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dans certains cas, responsables de leurs actes au regard du droit international public.

Dans son importante thèse Etat fédéral et confédération d'Etats, M. Le Fur envisage « la question de la responsabilité de l'Etat fédéral vis-à-vis des Etats étrangers à raison tant deses actes propres que de ceux de ses membres (91) ». Quant à celle de savoir si les membres de l'Etat fédéral sont responsables de leurs actes, en droit international, concurremment avec l'Etat fédéral lui-même, l’auteur ne l’aborde que dans une note, longue il est vrai, après l’aflir-

mation qu’ «en principe il n'existe pas de responsabilité

directe des membres d’un Etat fédéral envers les Etats étrangers (92) ». L'auteur soutient cette opinion, «qui, assuret-il, n’est contestée par personne », en disant que lorsque les collectivités membres de l’Etat fédéral nouent des rapports internationaux, elles n'engagent que cet Etat fédéral ‘« seul responsable en droit international (93) ». Touten étant sur ce principe d'accord avec M. Le Fur, il nous semble que le problème est moins simple qu’ilne le fait paraître.

Rien n'indique a priori que les collectivités de l’Etat fédéral n’agissent pas pour leur compte sur le plan international ; ou que l’Etat fédéral agisse sur ce plan au nom de ses membres, dans les cas où il s’est réservé une compétence ; ou encore que, suivant les cas, ces deux genres de groupements agissent chacun pour son propre compte, restreint ou étendu. Quelques remarques vont déterminer notre choix.

En raison de son caractère de groupement à la fois politique et souverain, un Etat a pour tâche de prendre en main tous les domaines où il pense devoir intervenir pour assurer la satisfaction de l’ordre et de l’administration, sinon toujours des intérêts et aspirations du peuple qui le compose. Il est donc normal qu’il adopte la forme unitaire et qu’il fasse représenter à l'étranger par ses propres agents centraux les activités et les désirs de ses membres.

(91) L. Le Fur, op. cit., pp.792 ets.

(92):Op. cit., p.797, (93) Dans la note, p. 798,

Lorsqu’en raison dediverses considérations, il n’a pas revêtu la forme unitaire et qu’il possède une certaine décentralisation dans l’exercice de ses attributions internationales, sa tâche n’est en rien différente de celle qui vient d’être indiquée. Il ne faut pas oublier que les collectivités locales tirent leurs attributions non d’une soi-disant retenue de pouvoir au moment du pacte fédéral, qui peut du reste ne pas avoir existé, mais de la constitution promulguée par les organes fédéraux. Par conséquent, des trois interprétations envisagées, la seconde est certainement erronée. Lorsque le pouvoir central agit dans le domaine de la compétence fédérale, il n’agit pas au nom°de chacun de ses membres, mais bien au nom de l’organisme constitutionnel qui les unit, au nom de l'Etat fédéral lui-même. Si bien que, lorsque le gouvernement central prend en main un intérêt surtout local, il ne résout pas la question comme aurait pu le faire la collectivité particulière la plus intéressée, mais comme il en est décidé dans l'intérêt général à la suite dela synthèse d'opinions prévue par la constitution, c'est-à-dire comme en décide l'Etat fédéral. La troisième interprétation s'appuie sur une distinction entre intérêts généraux et intérêts locaux. Seraient présumés mettre en jeu les intérêts généraux de tout le pays les actes dont l'Etat fédéral s’est réservé la compétence ; ceux qui sont laissés à la compétence d’une collectivité locale seraient censés ne mettre én jeu que l'intérêt particulier de cette collectivité. Ne pourrait-on pas soutenir par conséquent, en ce qui concerne les attributions internationales, que, suivant la compétence attribuée par la constitution à l’un ou à l’autre, tantôt l'Etat fédéral agit pour son compte, tantôt la collectivité locale agit pour le sien ? Nous ne le pensons pas, car l'intérêt général se trouve toujours engagé, à deux points de vue. D'abord, il est d’un intérêt général pour l'Etat fédéral que les attributions qu’il confère à ses collectivités ne restent pas lettre morte et puissent être efficacement exercées. Or, pour faire valoir leurs intérêts sur le plan international et profiter des attributions qu’elles possèdent à cet égard, les collectivités locales n’ont guère de moyens de pression directs à leur disposition ; si un Etat étranger ne respecte pas le droit international public et cause ainsi quelque dommage

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à une collectivité locale, celle-ci n’a souvent d’autre ressource que de provoquer une intervention de l'Etat fédéral dont elle est membre. De plus, nous avons montré que l’Etat fédéral est toujours responsable devant l'Etat étranger des violations du droit international résultant d’actes commis par ses collectivités membres. Dès lors, un acte international accompli par une collectivité inférieure est susceptible par la suite de rejaillir sur l’Etat fédéral et intéresse dès l’origine la communauté fédérale entière.

