CONDITION JURIDIQUE EXTÉRIEURE DES CONFÉDÉRATIONS

120. — On peut concevoir une confédération qui ne serait dotée par ses membres d'aucune attribution extérieure. Ne répondant qu’à des fins intérieures, elle passerait extérieurement inaperçue, Car même au cas de relations avec l'étranger basées sur un fait d'ordre domestique, par exemple sur des dommages subis par des ressortissants d'Etats étrangers, ce serait l'Etat souverain sur le territoire duquel le fait se serait produit qui devrait en répondre selon ledroit international public. Mais ur tel type de confédération ne s’est jamais présenté à notre connaissance dans la pratique, pas plus qu'il n’a existé, semble-t-il, de confédération n'ayant que des attributions extérieures à seule fin de renforcer la sécurité extérieure des Etats membres par une représentation unique (18). On peut dire que les confédérations de la pratique ont à la fois des attributions d'ordre intérieur et d’ordre extérieur. C’est pour accorder leurs politiques intérieure et extérieure que des Etats se sont unis, et il est certain que les politiques intérieure et extérieure d’un Etatsont souvent liées par la mise en cause de mêmes intérêts.

Ceci dit, contentons-nous d'étudier la réalisation de des-

(17) L. Le Fur, Etat fédéral et confédération d'Etats, thèse, Paris, 1896, p. 323 (en note).

(18) V. Le Fur, op. cit., p. 496.

seins internationaux communs, la détermination en commun des points les plus importants de la politique extérieure à suivre par les Etats membres d’une confédération. Ceux-ci pourront conserver les attributions internationales les moins importantes ; généralement les grandes décisions

de politique extérieure, prises par un organe de l'union, |

seront aussi développées sur le plan extérieur par un organe de l'union agissant pour toute la confédération, afin de donner plus de poids à la position internationale des confédérés. Dans ce cas et tantque durera l’union, les Etats membres pourront n'avoir qu'une seule diplomatie et des agents diplomatiques communs, organes de la confédération. Est-ce que le droit international public reconnaîtra la capacité dé cette union lorsqu'elle aura ainsi des relations avec les autres membres de la communauté internationale ?

Sans doute, la confédération n’est pas souveraine au sens étatique. Mais elle est composée d’éléments souverains. Si elle n’a pas le dernier mot sur un territoire, du moins ne dépend-elle sur le plan international d'aucune puissance étrangère à son sein ; si elle comporte sur le plan intérieur un pouvoir central non souverain distinct des pouvoirs souverains des Etats confédérés, sur le plan extérieur les Etats étrangers la tiennent pour un centre indépendant d’unification d’activités étatiques.

Lorsque les Etats membres, personnes juridiques du droit international public, proposeront aux autres éléments de la communauté internationale de reconnaître leur association restreinte comme unité juridique, les personnes juridiques étrangères accepteront normalement, pour une raison de commodité, de n’envoyer qu’une seule délégation diplomatique à l'endroit où siège le pouvoir fédéral au lieu d’en envoyer plusieurs dans les capitales respectives des Etats membres. Même lorsque cette raison de commodité n’existe pas, par suite de la subsistance de relations diplo-

matiques avec les Etats membres, les Etats étrangers au-

ront tout intérêt à reconnaître l’unité de la confédération pour pouvoir traiter avec elle et étendre dans ces circonstances les garanties qui leur seront offertes : ces garanties supplémentaires seront en quelque sorte la contre-partie de

la solidarité que ne manqueraient pas de manifester les Etats confédérés si un différend s'élevait entre l’un d’eux et quelque Etat étranger.

Dans tous les cas, les Etats confédérés conservent leur personnalité de droit international public : ils ont au moins la capacité de nouer des relations de cet ordre avec leurs co-associés. D'ailleurs, même si les Etats étrangers reconnaissent la confédération et ne délèguent d'agents diplomatiques qu’auprès d’elle, ces Etats étrangers se réservent le droit d'entrer éventuellement en rapport direct avec l'organe constitutionnellement compétent de chaque Etat en matière de relations internationales, étant entendu que l’inexistence de cet organe ferait perdre à la collectivité considérée son caractère d’Etat. Au reste, cette dernière doit posséder un tel organe pour qu’elle puisse entretenir des rapports de droit international public, ne serait-ce qu'avec ses co-associés, c’est-à-dire pour quel’association soit bien une confédération.

