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à leur autonomie locale deviennent pour eux de véritables organes en ce qui concerne la participation à la souveraineté de l'Etat. En outre, dans les deux pays, les allocations pécuniaires attribuées aux sénateurs sont fixées et payées par le pouvoir central, comme celles des députés ; pas plus au Brésil qu’au Chili les collectivités locales ne déterminent la condition matérielle de leurs délégués (75), et la perte de leur mandat dépend d'une disposition générale qui n’est point laissée à l’appréciation des prétendus mandants. Au surplus, le chef de l’exécutif est, des deux côtés, un élu des citoyens (76) ; et comme c’est lui qui entretient les relations de son pays avec l'étranger, aucune distinction n'apparaît davantage sur le plan international (77).

De la comparaison des deux constitutions, il ne ressort absolument aucune différence concernant la participation

(75) Constitution du Brésil. Arr. 22 : « Pendant les sessions, les sénateurs et les députés recevront une allocation pécuniaire égale, et des frais de voyage, qui seront fixés par le Congrès à la fin de chaque législature pour la législature suivante. » — Constitution du Chili. Arr. 44 (sur les attributions du Congrès) : « Une loi est nécessaire pour. ; 60 fixer la rémunération dont jouiront les députés et sénateurs. La modification apportée à cette rémunération pendant une période législative ne pourra produire effet qu’à la période suivante. »

(76) Constitution du Brésil. Arr. 41: & Le pouvoir exécutif est exercé par le Président de la République des Etats du Brésil, en qualité de chef électif de la nation. » Arr. 47 : (Le Président et le Vice-Président de la République seront élus par le suffrage direct de la nation et à la majorité absolue des suffrages. » — Constitution du Chili. Arr. 60 : «Un citoyen, avec le titre de Président de la République du Chili, administre l'Etat et est le chef suprême de la Nation. » Arr. 63 : « Le Président sera élu à l'élection directe par les citoyens possédant le droit de vote dans toute la République. » à

(77) Constitution du Brésil. Art. 48 : «Il appartient exclusivement au Président de la République : … 140 d'entretenir les relations avec les Etats étrangers. ; 16° d'ouvrir des négociations internationales, de conclure des arrangements, conventions et traités, toujours ad referendum au Congrès. » — Constitution du Chili, Arr. 72 : « Le Président a les attributions spéciales suivantes : .… 160 entretenir les relations diplomatiques avec les puissances étrangères, recevoir leurs agents, agréer leurs consuls, conduire les négociations, faire les accords préliminaires, conclure et signer tous les traités de paix, d'alliance, de trêve, de neutralité, de commerce et autres conventions... ; 17° décréter la mobilisation (estado de Asemblea) dans une ou plusieurs provinces envahies ou menacées encas de guerre étrangère, et l’état de siège sur un ou plusieurs points de la République en cas d'attaque extérieure. »

des circonscriptions électorales à la souveraineté. Parfois même, la constitution du Chili rappelle celle du Brésil presque mot à mot. M. Le Fur, qui ne peut que vouloir appliquer, au moins implicitement, le critère qu'il n’a jamais cessé d'admettre, classe le Brésil parmi les Etats fédéraux (78). Il ne se prononce pas, sauf oubli de notre part, sur la situation actuelle du Chili : il se contente d’indiquer en 1896 que la constitution chilienne alors en vigueur est une constitution unitaire (79). Mais on peut être sûr qu’à la veille de sa mort, récemment survenue, il considérait encore le Chili comme un Etat unitaire : en effet, conformément à la propre remarque de cet auteur, s’il peut arriver qu’un législateur entende ménager dans son vocabulaire constitutionnel, au risque d’une inexactitude de langage, les susceptibilités des membres de l'Etat et les idées qui leur sont chères même s’il ne les respecte pas dans la pratique, on conçoit très bien qu'un Etat s'organise sous la forme unitaire en cachant celle-ci sous une apparence fédérative, mais l’on ne comprendrait pas qu’un Etat se qualifiât d’unitaire, au risque de froisser certaines tendances régionalistes de ses membres, pour prendre en réalité une forme fédérative !

