ÉTABLISSEMENTS PUBLICS INTERNATIONAUX

125. — Lorsque des Etats s'unissent pour former une société organisée, ils peuvent agir dans un dessein égoïste ou poursuivre un idéal humanitaire élevé, mais dans tous les casils tirent un avantage au moins moral de leur initiative : que cet avantage soit le but visé ou seulement un point sur le chemin à parcourir, l'organisme créé remplit un rôle utilitaire à l’égard des Etats créateurs. Aussi, dans le domaine de la communauté internationale est-on tenté de voir des services publics à tout horizon et de considérer tout organisme interétatique comme un service public international.

(34) B. Axzin, eod. loco. :

(35) Le Fur, Précis cité, n° 311, p. 169.

(36) « Ces différences n’empêchent pas toutefois, à nos yeux, la Société d'entrer d’assez près dans le concept juridique de la confédération d'Etats, même sans qu'il soit besoin d’ajouter qu’elle constitue une confédération sui generis. Aucune confédération n’est en tous points semblable à une autre en tous ses détails. » J. DienisHeiM, op. cit., p. 29.

Mais la notion même de service public suppose une certaine direction utilitaire, un dessein limité à réaliser, une spécialisation fonctionnelle quene possèdent pas les confédérations, à la compétence très étendue. Toutefois les confédérations, comme la Société des Nations, peuvent se voir adjoindre ou créer elles-mêmes en leur sein de tels services publics. Qu'il s'agisse de commissions ou d’unions administratives, les organismes de création interétatique autres que les confédérations présentent cette restriction de compétence qui fait d'eux des services publics internationaux, et non plus des personnes morales du type confédératif.

La spécialisation des services publics internationaux peut exister de trois manières. Une première catégorie de services publics comprend les organismes à base étatique qui ont une compétence technique déterminée, avec pouvoirs de décision dans le cadre de cette compétence à l'égard des Etats signataires de la convention originelle ; nous pouvons citer comme exemples : l'Organisation internationale de la protection des minorités, créée par des conventions modelées sur celle du 28 juin 1919 passée entre «les Principales Puissances alliées et associées d’une part, et la Pologne d’autre part » (37), et composée du Conseil de la Société des Nations et de la Commission des minorités ; — et la Cour permanente de Justice internationale. Une seconde catégorie comprend les organismes à base étatique ayant encore des pouvoirs de décision, mais dont la compétence, à but limité, s'exerce sur un espace qui a été soustrait aux souverainetés étatiques ; c’est notamment le cas de l'Administration des territoires sous mandat, composée de l’Etat mandataire, de la Commission permanente des mandats et du Conseil de la Société des Nations (38), — et celui de la Commission européenne du Danube. La troisième catégorie, quantitativement la plus importante, comprend tous les organismes à base étatique dont la fonction spéciale est de donner des consultations, ou de constituer des centres d’information ou de liaison au

(37) L. Le Fur et G. CukLaver, Recueil cité, pp. 527 et s. (38) Art. 22. du Pacte de la S. D. N.:Le Fur et G. CHkLAvER, op. cit, pp. 312-313,

profit d'Etats ou de sociétés d'Etats douées d’un pouvoir de décision ; eux-mêmes n'ont pas un tel pouvoir et leur rôle unificateur se borne à l’élaboration d’avis, de projets ou d'études techniques : la Commission internationale de Coopération intellectuelle, créée à la suite d’une résolution de l'Assemblée de la Société des Nations (39), — et l’Union panaméricaine appartiennent à ce type.

Or, de ces services publics certains seulement se voient reconnaître la personnalité de droit international public (40), lesautres n'étant considérés que comme des organes d’autres personnes juridiques ou comme des organismes de fait. Ainsi, parmi les exemples cités, l'Organisation de la protection des minorités, l'Administration des territoires sous mandat, la Commission internationale de Coopération intellectuelle voient leur personnalité disparaître derrière celle de la Société des Nations ; au contraire, on admet habituellement la personnalité de droit international de la Cour permanente de Justice internationale, de la Commission européenne du Danube, de l'Union panaméricaine. Nous allons montrer les caractéristiques principales de ces trois types de services publics personnalisés que nous appellerons élablissements publics internationaux pour les distinguer des services sans personnalité(41). Puis, à titre d'illustration, nous rechercherons la nature des Conférences impériales britanniques.

