L1EN SOCIAL UNISSANT LES ÉTATS MEMBRES D'UNE CONFÉDÉRATION

116. — Le lien social qui existe entre les collectivités membres d’un Etat fédéral ne tire pas sa source juridique du pacte fédéral qui a pu exister entre elles si elles étaient auparavant des Etats souverains : nous avons vu, en effet, qu’au moment où apparaît l'Etat fédéral organisé et constitué, une discontinuité existe en droit, et la source juridique actuelle du lien social qui unit les membres de l’Etat fédéral se trouve dans la constitution de droit étatique interne proclamée et maintenue par les organes de l'Etat fédéral. Ce lien a perdu son caractère contractuel de droit international ; il est devenu un lien constitutionnel reposant non sur le bon vouloir des collectivités membres, mais sur l’autorité de l'Etat fédéral souverain.

Dans le cas de la confédération, il y a bien encore constitution d'organes pour la nouvelle communauté, donc création d’une personne morale : comme nous l’avons noté, il existe encore, par conséquent, une certaine discontinuité juridique. Mais cette discontinuité n’a pas la même répercussion sur la nature du lien social. Après la naissance de la nouvelle personne morale à partir de l’ensemble inorganisé des Etats, ceux-ci restent souverains par hypothèse, puisque dans le cas contraire nous serions en présence d’un Etat fédéral. Les relations entre Etats confédérés sont donc toujours fondées sur leur bon vouloir, dans le cadre du pacte conclu. Le lien social qui les unit reste un lien de droit international public au lieu de devenir un lien de droit interne imposé par une nouvelle puissance étatique. Voici l’une des conséquences de cette situation. Généralement une procédure arbitrale est prévue dans le pacte de la confédération pour régler pacifiquement les conflits entre membres et éviter une désagrégation de l'institution : quelquefois même, il existe à cette fin un véritable tribunal fédéral (4). Mais supposons que malgré ces pré-

(4) L. Le Fur, Etat fédéral et confédération d'Etats, a. Paris, 1896, pp. 631-532.

SOCIÉTÉS À BASE ÉTATIQUE DSi

cautions un Etat confédéré refuse de remplir ses engagements fédéraux ou entre en conflit avec un de ses associés et que, par suite, des armées s’entre-choquent au sein de la confédération. Il y a alors guerre véritable, régie par le droit international public, et non pas rébellion ou guerre civile comme il arrive dans le cas où un Etat fédéral voit se dérouler des luttes armées entre ses collectivités ou lorsqu'il doit employer la force contre l’une d’elles.

L'ordre juridique de la communauté internationale étant essentiellement un droit « accepté » et non un droit « dicté » (5), la confédération non souveraine reçoit seulement l'attribution, par l'intermédiaire de ses organes, d’une partie de l'exercice de la souveraineté des Etats membres, dans la mesure fixée par eux, seuls souverains. Dès lors, le pouvoir central de la confédération ne peut étendre sa compétence de sa propre autorité et empiéter sur les attributions retenues par ses membres. C’est pour cette raison que les révisions du pacte, auxquelles sont souvent assimilés quant à la procédure les règlements de compétence entre la confédération et les Etats membres, doivent généralement être acceptées, pour entrer en vigueur, par l'unanimité des confédérés. Lorsque cette unanimité n’est pas exigée, un Etat membre qui ne veut pas accepter Le nouveau pacte peut toujours user du droit de sécession : une décision à la majorité laisse aux Etats dissidents le droit de quitter la confédération. Ce trait est caractéristique de la confédération par rapport à l’Etat fédéral (6).

Un droit général de sécession existe d’ailleurs sous certaines conditions dans toutes les confédérations comme sauvegarde de la souveraineté des Etats confédérés et de leur droit de conservation. Le droit de sécession peut être prévu expressément, comme il s’en trouve un exemple — théorique — dans les articles 4 et 6 de la constitution de l’U-

(5) R. RepsLos, Les principes du droit des gens moderne, 1937, p. 3. (6) L. Le Fur, op. cit., p. 536. — Nous ne parlerons pas du droit de nullification ou droit des Etats confédérés de juger en dernier ressort, en vertu de leur souveraineté, les conflits de compétence qui peuvent surgir entre le pouvoir central et le leur : on conçoit en eftet que le pacte puisse être assorti d'un traité d'arbitrage relatif aux litiges de compétence.