Dans le cas du Brésil et du Chili, la distinction habituellement effectuée entre Etat fédéral et Etat unitaire ne repose sur rien de positif, si ce n’est que les circonscriptions électorales du Brésil que nous venons de considérer sont des collectivités locales organisées autrement que pour la seule participation à la souveraineté étatique. Mais on quitte alors le terrain de la formation des décisions fédérales. Ce que nous recherchions était de savoir si, pour l’élaboration des décisions étatiques, les parlementaires composant l’une des Chambres votaient au nom de régions particulières ou au nom du pays entier. Or, sur ce point, si comme au Chili le particularisme régional intervient, par ordre de la constitution elle-même, pour la formation: des circonscriptions électorales, il y a tout lieu de penser que chacun des délégués

(78) L. Le Fur, Précis de droit international public, éd. 1939, n° 182, pe 87.

(79) L. Le Fur, Etat fédéral et confédération d'Etats, thèse, Paris, 1896, p. 327, note 2,

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de ces circonscriptions doit prendre en main les intérêts de sa région : là se trouve la négation que les parlementaires en question représentent indistinctement l’ensemble du pays. Et pourtant le Chili est toujours considéré comme un Etat unitaire. Le fait que M. Le Fur lui-même se laisse aller à ranger arbitrairement le Brésil et le Chili dans les deux catégories opposées démontre la faillite du critère préconisé par cet auteur. Non point que l'erreur accidentelle d’un homme doive toujours rejaillir sur sa doctrine; maïs ici, pour que l’on pût tenir compte de la participation ou de la non-participation des collectivités locales à la substance même de la souveraineté, il faudrait savoir si les membres de l’une au moins des Assemblées législatives votent au nom des collectivités locales, s’ils sont des organes ou des représentants régionaux. Or, dans l’imprécision habituelle du droit constitutionnel, nous avons montré que cette recherche est en général impossible à mener à bien.

107. — Il est cependant nécessaire, à notre avis, d'opérer une distinction parmi les communautés étatiques (80). Les constitutions des Etats forment, avons-nous vu, des séries politiquement continues que le juriste doit classer, par souci d’une bonne technique juridique, en mettant en évidence des caractères juridiques discontinus. L'échelle des Etats, qui va graduellement des Etats unitaires très centralisés aux Etats fédéraux de constitution assez lâche, contient des zones imprécises que le juriste doit chercher à ré: duire à une simple ligne frontière fixe, bien déterminée, à l’aide d’un critère juridique efficace.

Ce critère n'existe pas de façon satisfaisante dans la participation des collectivités inférieures à l'élaboration des décisions fédérales souveraines. M. Le Fur donne de l'Etat fédéral la définition suivante : « L'Etat fédéral est un Etat qui réunit en lui le double caractère d'Etat et de fédération de collectivités publiques d'une nature particulière ; ces dernières tiennent à la fois de la nature de la province autonome et de celle du citoyen d’une république ; elles se

(80) En sens contraire : A. Méricnnac, Traité de droit public international, 1905, t. I, pp. 183-190.

Do COMPOSITION JURIDIQUE DE LA COMMUNAUTÉ

distinguent des autres collectivités non souveraines en ce qu’elles sont appelées à prendre part à la formation de la volonté de l’Etat, participant ainsi à la substance même de la souveraineté fédérale (81). » A la suite de nos précédents développements, cette définition nous paraît imprécise et inacceptable : n'insistons pas davantage dans cet ordre d'idées.