$ 1. — La COUR PERMANENTE DE JUSTICE INTERNATIONALE.

126. — L'article 14 du Pacte de la Société des Nations était ainsi conçu : « Le Conseil est chargé de préparer un

(39) L. Le Fur, Précis cité, n° 491, p. 277.

(40) En ce sens : L. LE Fur, op. cit., no 747-749, pp. 445-448. — Au contraire pour P. Necuzesco (Principes du droit international administratif, R. C. A. D. I., 1935-I, p. 644), les Unions, les Bureaux et les Commissions ont toujours la personnalité juridique internationale ; à l'inverse, von Lisrz (Le droit international, trad. Gidel, 1928, pp. 47 et suiv.) ne reconnaît la personnalité de droit international d'aucun autre organisme queles Etats.

(41) Comparer M. Wazine, Manuel élémentaire de Droù administratif, éd. 1939, p. 289, |

projet de Cour permanente de Justice internationale et de le soumettre aux membres de la Société. Cette Cour connaîtra de tous différends d’un caractère international que les Parties lui soumettront. Elle donnera aussi des avis consultatifs sur tout différend ou tout point dont la saisira le Conseil ou l'Assemblée (42) ». Le Conseil de la Société des Nations se réunit pour la première fois à Londres le 10 janvier 1920, et nomma le 13 février une commission pour la préparation du projet de Cour de Justice. Cette commission présenta un projet au Conseil le 24 juillet suivant. Après quelques modifications apportées par le Conseil et l’Assemblée, celle-ci décida, dans sa résolution du 13 décembre de la même année, de soumettre le projet définitif de statut de la Cour à l'adoption et à la ratification des membres de la Société des Nations, étant entendu que le statut entrerait en vigueur dès que le protocole serait ratifié par la majorité des membres dela Société (43). La Cour permanente de Justice internationale tint sa première séance solennelle à La Haye le 15 février 1922. — Un projet de réforme du statut fut élaboré le 14 septembre 1929 (44) : ce nouveau protocole au contenu varié édicte notamment que la Cour demeure toujours en fonction, sauf pendant des vacances judiciaires, au lieu d’avoir une $ession ordinaire chaque année.

La Cour permanente de Justice internationale est un corps de quinze juges indépendants, élus par l’Assemblée et le Conseil de la Société des Nations à la: majorité absolue des voix de chacun des deux collèges. Les membres de la Cour sont élus de cette manière pour neuf ans ét sont rééligibles. Ils ne peuvent être relevés de leurs fonctions qu'après jugement unanime de leurs collègues. Avant de prendre possession de son siège, chacun d'eux doit prêter le serment d'exercer ses attributions avec pleine impartia- . lité et conscience. Leur indemnité annuelle, fixée par l’Assemblée de la Société des Nations sur la proposition du

2) L. Le Furet G. CakLaver, Recueil cité, pp. 308-309.

3) V. le statut dans L. Le Fur et G. CakLAvER, op. cit., pp. 597-610. ) t

Conseil, ne peut être diminuée pendant la période courante de leurs fonctions. La Cour, établie à La Haye, élit son président et son vice-président pour trois ans ; ils sont aussi rééligibles. Elle nomme son greffier. Elle détermine ellemême par un règlement le mode suivant lequel elle exerce ses attributions et organise une procédure sommaire pour les affaires urgentes (45).

L'accès devant la Cour est permis à tous les membres de la Société des Nations et à tous les Etats mentionnés dans l’Annexe du Pacte. Par résolution du 17 mai 1922, le Conseil de la Société a réglé les conditions d'accès des autres Etats. La compétence de la Cour ne s'étend en principe qu'aux affaires que les Parties en cause veulent bien lui soumettre dans chaque espèce survenue ou d'avance par des conventions. Toutefois, l’article 36 de son statut prévoit une clause facultative qui permet aux Etats de reconnaître, s'ils le désirent, mais une fois pour toutes sauf réserves limitées, la juridiction de la Cour comme obligatoire en ce qui concerne certains différends d’ordre juridique. De nombreux Etats ont accepté cette clause. La Cour permanente de Justice internationale a deux catégories d’attributions : elle a un rôle de décision en rendant des arrêts sur les litiges que lui soumettent les Parties intéressées ; elle a un rôle consultatif en donnant des avis sur les points de droit que lui soumettent le Conseil ou l’Assemblée de la Société des Nations. Les règles qu’elle applique sont délimitées par l’article 38 de son statut.