nion des Républiques socialistes soviétiques du 31 janvier 1924 (7) ; il peut aussi exister tacitement sans être nettement formulé pour des raisons politiques aisément compréhensibles. Siune interdiction expresse de sécession se trouvait dans le pacte fédéral, nous ne pourrions être en présence d’une confédération que si la souveraineté des membres était maintenue par une autre clause exigeant, par exemple, l'unanimité pour toute modification constitutionnelle ou toute extension de la compétence fédérale, et prévoyant en dehors de cela le jeu de la règle rebus sic stantibus qui permette, en cas de circonstances particulières, de mettre fin à l'engagement perpétuel des confédérés. « Chacun de ces Etats peut-il se voir dépouillé, malgré son opposition, de telle attribution qu’il possédait jusque-là, c’est là la seule chose à considérer (8). »

117. — L'union confédérale n’est pas une forme stable d'institution. Son principe s'appuie en effet sur l’équilibre utopique de deux forces dont l’une l’emporte fatalement sur l’autre. C'est le principal vice de la confédération. Dans le dessein de ne pas voir sombrer plus en fait qu’en droit leur souveraineté particulière, les Etats membres n’admettent généralement pas que le pouvoir central ait à sa disposition une force exécutive considérable et ils se réservent chacun une certaine puissance matérielle effective. Or, le pouvoir central peut avoir besoin de briser une résistance

intérieure pour faire exécuter les décisions de l’union ; il peut aussi se trouver dans la nécessité de faire valoir par les armes, à l'extérieur, les droits des confédérés à l’encontre d’autres puissances. Il doit alors avoir recours aux moyens particuliers dont disposent les confédérés. Mais l'efficacité de la mesure décidée ou à décider dépend de la

bonne volonté de chaque membre. Des intrigues politiques

(7) Art. 4: « Chacune des républiques fédérées garde le droit de sortir librement de l'Union ». Art. 6 : « Le territoire des républiques fédérées ne peut être modifié sans leur consentement ; de même, pour la modification, la limitation ou l’annulation de l'article 4, est exigé le consentement de toutes les républiques qui font partie de l'U, R. S. S.» Daresre, DecPECH et LAFERRIÈRE, Les Constitutions modernes, éd. 1929, t. IL, pp. 391 et suiv.

(8) 1 Le Fur, op. cit., p. 731.

ont alors la possibilité d'amener des ruptures fréquentes au sein de l'union.

Pour qu'un système de fédéralisme soit stable, il faut que la plus grande force matérielle appartienne au pouvoir central. Mais, en dehors de l'hypothèse de l'Etat fédéral et pour nous en tenir à la confédération, la souveraineté donc l’existence même des Etats membres est alors à la merci d’un coup d'Etat à la tête de l’union. Une souveraineté de droit se conçoit difficilement sans la force, et si ce sont les Etats membres qui réunissent ces deux attributs, l'union ne peut qu'être précaire. Tel est habituellement le cas de la confédération : « Dans toutes les crises et dans toutes les difficultés internationales, elle s’est trouvée impuissante à fournir une organisation solide, une force dirigeante, une volonté clairvoyante (9). »

Remplacer la possibilité de sécession par la règle des décisions à l’unanimité ne constitue point un remède, bien au contraire. L'exigence de l’unanimité dans une institution est pour celle-ci une calamité paralysatrice. Dans le cas de décisions à la majorité, un Etat de la minorité qui a voté contre le projet adopté pèse toute la gravité d’une éventuelle sécession et n’exercera pas, sauf motifs extrêmement sérieux, la faculté qu'il a de quitter l'union, en raison des avantages appréciables qu'il peut tirer de sa participation. En revanche, dans le cas de décisions à l'unanimité, aucune considération de cetie nature ne peut influencer dans le sens voulu par les autres membres l’opinion contraire d’un Etat, fût-il seul de son avis. Sous le régime de la règle de l’unanimité, la seule planche de salut réside dans des tractations politiques officieuses par lesquelles des Etats acceptent d'accorder leurs voix à tel projet à condition que d’autres Etats accordent les leurs à tel autre projet : c’est la pratique de l'échange des voix, qui est d’ailleurs souvent aussi employée sous les régimes majoritaires et qui est si courante au sein des parlements étatiques (10). Remarquons que si la règle

(9) E. Nys, Le droit international, 1912, t. L., p. 398. (10) C£. R. pe Jouvenez, La République des camarades, éd. 1924, pp. 80-

de l'unanimité est en vigueur d’une façon absolue dans une union, celle-ci perd la qualité de confédération car elle n’a plus alors, à proprement parler, de pouvoirs de décision : chacun des membres prend une décision et l’exécute, l’union ne sert qu’à éclairer la décision et à en faciliter l'exécution. Elle est devenue pour les Etats un simple service public.