Il nous semble au contraire exister un critère de l'Etat fédéral, utile pour la technique juridique interne et internationale, dans la possibilité constitutionnelle d'avoir pour organe à l'étranger un de ses organismes régionaux. Le critère de distinction entre Etat fédéral et Etat unitaire réside, à notre avis, dans l’existence ou non d'une décentralisation internationale (81 a). Sur le’ plan de la communauté internationale, les organes d’un Etat unitaire sont toujours constitutionnellement des délégués du pouvoir central, même pour les objets d'intérêt directement local. Au contraire, la constitution d’un Etat fédéral prévoit dans certains cas une action internationale des collectivité locales. Cette particularité constitutionnelle, appartenant comme telle au droit interne, mais ayant des répercussions en droit international puisque c’est la constitution qui détermine les personnes ayant qualité pour agir à l'extérieur au nom de l'Etat (82), va servir de critère aussi valable sur le plan international que sur le plan interne. Un Etat qui veut

(81) L. Le Fur, thèse citée, p. 679, — Dans un sens proche, M. Mouskhelichvili définit l'Etat fédéral : « un Etat caractérisé par le degré le plus élevé et par une forme spéciale de la décentralisation ; il se compose des collectivités membres qu’il domine ; cependant, celles-ci possèdent l’autonomie constitutionnelle et prennent part à la formation de la volonté fédérale ; elles se distinguent par là de toutes les autres collectivités publiques inférieures ». MouskHeLicHvicr, La théorie juridique de l'Etat fédéral, thèse, Paris, 1931, p. 261.

(81 a) Devant la nécessité d’une telle distinction, M. Kuwz est amené à parler d’« Etats fédéraux unitaires » et d’« Etats fédéraux fédéralistes ». (Une nouvelle théorie de l'Etat fédéral, R. D. I. L. C., 1930, pp. 872- 877). |

(82) CF. von Luiszr, Le droil international, trad. Gidel, 1928, p. 118. — V. aussi l’analyse du Précis du droit des gens moderne de l'Europe (1788) de G.-F. De Marrens, par H. Baizsy dans Fond. spéc., p. 632 (livre IT sur les « droits réciproques des Etats, relativement à leur constitution et à leur gouvernement intérieur »).

SOCIÉTÉS D’APPARENCE SUPERÉTATIQUE er1

traiter avec un autre ne peut entrer en rapport qu'avec les organes aptes à agir pour le compte de cet autre sur le plan international, dans le domaine en question, organes capables de cette fonction d’après le droit constitutionnel interne. Or, ces organes sont toujours pour l'Etat unitaire des institutions du pouvoir central, alors que l'Etat fédéral peut avoir dans certains cas pour organes à l'égard de l'étranger des institutions de l’une de ses collectivités particulières, ès qualité. On peut, du reste, remarquer que les Etats étrangers profitent généralement avec empressement de cette possibilité de conclure des traités avec des collectivités régionales, plutôt que de s’y refuser : n’est-il pas, en effet, de bonne politique de favoriser chez le voisin la décentralisation du pouvoir, c'est-à-dire l’amoindrissement de la puissance centrale souveraine par le développement de l'esprit régionaliste (83) ?

108. — À notre critère, on peut être tenté d’opposer deux sortes d’objections. D'abord, dit-on, un même état de choses peut exister dans l'Etat unitaire : indépendamment de l'intermunicipalisme international dont nous avons indiqué les interprétations acceptables, on déclare que des colonies d'Etats unitaires interviennent à certains traités et accèdent même à certaines unions de la communauté internationale (84). Nous admettons seulement que cette situation peut exister autour de l’Etat unitaire : s’il n’y a pas fédéralisme, la collectivité publique locale qui a des attributions internationales n’est ni une province ni une colonie, mais ce que nous avons appelé un protectorat. Nous établirons, d’ailleurs, à la fin de ce chapitre un parallèle entre le système du protectorat et le fédéralisme.

On peut en outreêtretenté de nous objecter, conformément

(83) En ce sens : L. Le Fur, op. cit., p. 404.