127. — Pour nous borner à la fonction juridictionnelle, l'institution d’une Cour permanente de Justice internationale répond à un besoin des Etats, notamment des membres de ia Société des Nations, de trancher pacifiquement les litiges susceptibles de survenir entre eux. Elle met à leur disposition un organisme judiciaire, au fonctionnement particulièrement étudié, composé de magistrats minutieusement choisis, sans égard à leur nationalité, sauf dans la mesure nécessaire pour tenir compte des systèmes juridiques qu'ils

(45) V. le règlement adopté parla C. P. J. I. le 24 mars 1922 et révisé le 31 juillet 1926, dans L. Le Fur et G. CHKLAVER, op. cit., pp. 884-906,

peuvent représenter (46), « parmi les personnes jouissant de la plus haute considération morale, et qui réunissent les conditions requises pour l'exercice, dans leurs pays respectifs, des plus hautes fonctions judiciaires, ou qui sont des jurisconsultes possédant une compétence notoire en ma- ‘tière de droit international (47) ».

La Cour permanente de Justice internationale est, à n’en pas douter, un service public international. Non seulement elle fournit des juges qualifiés aux Etats qui ont adhéré au protocole de signature de son statut, mais encore elle garantit l’indépendance de ces magistrats par les mesures que nous avons indiquées, et elle applique certaines règles de préférence à d’autres selon le tableau de l’article 38 de son statut connu des Parties, ce qui limite la fantaisie des décisions judiciaires et accroît la confiance des Etats en litige.

Service public, la Cour permanente de Justice internationale est-elle un établissement public international doté de la personnalité juridique ? On pourrait être tenté de la considérer comme un organe de la Société des Nations puisque celle-ci intervient à plusieurs moments dans son administration, notamment pour l'élection de ses membres et pour la fixation de son budget. Mais si nous nous reportons précisément au règlement du 29 septembre 1922 pour l'administration financière de la Société des Nations (48), nous constatons à l'article 7 que si l'administration financière des organisations non autonomes de la Société fait partie intégrante de l'administration financière du Secrétariat, celle au contraire des organisations autonomes, au nombre desquelles se trouve la Cour permanente de Justice internationale, est indépendante. De même, si le statut du personnel du Greffe de la Cour doit présenter une certaine harmonie avec celui du personnel de la Société des Nations, il ne se confond point avec lui : c’est le président de la Cour qui l’adopte, sur proposition du greffier et

(46) Art.9 du statut.

(47) Art. 2 du statut.

(48) A. S. De BusramanTr, Droit international public, trad. Goulé,

1934, t. II, n° 563, p. 409.

avec approbation ultérieure dela Cour (49). Budget distinct, statut propre du personnel : ne sont-ce pas là deux caractéristiques d’un établissement public ? L’autonomie de la Cour n’est pas comparable à celle des membres d'un Etat fédéral, par exemple, car celle-ci n'est qu'une affaire d'ordre interne intéressant surtout l'Etat qui l’a instituée, alors que la première a été créée à dessein par des Etats et dans leur intérêt même, donc avec l'idée d’une personnification juridique distincte.

Remarquons du reste que la Cour permanente de Justice internationale peut compter comme adhérents des Etats non membres de la Société des Nations : les Etats-Unis, par exemple, auraient pu, au cas de ratification du projet de protocole du 14 septembre 1929 (50), être comptés parmi les « usagers » ou « clients » éventuels de la Cour, bien qu’ils ne se reconnussent pas soumis à l'institution de Genève. De plus, les arrêts de la Çour ne sont pas rendus au nom de la Société des Nations, comme les sentences de nos tribunaux le sont au nom du Peuple français : la Cour permanente de Justice internationale statue en son propre nom. Enfin, l'on conçoit qu'elle puisse traiter sur la base du droit international public avec des Etats, notamment avec celui de son siège, les Pays-Bas.

8 2. — La ComMissIoN EUROPÉENNE DU DANUBE.