118. — Sile lien qui unit les Etats confédérés est relativement fragile, il est cependant beaucoup plus fort que celui qui unit les parties à un traité d'alliance. Un traité d'alliance, qui ne reste en vigueur d'habitude que pendant une durée bien plus courte, est soumis dans une mesure plus large aux vicissitudes politiques du moment et poursuit un but très restreint, la défense commune des signataires ou l’élaboration d’un plan d'attaque commun.

En outre et surtout, la confédération se différencie de l'alliance par l'existence d'un ou de plusieurs organes centraux permanents qui prennent des décisions et agissent pour l'ensemble des membres de l'union. Contrairement aux alliés, les confédérés forment une personne morale. Celle-ci at-elle la personnalité juridique ? Contentons-nous à cet endroit de rechercher si une confédération est reconnue personne juridique par ses membres.

Le pouvoir central peut ne pas avoir en propre les moyens nécessaires à assurer l'exécution des décisions fédérales. Il doit alors recourir aux ressources détenues par les Etats membres, pour arriver à ses fins. Pressentis par lui conformément au pacte, les Etats confédérés doivent mettre à sa disposition les moyens dont ils disposent, même s'ils font partie de la minorité qui s’est prononcée contre la mesure décidée par l’Assemblée fédérale. On ne peut pas dire que ces Etats agissent en leur nom puisqu'ils ont combattu la mesure qu'ils exécutent. On ne peut pas dire davantage qu’ils «représentent » leurs associés de la majorité en conformant leurs actes aux obligations conventionnelles contractées envers eux : si la mesure décidée est l’emploi de la force des Etats membres les plus puissants pour exiger de l’un des confédérés le respect de ses engagements, nous avons vu qu'il y a guerre et l'Etat qui est l’objet de la coercition ne réagira pas seulement contre les membres de la majorité ou

contre les Etats qui portent les armes contre lui, bon gré mal gré, mais contre n'importe quel Etat de la confédération. Il se considère en guerre contre la confédération ellemême et le tout répondra de la partie ou de la majorité ; le droit tient compte de ce qui n’est que réalité : délibération des confédérés, formation d'une majorité déterminée, unification des activités de tous les membres dans l’exécution des décisions prises.

Les membres reconnaissent donc juridiquement l’organisation de personne morale de la confédération, lui attribuent ainsi la personnalité juridique et « les Etats particuliers agissent alors en qualité d'organes de la confédération» (11).

Ce qui est particulièrement net dans l'hypothèse précédente se retrouverait dans les autres rapports que chaque Etat membre est obligé d’avoir avec le pouvoir central. Au cours des relations permanentes que les Etats confédérés entretiennent avec l’union, ils lui opposent des droits relatifs à l'exercice de leur souveraineté et lui en reconnaissent aussi à leur encontre, dans le cadre du pacte fédéral, notamment lorsqu'une certaine majorité prend des décisions s'imposant aux membres de la minorité sauf sécession de leur part.

119. — Une confédération n’est pas seulement distincte d’une simple alliance. Nous allons montrer qu’il existe aussi une différence entre les confédérations et les unions personnelles ou réelles (12).

(11) L, Le Fur, op. cit., p. 525.

(12) Nous -préciserons dans les lignes qui suivent ce que nous entendons par « union personnelle » et par « union réelle ». Nous adoptons la distinction classique qui est celle notamment de MM. Le Fur (Eléments, 1941, pp. 85-86) et Scece (Précis, 1932, t. I, pp. 208-209). — Mais les

auteurs n’adoptent pas tous cette distinction : il existe diverses conceptions des unions personnelles et des unions réelles. Qu'il nous suffise, à titre d'exemples, d’en citer deux qui s'opposent particulièrement. — Pour M. Karl Srrurr, l'union personnelle « résulte de la communauté accidentelle et temporaire du chef de l'Etat », alors que l’union réelle «est l’organisation politique parallèle de deux Etats, résultant soit d’un traité international, soit des législations nationales correspondantes, confirmée par la coutume, avec identité physique du chef d'Etat » (Eléments, 1927, pp. 29-30). — Au contraire, pour M. Verpross, «il ÿ a union réelle proprement dite si l'identité du chef d'Etat et éventuellement

