la constitution de l'an III comprenait

l’Assemblée nationale, prier les élus des départements concédés de ne point quitter l’enceinte législative puisqu'ils étaient, selon la tradition constitutionnelle, « les représentants du peuple français » (66), et s’ils démissionnèrent par dignité (67), il ne semble pas qu’une telle tradition puisse être invoquée en ce qui concerne 1e membres de notre Sénat.

Dans les autres pays également, le problème posé est surtout une question de théorie politique qui ne correspond en général à aucune donnée juridique, même vague. Comment, dès lors, pourrions-nous faire reposer sur un critère aussi mal défini la distinction entre les Etats fédéraux et les Etats unitaires ? D’autant que parfois la réalité est assez complexe, faite de plusieurs catégories de subdivisions territoriales dont les unes, inférieures, ont une certaine autonomie, mais dont ce sont d’autres collectivités, englobant les premières et pourvues ou non d’une organisation administrative, qui ont une représentation régionale distincte au Parlement. Un exemple va fortifier notre conviction quant au caractère inacceptable du critère qui se base sur la participation des seules collectivités fédérées à la substance de la souveraineté étatique, c’est-à-dire du critère qui renvoie aux entités qu’on croit être représentées par les parlementaires appartenant à l’une des deux Assemblées législatives d’un Etat. Confrontons les constitutions brésilienne et chilienne de 1891 et 1925.

La constitution de la République des Etats-Unis du Brésil du 24 février 1891, modifiée en 1925 et 1926 (68), prévoit

bien deux Assemblées, le Conseil des Cinq-Cents et le Conseil des Anciens, mais ces deux Chambres avaient la même origine élective et ne constituaient qu’une division de l'organe législatif sans que l’une des deux représentät autre chose que l'autre. Seule la différence des conditions d'éligibihté entrait en ligne de compte. Cf. G. Burpgau, Cours de droit constitutionnel, 1942, p.103.

: (66) Expression du président de l’Assemblée, citée par J. es et P. Duez, op. cit., p.104.

(67) Gambetta se trouvait parmi eux : élu de neuf départements, il avait opté pour celui du Bas-Rhin. J. BanraéLemy et P. Duez, eod. loco.

(68) Daresre, DecPecH et Larernière, Les constitutions modernes, éd. 1932, t. IV, p. 54 et suiv. ;

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une forme de république fédérative dont « chacune des anciennes provinces formera un Etat » (article 2). Au contraire, la constitution chilienne du 18 septembre 1925 (69) proclame dès son article 1er : « L'Etat du Chili est unitaire. »

- L'on ne peut tirer argument des qualifications constitutionnelles officielles, car l’on serait obligé par ailleurs de dénier le caractère d'Etat fédéral à la « Confédération suisse » actuelle, et d'attribuer le caractère juridique d'Etats aux collectivités particulières de nombreux Etats fédéraux. Du reste, peu de discussions s'ouvrent à ce sujet et les auteurs sont, peut-on dire, unanimes à n'attacher qu'une faible importance aux qualifications souvent d'origine opportuniste qui viennent affubler les institutions juridiques dans les textes constitutionnels. M. Le Fur précise dans ce sens que « nul législateur ne s’exposera à froisser volontairement des idées chères à une grande partie de la nation, dans l’unique but d'éviter une inexactitude de langage » (70).

Ceci dit, ne nous arrêtons pas au seuil des constitutions dont nous nous sommes proposé l'étude, et poursuivons plus avant notre examen. Quels sont les rôles des circonscriptions électorales, tant au Brésil qu’au Chili, en ce qui concerne la participation à la souveraineté étatique ? Allonsnous découvrir une différence, sur ce point, entreles « Etats» brésiliens et les « groupements provinciaux » du Chili ?

106. — Nous pouvons dire dès l’abord que nous laisserons de côté l'exercice de la souveraineté. Cette question est celle de l'autonomie des collectivités locales. Elle est résolue dans les constitutions de façon notoirement si diverse qu’il arrive à des provinces d’Etats unitaires d'avoir une autonomie, c’est-à-dire au sens propre une compétence législative, plus large que certaines collectivités membres d'Etats fédéraux (71). Pourtant, Hauriou voit ici la ligne de démarcation entre l'Etat fédéral et l'Etat unitaire. Cherchant jusqu’à quel moment une collectivité fédérée conserve un gouvernement politique qui ne se confonde pas avec le

(69) Daresre, Decrecn et LAFERRIÈRE, op. cit., t. IV, p. 82 et suiv. (70) L. Le Fun, op. cit., p.401.

(71) En ce sens : L. Le Fur, op. cit., p. 601.

simple pouvoir administratif d’une province décentralisée, cet auteur répond: « Sur ce point, il y a un critérium net : tant que l'Etat fédéré pourra se donner une législation propre, même réduite; tant qu'il exercera un pouvoir législatif, il conservera un gouvernement (72) ». Si cette affirmation ne veut pas être manifestement fausse, elle doit prendre l'expression « pouvoir législatif » dans un sens spécial et rejoindre dans une certaine mesure la théorie des buts nationaux ou locaux de Rosin, voire celle des droits propres ou délégués de Jellinek. Mais nous retombons alors dans le domaine de la critique déjà rencontrée.

Bornons-nous donc à étudier l’intervention régionale dans la formation des décisions étatiques au Brésil et au Chili.

Le Congrès national de chacun de ces deux pays se compose de deux Chambres : une Chambre des députés et un Sénat, ayant des pouvoirs législatifs correspondants (73). Des deux côtés, la Chambre des députés représente le peuple dans son ensemble ; occupons-nous du Sénat. Au Brésil, il comprend trois sénateurs par Etat ; au Chili, cinq par groupement. provincial ; et si la constitution du Brésil, prétendue fédérale, précise qu’ils sont élus suivant le même procédé que les députés, la constitution du Chili, toujours considérée, à juste titre nous le verrons, comme unitaire, invoque paradoxalement les particularités et les intérêts régionaux des groupements de provinces (74) : de

telle sorte que les élus de ces groupements inorganisés quant

(72) M. Hauniou, Principes de droit public, 1910, p. 458.

(73) Constitution du Brésil. Arr. 16 : ( Le pouvoir législatif est exercé par le Congrès national, avec la sanction du Président de la République. $ 1. Le Congrès national se compose de deux branches : la Chambre des députés et le Sénat... » — Constitution du Chili. Arr. 24 : « Le Congrès national se compose de deux branches : la Chambre des députés et le Sénat. »

(74) Constitution du Brésil. Ant. 30 : « Le Sénat se compose de citoyens éligibles aux termes de l’article 26 et majeurs de vingt-cinq ans, à raison de trois sénateurs par Etat et de trois pour le District fédéral, élus de la même manière que les députés. » — Constitution du Chili. ART. 40: « Le Sénat se compose de membres élus au suffrage direct par les neuf groupements de provinces établis par la loi, eu égard aux particularités et aux intérêts des différentes régions du territoire de la République. Chaque groupement élit cinq sénateurs. »