Comme une confédération est toujours reconnue sujet du droit international public au moins par les Etats confédérés etcomme ceux-ci demeurent membres de la communauté internationale, la confédération est elle-même membre de cette communauté. Si elle est reconnue par des Etats étrangers, sa Capacité juridique s’en trouvera seulement accrue. La confédération peut donc entrer personnellement en relations juridiques en engageant sa responsabilité et en acquérant des droits. Elle peut alors avoir pour organes des Etats membres qui agissent pour son compte lorsqu'ils sont chargés par elle, dans le cadre du pacte, d’une besogne dont certains ont pu, du reste, désapprouver l’entreprise par leur vote.

121. — L'union réelle at-elle une condition internationale analogue ? Nous ne le pensons pas.

Nous avons dit pourquoi la confédération était reconnue comme une personne par le droit international public. Le propre de la personne juridique est que son tout profite et

répond de sa partie appelée organe. Lorsqu'un Etat étranger

traite par un de ses organes avec l'organe compétent de la confédération, ce dernier organe ne peut que traiterau nom

dela confédération, au nom de l’ensemble organisé des Etats qui la composent. Sile traité se trouve être, par la suite, violé du côté de la confédération, quel que soit l’acte à l’origine de la violation et quel que soit l’auteur de cet acte, c’est toute la confédération qui est responsable dans son ensemble etn'importe quel Etat membre peutsubir certaines conséquences de la violation effectuée : lesreprésailles dontil peut avoir à soufrir profiteront encore à l’ensemble confédéral en ce sens qu’elles rendront quitte la confédération du dommage qu'elle a causé.

Or, cet intérêt de la personnalité juridique est totalement absent dans le cas de l’union réelle. En quoi peut-il être utile de considérer l’organe commun comme organe de l’union ? Lorsqu'un Etat étranger traite par un de ses organes avec cet organe commun, il peut considérer celui-ci, d'accord avec lui, soit comme organe de tel Etat membre, soit comme organe de tel autre membre, soit à la fois comme organe de tous les Etats unis ou de quelquesuns d’entre eux. Selon la volonté des contractants, l’acte passé peut engager ou faire profiter des parties quelconques de l'union. Accorder la personnalité juridique à l’union réelle ne pourrait faire plus, sauf éventuellement retirer la capacité juridique extérieure aux Etats membres de façon que l’organe commun ne puisse être pour les Etats non membres que l'organe de l’union et non plus l’organe de chacun des membres. Or, dans le cas de l’union réelle austro-hongroise par exemple, nous ne croyons pas que des dommages subis en Autriche par des étrangers eussent entraîné la responsabilité de l’Autriche-Hongrie et en particulier des répercussions fâcheuses à l'égard de la Hongrie. Seules les autorités autrichiennes, qu’elles fussent ou non communes, auraient entraîné par leurs actes ou par leur carence la responsabilité internationale de l’Autriche, et les organes diplomatiques communs n’auraient pas été considérés par l'Etat étranger lésé comme organes de la Hongrie ou de l’Autriche-Hongrie, mais uniquement comme organes de l’Autriche.

$ 3. — La SociéTÉ pes NATIONS.

122. — La Société des Nations, qui fut un moment une source d’espoirs, depuis longtemps déçus, est un organisme évanoui sinon défunt. On pourrait cependant nous reprocher de n’en point parler, car elle fait incontestablement partie des monuments historiques internationaux : elle est susceptible, dans l’avenir, de servir d'exemple à ne pas imiter.

Certains auteurs considèrent la Société des Nations comme une institution sui generis. Le R.P. de la Brière dit par exemple : « Sans être superposée aux Etats nationaux, il paraît bien que la Société des Nations se juxtapose à chacun d’entre eux, comme personne souveraine de droit international, comme Puissance sui generis, dont le rôle distinctif est spécifié par la gestion d’affaires d’intérêt commun et

universel, accompli conformément au Pacte international

de 1919 (19). » Une question de terminologie se pose.