L'union personnelle est constituée par plusieurs Etats, souvent deux, qui ont le même individu comme chef d'Etat. Elle peut être accidentelle lorsque, sous des régimes monarchiques, cette coïncidence du souverain n’est due qu’au hasard des successions dynastiques (13) : il n’y a pas ordinairement d’accord entre Etats à l’origine de l’union et celle-ci n’a jamais la personnalité juridique, même dans les rapports des pays soumis au même monarque (14). Cette forme d'union est d’autant plus fragile que les lois successorales de la couronne ne coïncident habituellement pas dans les divers pays de l’union et que celle-ci prend fin avec la confusion des monarques. Tel fut le cas de l’union qui exista entre l’Angleterre et le Hanovre de 1714 à 1837, date de l’avènement au trône d'Angleterre de la reine Victoria rejetée comme femme de la succession au trône de Hanovre. À côté de cette union quelque peu fortuite, il en existe un autre type, permanent, qui résulte de l'acceptation par deux Etats ou plus de la même dynastie régnante et des mêmes lois de dévolution de la couronne. C’est le cas de la Grande-Bretagne et des Dominions, dans leur situation actuelle (15). Pas plus qu’une union accidentelle, l’union personnelle permanente n’a une personnalité juridique quelconque. Les Etats régis par le même prince ne limitent sou-

vent leur liberté respective par aucun plan d’action com-

mune, et quelquefois la divergence des positions internationales des deux pays n'est point diminuée, car il n’est

celle de quelques ministres, dont les actes sont valables simultanément pour l’ensemble des Etats unis, résulte d’un accord international entre des Etats souverains, tandis que l'identité des organes établis d’après le droit interne de deux ou plusieurs Etats ne peut créer qu'une union dite personnelle, n’intéressant pas le droit des ee ». (Cours R. C. A. D. I. 1929-V, p. 340).

(13) F. von Laszr, Le droit international, bad. Gidel, 1928, p. 56.

(14) Von Laszr présente l'originalité d’assimiler sur ce point la confédération à l'union personnelle : « Le principe énoncé pour l’Union personnelle vaut également, théoriquement au moins, pour la confédération d'Etats ; dans cette forme également d'Etat composé, ce sont les (divers Etats membres dont la réunion forme la confédération, et non pas la confédération elle-même, qui jouissent de la capacité internationale. » Von Laszr, op. cit., p. 57. à

(15) V. infra n° 132.

pas rare que dans chacun d’eux la diplomatie subisse peu l’empreinte du monarque. *

L'union réelle est une forme d'union beaucoup plus profonde. Elle se caractérise par la communauté de certains organes et services en plus de la communauté du chef d'Etat. Les agents communs ressortissent aux services les plus importants pour les deux pays, ordinairement diplomatie et armée. Ainsi, de 1867 à 1919 l’Autriche-Hongrie posséda en commun, outre l’empereur-roi, des Délégations nommées par les parlements respectifs pour les affaires étrangères, la guerre, la marine et les dépenses de ces administrations. Jellinek considère l’union réelle comme une variété de confédération, M. Siotto-Pintor comme une institution analogue à l'Etat fédéral (16). Nous ne nous attarderons pas sur cette dernière opinion qui ne correspond manifestement pas à nos définitions de l'Etat fédéral et de l’union réelle : les membres de l'union réelle conservent en effet leur souveraineté puisqu'il leur suffit de modifier leurs constitutions pour se trouver de nouveau séparés, et qu'au surplus il existe dans ce cas non pas une constitution fédérale mais deux constitutions étatiques simplement accordées par des procédés contractuels de droit international public.

La différence que nous recherchons entre confédération et union réelle a été quelquefois trouvée dans la circonstance de fait qu’une union réelle n'englobe généralement que deux Etats, en tout casun nombre trèsréduit d'Etats, tandis qu'une confédération comprend en son seinun nombre souvent considérable de membres. Cette remarque est exacte, mais elle ne peut servir de critère car le nombre des membres est une question de degréet non de nature. Il semble que se limiter à cette remarque ce soit prendre l’effet pour la cause :si la différence de degré signalée existe, c’est comme conséquence d’une diftérence plus profonde de structure. Dans la confédération, chaque membre a ses organes propres et distincts, un gouvernement entièrement séparé ; le pouvoir central a également des organes propres formés ou investis par les

(16) M. Siorro-Pinror, Les sujets du droit international autres que les Etats, R. C. A. D. I., 1932-II, pp. 305-307.

délégués des Etats particuliers et distincts eux aussi des organes de chacun des confédérés (17). Au contraire, dans l'union réelle, il ya confusion de ces deux sortes d'organes : deux Etats unis de la façon indiquée restent souverains mais ont certains de leurs organes communs, et ce sont ces organes communs qui constituent eux-mêmes ceux de l'union. En réservant ici notre opinion sur la capacité extérieure de l’union réelle, nous voyons que dans son sein, lorsque ses organes agissent, ils le font aussi comme organes étatiques : ce sont les Etats de l’union qui ont chez eux et dans leurs rapports la personnalité juridique.