112. — Seule la première interprétation demeure donc admissible : les collectivités membres de l'Etat fédéral n’agissent pas pour leur compte sur le plan international, au

- moins en ce qui concerne les obligations qu’elles contrac-

tent. Une nouvelle question doit être résolue : en agissant au sein de la communauté internationale, les collectivités locales se contentent-elles d'engager à leur place la responsabilité fédérale, ou font-elles en même temps, toujours à leur place, acquérir des droits à l'Etat ? C’est la question de savoir si les collectivités membres d’un Etat fédéral peuvent être sujets du droit international public ou si, agissant dans tous les cas pour le compte de l’Etat fédéral, elles ne sont que

des organes de cet Etat.

M. Le Fur estime que « l’Etat fédéral peut confier à ses membres certaines attributions d'ordre international, leur attribuant ainsi une personnalité internationale restreinte.

- Dans les limites où les Etats particuliers possèdent la per-

sonnalité internationale, le droit international leur est applicable, bien que sous certaines restrictions » (94). M. Kelsen écrit avec plus deprécision que si un Etat membre n'apas la qualité de sujet du droit international « en ce qui concerne la capacité d’être sujet d'obligations » (95), il a au contraire la qualité de sujet de droits subjectifs internationaux dans les domaines où la constitution fédérale lui donne compétence. ;

Nous n’acceptons pas cette notion de règles de droit inter-

(94) L. Le Fur, op. cit., p. 764.

(95) H. Keusen, Théorie générale du droit international public, R. C.

A, D. I., 1932-IV, p. 172.

national public à trois pôles dont l’un se verrait attribuer des droits et des obligations (Etat étranger), dont un autre nese verrait reconnaître que des droits (collectivité membre), dont le dernier ne se verrait infliger que des devoirs (Etat fédéral), ces droits et devoirs séparés correspondant aux devoirs et droits acquis par l’Etat étranger au cours de ses relations avec la collectivité membre. Une personne juridique ne peut pas être sujet seulement de droits ou de devoirs, car les droits eux-mêmes sont soumis dans leur exercice à certaines formes obligatoires et les devoirs sont dans leur exécution l’objet de certaines garanties dont l’obligé bénéficie. Droits et obligations sont trop intimement liés pour qu’on puisse imaginer des personnes juridiques pourvues des uns sans les autres.

Si l’on admet, comme nous venons de le montreret comme le reconnaissent MM. Le Fur et Kelsen, que les collectivités membres d’un Etat fédéral ne sont pas sujets d'obligations internationales, on est obligé d'admettre qu’elles ne sont pas davantage sujets de droits : dans la communauté internationale, les collectivités membres d’un Etat fédéral ne jouent que le rôle d'organes de celui-ci. « Le ius tractatum qui est accordé dans quelquescas respectivement aux cantons suisses etaux pays allemands, n’est pas, estime justement M. Siotto- Pintor, un droit subjectif international de ceux-ci ; il ne faut y voir qu'une modalité spéciale pour mieux satisfaire des intérêts spéciaux de l'Unité fédérale. Les cantons suisses et les pays allemands ne sont toujours que Le organes de l'Etat fédéral respectif (96). »

Il résulte de cette situation que les collectivités membres n’agissent jamais pour leur compte propre sur le plan international : elles n'acquièrent aucun droit nine contractent aucune obligation qu’elles puissent faire valoir ou dont elles soient tenues personnellement. Elles ne sont pas sujets du droit international ni, par là, personnes juridiques de la communauté internationale. Elles n’agissent qu’au nom de l'Etat fédéral, seul membre de la communauté interna-

(96) M. Siorro-Pinror, Les sujets du droit international autres que les . Etats, R. C. A. D. I., 1932-TII, p. 306.

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tionale : c’est lui qui acquiert des droits et qui est tenu de certains devoirs.

118. — Nous sommes ainsi amené, pour terminer ce chapitre, à brosser à grands traits un parallèle entre la condition juridique d’une collectivité membre d’un Etat fédéral et celle d’un pays de protectorat.