A l'apparition d’une société nouvelle comme fut en son temps la Société des Nations, il faut se demander, conformément au principe exposé de la coexistence du donné et du construit en droit, si la technique juridique est mieux servie en englobant cette société sous une dénomination déjà existante, ou si l’on a intérêt au contraire, du point de vue dela construction juridique, à ouvrir une nouvelle classe pour la désigner. Le juriste doit faire des rapprochements entre les caractéristiques des diverses réalités juridiques de façon qu’elles ne soient point isolées dans d'innombrables classes particulières ayant chacune sa dénomination propre. Avoir recours à l'expression « institution sui generis » est, en somme, une abdication du juriste classificateur. Cette abdication n’est justifiée que lorsqu'une analyse poussée ne permet pas de déceler l’existence de caractères déjà rencontrés ailleurs, ou lorsque ces caractères appartiennent à des catégories différentes sans qu’une prédominance puisse être accordée aux uns plutôt qu’aux autres Poe cataloguer

(19) Y. DË La Brière, Oriaines el caractères de la Société des Nation

dans : L’ “organisation internationale du Monde contemporain et la Papauté souveraine, 1927, t. II, p. 68.

l'institution nouvelle. Dans le cas de la Société des Nations, sommes-nous vraiment en présence d’une société si différente de toutes celles qui existent en dehors d’elle, que nous

jugions à propos de la qualifier de réalité sui generis ?

« Le Pacte n’est pas un traité, dit M. de Lapradelle, c’est une charte. La Société des Nations n’est pas un contrat, c’est une institution (20). » Le R. P. Renard précise dans le même sens : « La Société des Nations n’est pas un super- Etat, mais elle est plus qu’une association contractuelle. Elle est au service, non des intérêts de ses membres, présents ou à venir, mais d’une idée ; elle est l’organisation d’une idée : développer la coopération entre les nations.…., garantir la paix et la sûreté (21) ». Ces deux opinions font état d’une classification du droit en général et nous pourrions partir de là pour continuer à classifier et à rechercher à quelle catégorie d'institutions du droit international public appartient peut-être la Société des Nations.

Remarquons toutefois, en premier lieu, qu’il ne faut pas confondre un contrat et son résultat. L’affirmation que la Société des Nations n’est pas un contrat mais une institution nous semble porter sur des choses hétérogènes qu’on ne peut lier de la sorte. On peut parler de contrat de société, mais on ne peut jamais dire qu’une société soit un contrat. Aussi le R. P. Renard préfère-t-il avec raison parler d’une association contractuelle, et il soutient que la Société des Nations est plus que cela, qu’elle est une association institutionnelle, réalisatrice d’une idée commune qui déborde le cadre des simples désirs complémentaires de co-contractants. Mais ici, l’on peut remarquer en second lieu qu’il ne faut pas confondre le contrat, acte juridique, et les impulsions politiques ou sociologiques qui l’ont motivé, ni la société, réalité juridique qui en résulte, et l’édifice social vers lequel peut tendre confusément, dans une évolution suppo-

sée, la réalité présente.

On ne peut guère distinguer positivement, d’après le

(20) De de ds R D. I., 1937, p. 647, rapporté par G. X. Le- Moixe, La nature juridique de É Société des Nations, thèse, Caen, 1939, p. 107.

(21) G. Renan», La théorie de l'Institution, 1930, t. 1, p.192-195.

contenu même des traités, que ce que nous pourrions appeler les traités clos et les traités ouverts : les premiers, souvent dénommés « traités-contrats », répondent à des besoins spéciaux des contractants, ne sont adaptés qu'à eux, et ne prévoient pas la possibilité d'adhésions postérieures ; les seconds, désignés généralement par l'expression « traitéslois », correspondent à des besoins généraux qui ne sont pas particuliers aux contractants, ce qui explique qu'ils admettent l'adhésion postérieure d’autres signataires. Le Pacte de la Société des Nations étant un traité ouvert, créateur d'une société organisée à base étatique, nous pouvons dire que la Société des Nations est une personne morale à base étatique et à vocation universelle.

198. — Est-ce que la Société des Nations est sujet du droit international public ? De nombreux arguments portent à répondre par l'aflirmative. « Cela résulte à n’en pas douter, estime le PT Le Fur, du fait qu'elle prend certaines décisions à la majorité ; elle a donc une volonté collective distincte de celle de ses membres (22). » À supposer même qu’on acceptât de parler de volonté collective, cette remarque de M. Le Fur n'établirait que la personnalité morale de la Société des Nations et non sa personnalité juridique : il ne suffit pas que cette société soit un centre de décisions collectives, il faut, pour qu'elle soit sujet de droit, que sa qualité unificatrice soit juridiquement reconnue.