(84) L. Le Fur, op. cit., pp. 411, 765, 783. — La raison de cet ‘accès nous est donnée par MM. RoLLanD et LaMpué, dans leur Précis de législation coloniale, éd. 1940-1942, n° 67, p. 50 : « Les colonies ont été admises à participer à certaines administrations internationales en vertu de conventions, notamment de la convention relative à l’Union postale universelle. Mais il n’y a, dansla participation aux traités, qu’une pure pratique admise en vue de donner à l'Etat colonisateur un nombre de voix en rapport avec RAR de son trafic postal et télégraphique. »

err COMPOSITION JURIDIQUE DE LA COMMUNAUTÉ

à l'opinion de M. Le Fur, qu'il existe, à l’inverse, des Etats fédéraux dont les membres sont dépourvus de toute attribution internationale (85). En réponse à cette affirmation, nous demandons à quel caractère de ces Etats l’on s’attache pour les qualifier d'Etats fédéraux. Si l’on se sert pour cette appellation du critère que nous avons rejeté, c’est-àdire si l’on admet que les collectivités membres de ces Etats présentent la « caractéristique » de participer à la formation des décisions étatiques, nous répétons que cette affirmation est en général arbitraire. Si même elle se trouvait justifiée dans tels cas particuliers, on ne pourrait, pour cette hypothèse exceptionnelle, vouloir appliquer en l’élevant à la hauteur d’un principe une distinction qui ne permette pas de classer les Etats en deux groupes bien définis. Néanmoins, comme notre classification ne recouvre pas exactement l’habituelle, on pourrait nous dire qu'elle est parallèle à l’autre et ne peut se substituer à elle. Il y aurait une classification des Etats d’après la participation ou la non-participation des collectivités locales à la souveraineté : ce serait la classification en Etats fédéraux et Etats unitaires; et il y aurait une autre classification des Etats, la nôtre, d’après les attributions d'ordre interne et international ou d'ordre purement interne des collectivités locales : mais cette classification relative à la décentralisation internationale ne conduirait plus à Ja distinction des Etats fédéraux et des Etats unitaires.

Nous accepterions cette remarque si la première classification en était une véritable. Mais en réalité, cette première classification est juridiquement inexistante et ne peut conduire à une distinction entre Etats fédéraux et Etats unitaires. Nous sommes placé devant la situation suivante : d’un côté, une classification des Etats apparaît nécessaire à effectuer d’après leur centralisation absolue ou leur décentralisation sur le plan international ; d’ un autre côté, deux expressions, exclusives l’une de l’autre, Etats unitaires et Etats fédéraux, CORRE ancrées dans la pratique, ne peuvent être jusqu'ici attachées à une distinction juridique précise. Or,

(85) L. Le Fur, op. cit., p. 763.

SOCIÉTÉS D'APPARENCE SUPERÉTATIQUE 223

il se trouve que ces deux expressions correspondent en général aux deux catégories d'Etats que nous formulons, à tel point que M. Le Fur, oubliant un instant les exceptions que la pratique oppose à sa théorie, a pu écrire relativement à la décentralisation internationale des Etats fédéraux : « Cet état de chose existe dans tous les Etats fédéraux actuels, leurs membres possédant tous une personnalité internationale plus ou moins développée (86). » Nous faisons ici toutes réserves sur la personnalité internationale des collectivités fédérées, mais il n’en reste pas moins qu’à un critère de distinction extrêmement vague nous estimons substituer une classification plus précise, sans pour cela bouleverser d’une façon appréciable les appellations habituellement admises.

Nous maintenons donc notre critère. La Suisse, les Etats- Unis d'Amérique sont bien des Etats fédéraux (87), mais non pas le Brésil (88). Nous pouvons, en conséquence, définir l'Etat fédéral : toute personne morale à base territoriale dotée d'une souveraineté politique à la fois interne et externe, dont les subdivisions métropolitaines à base également territoriale peuvent, selon la constitution, entretenir certaines relations hors de ses frontières. Nous pouvons dire plus brièvement que l'Etat fédéral est un Etat qui admet une certaine décentralisation métropolitaine dans l’exercice de ses attributions internationales. Et l'Etat unitaire se définit de façon

(86) L. Le Fur, op. cit., p. 764.