Dans leurs rapports avec le pouvoir central, la distinction est nette, en principe et en pratique. Le membre de l'Etat fédéral fait partie intégrante de cet Etat comme le bras fait partie du corps humain, tandis que le protectorat n’est que le prolongement de l'Etat comme le bâton qu’un homme tient à la main est le prolongement de son corps. « Le peuple de l'Etat sujet, dit M. Redslob, voit surgir cette domination comme une emprise étrangère, tandis que le peuple de l'Etat fédéré collabore à son établissement (97). » Cette différence, analogue à celle qui existe entre la province et la colonie, se traduit dans les faits par la diversité du traitement des habitants de la colonie ou du protectorat suivant leur race, leur religion, leur origine, alors qu’à ces points de vue les citoyens de la métropole, au moins ceux qui n’appartiennent pas à la race juive, sont « pour les droits politiques, pour l’admission aux emplois publics, pour les libertés publiques, tous placés sur le même pied » (98).

On pourrait être tenté d'ajouter que la différence entre un protectorat et une collectivité fédérée est bien plus considérable que la différence entre une colonie et une province parce que les habitants indigènes du protectorat auraient une nationalité différente de celle de l'Etat protecteur. En réalité, il ne faut pas exagérer la portée des apparences. Parlant des protégés français de Tunisie, MM. Rolland et Lampué estiment qu'ils ne sont pas des nationaux français puisqu'ils sont les sujets d'un Etat protégé, maïs ces deux auteurs reconnaissent d'autre part qu'ils « ne sont certes pas des étrangers » à l'égard de l'autorité française (99).

(97) R. Repsros, Les principes du droit des gens moderne, 1937, p- 76.

(98) L. Rozcranp et P. Lampué, Précis de législation coloniale, éd. 1940-1942, no 261, p. 212.

(99) Op. cit., n° 106, p. 84.

Notamment, ils ne sont pas soumis, devant les juridictions françaises, à l'obligation de fournir la caution judicatum solvi ; ils ne peuvent faire l’objet d’une mesure d’extradition ; ils pouvaient faire partie de l’armée dans un autre corps que la Légion étrangère et ils peuvent même être admis à des emplois publics français. Aussi, est-on en droit de se demander si, par exemple, la « nationalité tunisienne » est bien pour la France une véritable nationalité étrangère et si le phénomène observé pour les protectorats n’est pas analogue à celui que M. Le Fur a noté pour les collectivités membres d’un Etat fédéral : « On oppose souvent, dit-il, à l'indigénat fédéral l’indigénat particulier ; on peut certes le faire, mais à condition de bien s'entendre sur le sens de ce mot indigénat, et de le distinguer nettement du mot nationalité, ce dernier étant réservé pour exprimer l’appartenance à un Etat véritable » (100).

Sur le plan de la communauté internationale, l’analogie entre collectivité fédérée et protectorat est beaucoup plus poussée que sur le plan étatique. Le protectorat et la collectivité fédérée se distinguent respectivement de la colonie et de la province parune certaine activité internationale, mais ils n’agissent juridiquement l’un comme l'autre que pour le compte de l'Etat dont ils dépendent; ils en sont alors les organes, au lieu d'être eux-mêmes personnes du droit international public. Les traités qu’ils concluent portent leur nom, mais au même titre que les traités portent habituellement le nom des organes compétents de l'Etat : c’est ainsi que les actes passés pour la Grande-Bretagne le sont souvent au nom pompeux de « Sa Majesté le Roi de Grande-Bretagne, d'Irlande et des Dominions britanniques au delà des mers, Empereur des Indes » (101), et que ceux signés pour la France sont d'habitude établis au nom plus modeste de notre Chef d'Etat. ee :

Dès qu’un accord ou une déclaration constate que les au-

torités d'un pays de protectorat n’ont plus, au moins sur

(100) L. Le Fun, op. cit., p. 693. | ; (101) Formule officielle depuis la Proclamation royale du 13 mai 1927, à la suite dn rapport de la Conférence impériale de 1926.

SOCIÉTÉS D'APPARENCE SUPERÉTATIQUE Ps +)

certains points laissés à la discrétion d'un Etat souverain, le pouvoir de freiner l’action de ce dernier dans leurs affaires ; dès qu'une collectivité fédérée est soumise à la Constitution d'un Etat fédéral, l’« Etat protégé » ou l’« Etat membre » ne fait plus juridiquement partie de la communauté internationale. Soumis à une sorte de charte, octroyée par un Etat et pouvant être modifiée par celui-ci, il n’a plus ni droits ni obligations au regard de l’ordre juridique international. Un conflit armé surgit-il entre lui et l'Etat dont il dépend ? À notre avis, il n y a pas guerre au sens propre, régie par le droit international public, mais rébellion, à moins que l'on considère l’existence d’hostilités comme une preuve que la collectivité locale envisagée a retrouvé son indépendance, son caractère étatique et, à la suite d'une reconnaissance, sa qualité de membre de la communauté internationale,