Plusieurs faits montrent que cette condition se trouve réalisée. L'article 127, alinéa 2, du Pacte prévoit que l’admission d'un nouveau membre est prononcée à la majorité des deux tiers des voix de l'assemblée (23). Si l'unanimité des anciens membres était exigée, on pourrait interpréter la nouvelle admission comme une extension du Pacte primitif aux rapports des anciens membres avec le nouveau à la suite d'un accord formé entre le nouveau membre et les anciens. Mais comme une majorité suflit à l'admission, on ne peut plus dire que les membres de la Société des Nations accep-

(22) L. Le Fur, Précis de droit international public, Ed. 1939, ne 308, p. 158.

(23) V. le Pacte de la S. D. N. dans L. Le Fur et G. CHKLAVER, Recueil de textes de droit international public, 64. 1934, pp. 302 et suiv.

tent le postulant : on est obligé de reconnaître que c’est la Société elle-même, à la suite d'une combinaison de voix propre à son institution et capable d’élaborer des décisions communes relatives au comportement de l’ensemble des membres, qui intervient juridiquement en acceptant la demande du postulant et qui par cet accord de droit international public admet en son sein le nouveau membre. De même, l’article 49 du Traité de Versailles personnifie legroupe des Etats signataires du Pacte de la Société des Nations lorsqu'il dispose que « l'Allemagne renonce en faveur de la Société des Nations, considérée ici comme fidéicommissaire, au gouvernement du territoire ci-dessus spécifié (Bassin de la Sarre) » (24). M. Verdross reconnaît, du reste, que la Société des Nations est compétente pour conclure des traités internationaux au sujet des territoires sous mandat comme au sujet des minorités (25). La Société, dont le caractère unificateur est ainsi juridiquement reconnu, a la personnalité juridique (26). C’est pourquoi le gouvernement fédéral suisse a décidé « que la Société des Nations possédant la personnalité internationale et la capacité juridique ne peut être, en principe, selon les règles du droit des gens, actionnée devant les tribunaux suisses sans son consentement exprès » (27).

Mais à quelle catégorie de personnes se rattache-t-elle ? M. Lemoine constate avec à-propos que « si dans la doctrine les opinions les plus contradictoires subsistent, le débat n’a pas eu lieu à l’intérieur de la Société des Nations » (28). Et cela se comprend aisément. Le Pacte est le résultat de transactions entre divers projets, notamment entre la conception anglaise appuyée sur l'opinion publique et des sanctions

(24) L. Le Fur et G. CakLaver, op. cil., p. 326. — V. aussi D. Axzi- LOTTI, Cours de Droit international, trad. Gidel, 1929, t. I, p. 157.

(25) A. Verpross, Règles générales du droit international de la paix, R. C. A. D.I., 1929-V, p.342.

(26) « La plupart des auteurs s’accordent aujourd’hui à reconnaître à la Société des Nations la personnalité internationale » J. SECRETAN, Les privilèges et immunités diplomatiques des représentants des Etats membres et des agents dé la Société des Nations, thèse, Lausanne, 1928, p. 27.

(27) Journal officiel de la S. D. N., 1926, VII, pp. 1407 et 1422, rapporté par À. VErpross, eod. loco, note 4.

__ (28) G. X. Lemoine, op. cit., p.107.

morales, et la conception française basée sur une force internationale et des sanctions matérielles. Résultat de ce compromis, la Société des Nations ne pouvait être qu'une construction empirique dont les éléments, assez hétéroclites, se trouvaient être acceptés par les tenants des diverses conceptions, car, s'ils n'étaient pas tous dans la ligne de leurs idées propres, du moins ne faisaient-ils pas triompher l’ensemble de telle conception adverse. Engager un débat au sein de la Société sur la nature juridique de l'institution de Genève, eût été faire revivre les antagonismes politiques qui s'étaient heurtés au moment de sa création : comment, en effet, les membres de la Société des Nations auraient-ils pu se prononcer sur la nature de leur institution sans faire observer par la même occasion les illogismes de sa structure résultant de ce que certaines clauses du Pacte n'étaient pas dans la même ligne de pensée que d’autres ?

Seuls des juristes qui, sans passion, se penchent sur la Société des Nations pour l'étudier telle qu’elle a existé, avec ses contradictions doctrinales et ses imperfections pratiques, sans être tentés, comme peuvent l'être des législateurs, de substituer à la lex lata une lex ferenda d’un certain contenu, seuls de tels juristes peuvent se prononcer objectivement sur la nature juridique de la Société des Nations.