(87) Constilutlion fédérale suisse, du 29 mai 1874 : « Art. 9. — Exceptionnellement les cantons conservent le droit de conclure avec les Etats étrangers des traités sur des objets concernant l'économie publique, les rapports de voisinage et de police ; néanmoins ces traités ne doivent rien contenir de contraire à la Confédération ou aux droits d’autres cantons. — Art. 10... Les cantons peuvent correspondre directement avec les autorités inférieures et les employés d’un Etat étranger, lorsqu'il s’agit des objets mentionnés à l’article précédent. » (Daresre, DELPECH et LAFERRIÈRE, op. cil., t. Il, p. 545.) — De même, la Consiilulion des Etats-Unis d'Amérique du Nord (17 septembre 1787) prévoit une pareille possibilité d'action internationale des « Etats membres » avec contrôle du pouvoir central : chap. I, sect. X, art. 3 : « Aucun Etat ne pourra, sans le consentement du Congrès, conclure aucun arrangement ou La se un autre Etat ou une puissance “angers » (DaREsSTE, t. VI, p.46.)

(88) V. supra ne 106, note 77.

Rr4 COMPOSITION JURIDIQUE DE LA COMMUNAUTÉ

symétrique : un Etat qui n’admet aucune décentralisation métropolitaine dans l'exercice de ses attributions internationales.

$ 2. — SITUATION INTERNATIONALE DES ÉTATS FÉDÉRAUX ET DE LEURS COLLECTIVITÉS MEMBRES.

109.— [Les organes ayant la compétence. d’agir sur le plan international pour le compte des Etats sont, en principe (89), laissés par le droit international public à la désignation du droit constitutionnel interne de ces Etats. Lorsqu'une collectivité membre d’un Etat fédéral entre en rapport avec un Etat étranger, conformément à la constitution fédérale, par exemple pour signer un traité, l'Etat étranger n’ignore point qu'il a affaire à une collectivité non souyeraine soumise à un pouvoir supérieur, le pouvoir fédéral. Il sait dès lors que les conditions de bonne application de la convention dépendent de l’autorité fédérale : celle-ci pourra contraindre sa collectivité membre à exécuter les clauses du traité ; elle pourra aussi, à l’inverse, apporter des entraves à leur réalisation.

Si donc, après la conclusion de l'accord ue l'Etat étranger et la collectivité locale, plus intéressée ou mieux qualifiée que l’autorité centrale pour traiter, des difficultés d'exécution se présentaient en raison du comportement de la collectivité locale, l'Etat étranger pourrait saisir de ces difficultés l'Etat fédéral lui-même, et l’opportunité lui commanderait souvent de le faire. En effet, ou bien l’Etat fédéral est à l’origine de la conduite de la collectivité particulière, ou bien il peut utilement agir pour lui faire réviser son comportement. Etant souverain, l'Etat fédéral ne peut pas objecter que sa constitution le retient : il ne peut se réfugier derrière une règle de droit interne qu’il est lui-même susceptible de modifier.

(89) Dans le cas où les organes ont une compétence constitutionnelle douteuse en raison de difficultés d'interprétation de la constitution, le droit international public se contente d’une apparence de constitutionnalité pour valider les actes accomplis. :

SOCIÉTÉS D’APPARENCE SUPERÉTATIQUE 229

De même, si les difficultés d'exécution de la convention venaient du côté de l’Etat étranger, la collectivité signataire, membre de l’Etat fédéral, pourrait toujours saisir de ces difficultés l'Etat fédéral lui-même qui a des moyens d'action internationale bien plus puissants pour amener l’Etat étranger à la raison.

Telles sont les données plus politiques que juridiques du problème. Mais quittons maintenant le terrain des simples possibilités de fait pour entrer dans celui du droit. Il nous faut découvrir, sur le plan des obligations du droit international public, si l'Etat fédéral est toujours responsable des actes de ses collectivités locales, et s’il arrive à ces collectivités locales d’être, concurremment, responsables de leurs actes personnels. Puis nous parlerons des droits de l'Etat fédéral et éventuellement de ses membres. Des résultats obtenus, nous déduirons la situation des Etats fédéraux et de leurs collectivités inférieures au sein de la communauté internationale. |

110.—- Examinons d’abord si l'Etat fédéral est responsable des actes de ses collectivités locales et, dans l’affirmative, s'il l’est toujours.

Au cas où les actes en question, internationalement illicites, sont aussi interdits par les lois fédérales, l’autorité centrale devait veiller à l'exécution des lois du pays et empêcher les conséquences d’une activité que l'Etat fédéral avait lui-même reconnue fâcheuse. Il y a eu négligence et même faute de sa part à laisser perpétrer de tels actes. L'impuissance d’un Etat souverain à faire respecter son ordre légal sur son territoire a toujours été une cause de responsabilité internationale pour cet Etat, si quelque Etat étranger souffre de cette anarchie : c’est, du reste, le seul moyen d'empêcher l'Etat lésé d'intervenir immédiatement chez son voisin pour sauvegarder ses intérêts.

Supposons par exemple qu’un étranger subisse des dommages du fait de la violation d’une loi fédérale par uneinstitution locale et qu'en raison dela nature de l'affaire l’ordre juridique international donne droit à réparation à l'Etat auquel ressortit l'étranger. Indépendamment du problème de la responsabilité de la collectivité locale que nous étu-

dierons dans un instant, il est certain que l'Etat étranger peut faire à bon droit, auprès de l'Etat fédéral, des démarches tendant à la réparation de la lésion causée. Dans un message au Congrès des Etats-Unis d'Amérique, le Président Harrisson déclara lui-même spécialement qu’en ce qui touchait la violation des droits des étrangers, les fonctionuaires locaux devaient être considérés comme des agents du pouvoir fédéral (90). Le pouvoir fédéral est donc responsable de tous leurs actes, même — nous pourrions dire : surtout — illégaux.

L'existence de la résponsabilité fédérale suppose, bien entendu, que l’Etat étranger, en entrant en rapport avec la collectivité locale, a lui-même respecté le droit international et notamment la constitution fédérale à laquelle ce dernier renvoie. C’est ainsi que l’inexécution par une collectivité locale des clauses d’un traité passé par elle hors de ses attributions internationales ne saurait engager l’Etat fédéral.

Si les actes commis par la collectivité locale, toujours internationalement illicites, ne sont pas prohibés par les lois fédérales, l'Etat fédéral est encore responsable, pour deux raisons. D'abord, il doit prendre les mesures législatives, voire constitutionnelles, nécessaires pour mettre son droit interne en harmonie avec le droit international public. En outre, lorsqu'il accorde des attributions internationales à ses collectivités membres, c’est qu’il se dispose à bénéficier directement ou indirectement de l’activité permise : par conséquent, si cette dernière cause une lésion irrégulière à un Etat étranger, l'Etat fédéral doit répondre, en retour, de cette lésion comme il aurait pu tirer bénéfice d’un acte analogue. ee

111. — L'Etat fédéral estdonc toujours responsable, dans la communauté internationale, des actes de ses collectivités membres. Cette responsabilité est-elle exclusive de toute autre ? Examinons si les collectivités locales sont, au moins

(90) A. DECENGIÈRE-FERRANDIÈRE, La responsabilité internationale des Etaïs à raison des dommages subis par des étrangers, thèse, Paris, 1925, p. 191.