124. — Ceci posé, il semble bien que l'institution étudiée soit du type confédératif (29). M. Akzin estimait même qu’elle était «la seule confédération existant aujourd’hui » (30).

La Société des Nations répond en effet à la définition que nous avons donnée de la confédération. Une confédération est, avons-nous dit, une association organisée à base éta-

(29) V. en ce sens notamment : R. RepsroB, Les principes du droit des gens moderne, 1937, p. 83. — J. Dieprsneim, Essai sur l’évolution fédérative des communautés d'Etats, thèse, Paris, 1940, p. 24. — De son côté, étudiant le jeu de la participation aux travaux de la S. D. N, M. Scelle affirme par trois fois que cette institution se rapproche nettement de la confédération d'Etats (G. Sceze, Précis de Droit des Gens, 1932, t. I, pp. 258-259) ; et, tout récemment, parlant de la S. D. N., le même auteur reconnaît que «ce fut une confédération ». (Manuel élémentaire de Droit internalional public, 1943, p. 226.)

‘30) B. Axzin, Les problèmes fondamentaux du Droit international publie. thèse, Paris, 1929, $ 13, p. 155.

tique qui a, sur les territoires de ses membres, des pouvoirs généraux et permanents de décision. Société organisée, nous avons montré que la Société des Nations l’est : elle constitue même, comme la confédération, une personne juridique. Elle est aussi formée d'Etats, réels ou fictifs, quel que soit le nom qu'on leur donne, puisque ses membres ne doivent comprendre, d'après l'article 1°, alinéa 2, du Pacte, que des collectivités qui se gouvernent librement et qui sont capables d’avoir à observer des engagements internationaux. Les associés demeurent des Etats, et, bien loin d'être un Etat fédéral ou ce qu’on appelle un super-Etat, la Société des Nations est plutôt une lâche confédération (31). De plus, elle est une institution permanente dont le caractère de continuité est particulièrement bien représenté par l’action politique considérable du Secrétaire général de la Société et du Secrétariat permanent. Enfin, la Société des Nations a des pouvoirs généraux ; le Pacte lui donne même un domaine d'activité juridique illimité (32), et en 1926 une tentative, due curieusement à une initiative anglaise, de délimiter les attributions respectives des Etats membres et de la Société échoua pour d’évidentes raisons politiques : tout comme l’universalité, une compétence sans borne qui surtout ne püût opposer aucune frontière à l’action des Etats fut peut-être l'une des causes — exploitées —- de la faiblesse de la « League ». La Société des Nations pouvait prendre des mesures sur tout ce qui touchait « la paix ou la bonne entente entre nations » (33) et on la vit s’occuper d'économie, de communications, d'hygiène.

Sans doute, la Société présente-t-elle des particularités par rapport aux confédérations habituelles. D'abord, elle prend généralement ses décisions à l'unanimité ; mais cette unanimité n’a rien d’absolu : la Société des Nations admet aussi que puissent être prises en son sein des décisions à une

(31) & On ne peut pas contraindre un Etat à rester membre de la S. D. N. malgré lui, étant donnée encore une fois l'absence de caractère superétatique de l'actuelle S. D. N. » Ch. Rousseau, La sortie de la Société des Nations, R. G. D. I. P., 1934, p. 306.

(32) G. SceLcr, op. cit, t. I, p. 251.

(33) Formule employée à l’article 11, alinéa 2, du Pacte.

simple majorité déterminée, telles que l'admission d’un nouveau membre, la révision du Pacte, le règlement des questions de procédure ; M. Akzin montre du reste que « la confédération allemande a connu des époques où son effectivité n’excédait pas celle de l'institution de Genève » (34). En outre, la Société des Nations a une vocation universelle et, si elle ne comprend pas tous les Etats du globe, du moins at-elle un nombre de membres bien supérieur à celui qui compose ordinairement les confédérations ; mais, comme le remarque le P' Le Fur, « ce n’est là qu’une différence de degré, non de nature » (35). La Société des Nations ne présente donc pas de caractères contradictoires à ceux qui sont spécifiques de la confédération ; elle réunit même ces derniers comme les autres confédérations qui ont existé ; elle présente seulement, en plus, certaines particularités : mais quelle institution ne possède pas de traits caractéristiques dans son espèce (36) ?

Section Il