Créée par le Traité de Paris de 1856, la Commis

sion européenne du Danube a vu son existence confirmée à plusieurs reprises, notamment par le Traité de Berlin de 1878 et par le Traité de Versailles dans ses articles 346 et

352. L'article 346 de ce Traité porte en effet : « La Commis-

sion européenne du Danube exercera de nouveau les pouvoirs qu’elle avait avant la guerre. Toutefois et provisoirement, les représentants de la Grande-Bretagne, de la France, de l'Italie et dela Roumanie feront seuls partie de cette Commis-

(49) Art. 21 du règlement de la C. P. J. I., dans sa rédaction de 1931. Cf. À. S. pe BusTAMANTE, op. cit., t. II, n° 600, p. 535. (60) L. Le Fur et G. Cuxcaver, Recueil cité, p. 1047.

sion » (51). La Convention de Paris du 23 juillet 1921 (52) confirme cette composition dans son article 4, mais ajoute que « tout Etat européen qui justifiera à l’avenir d'intérêts commerciaux maritimes et européens suffisants aux embouchures du Danube pourra, sur sa demande, être admis à se faire représenter dans la Commission sur une décision unanime prise par les gouvernements qui y sont eux-mêmes représentés ».

En août 1938, un accord transmit à la Roumanie la plus grande partie des attributions de la Commission, eten 1940 celle-ci fut entièrement supprimée et remplacée par un nouvel organisme composé des Etats riverains et de l’Italie (53). C’est la vie de la Commission européenne du Danube antérieure à 1938 qui nous intéresse ici.

Sous le régime en vigueur à cette époque, le Danube est internationalisé entre Ulm et la mer Noire. La partie de ce fleuve comprise entre Ulm et Braïla ainsi que les autres voies d’eau du réseau fluvial internationalisé sont administrées par la Commission internationale du Danube, tandis que l'autre portion du fleuve ou « Danube maritime » est confiée à la Commission européenne du Danube. Dans ce domaine d’action, la Commission européenne du Danube a de vastes pouvoirs, mais elle doit les exercer dans un sens déterminé (54) : aménager la navigabilité des bouches du Danube, assurer sur le fleuve la liberté de la navigation et l’égalité entre les pavillons (55). Elle est devenue à cet effet un corps délibérant et exécutif, pouvant élaborer et appliquer des règlements de police, fixer et percevoir des taxes destinées à couvrir les dépenses nécessaires aux travaux d'aménagement qu'elle entreprend ; elle juge les infractions à ses décisions et possède des navires qui battent pavillon

(51) L. Le Fur et G. CHkLAvER, op. cit., p. 484.

(52) Convention passée entre la Belgique, la France, la Grande-Bretagne, la Grèce, l'Italie, la Roumanie, le royaume des Serbes-Croates- Slovènes et la Tchécoslovaquie. — L. Le Fur et G. CHKLAVER, op. cit., pp- 620-634. .

(53) L. Le Fur, Eléments de droit international public, 1941, p. 143.

(54) R. RepsLos, Les principes du droit des gens moderne, 1937,

/ (55) Convention de Paris du 23 juillet 1921, art. 3.

particulier (56) ; elle a un budget distinct et nomme ses fonctionnaires.

129. — La Commission européenne du Danube constitue un service public international puisqu’elle répond au double besoin des Etats adhérents de voir entretenue d’une façon permanente la navigabilité du Danube maritime et garantie une égale liberté de navigation de leurs ressortissants. Le type de services publics auquel elle appartient est cependant bien différent de celui qui comprend la Cour permanente de

Justice internationale. Indépendamment de la circonstance

spéciale, non essentielle, que la Cour permanente a pour « usagers » seulement des Etats alors que la Commission européenne admet aussi des individus en cette qualité, une différence essentielle existe entre les deux services : la Cour, organisme judiciaire, a des pouvoirs de décision qui peuvent conduire à des mesures d’exécution sur un point quelconque des territoires des Etats adhérents ; la Commission, organisme de navigation, n’a de pouvoirs de décision que sur une zone spaciale internationalisée.

Dans cette zone, nous avons pu par ailleurs nous apercevoir que les pouvoirs de la Commission européenne du Danube sont considérables : c’est elle qui y détient la souveraineté tant que les Etats qui la soutiennent lui permettent de fonctionner (57). Ses pouvoirs ne résultent pas, en effet, de simples concessions faites par les Etats riverains du Danube dans le cadre de leur propre souveraineté, mais d’une véritable internationalisation du cours du fleuve et de ses rives ; la situation est la même que pour l’autre Commission danubienne, et l’article 351 du Traité de Versailles déclare d’une manière particulièrement significative que pour

(56) Pavillon rouge — blanc — bleu — blanc — rouge, les bandes colorées étant disposées perpendiculairement à la hampe, avec les lettres C. E. D. au centre. — V. Necuzesco, Principes du droit international administratif, R. C. A. D. I., 1935-I, p. 644.

(57) On peut rapprocher de cette situation celle de la célèbre Ligue hanséatique, association de cités à but commercial qui, du xnre au xvu£ siècle, étendit son pouvoir sur la Baltique. — On peut aussi, d’un autre côté, rapprocher de ces institutions les organismes chargés de l’administration d’un condominium, que von Liszt préférait désigner sous le nom de « co-imperium » (Le droit international, trad. Gidel, 1928, p. 78).

que l’Etat tchéco-slovaque, l’Etat serbe-croate-slovène ou la Roumanie puissent entreprendre des travaux sur la zone délimitée, il leur faut une autorisation ou même un mandat de la Commission internationale.

La Commission européenne du Danube n’est pas seulement un service public ; elle a la personnalité de droit international public et constitue un établissement public international. Lorsqu'elle exerce les attributions étudiées, elle agit en son nom et non pas au nom de tel Etat riverain (58). En outre, l’article 352 du Traité de Versailles précise luimême : « L'Allemagne sera tenue, vis-à-vis de la Commission européenne du Danube, à toutes restitutions, réparations et indemnités pour les dommages subis pendant la guerre par cette Commission. » La Commission apparaît ainsi comme une véritable personne de la communauté internationale, et, dès 1912, E. Nys pouvait constater qu’elle concluait des conventions de droit international avec les

Etats (59).

= $ 3. — L'UNION PANAMÉRICAINE.

130. — Le premier congrès panaméricain, qui se réunit à Washington en 1889, décida la création d’un Bureau international américain chargé de fournir aux pays contractants, pour leur bénéfice commun, tous renseignements statistiques, commerciaux et autres, établis par chacune des républiques américaines. Celles-ci devaient former 1’ « Union internationale des’ républiques américaines ». Au cours des seconde et troisième conférences tenues respectivement à Mexico et à Rio de Janeiro, l’organisation du Bureau fut beaucoup améliorée et la quatrième conférence, celle de Buenos- Ayres, modifia à son tour l'institution créée en baptisant l’ensemble organisé des républiques adhérentes du nom encore

porté d’« Union panaméricaine » (60). A Santiago du Chili, la À

(53) L. Le Fur, Précis de droit international public, éd. 1939, n° 261, p. 136.

(59) E. Nys, Le droit international, 1912, t. IL, p. 162. . (60) A. S. pe BusTamanTs, op. cit., t. I, n° 364, p. 518.

cinquième conférence ne fit guère qu'amorcer la préparation d’un projet de convention à discuter lors de la réunion suivante des délégués américains. La sixième conférence panaméricaine de la Havane vota le statut de l’Union le 18 février 1928. Son règlement fut approuvé par le Conseil directeur le 2 mai 1928.

L'Union panaméricaine a son siège à Washington. Elle a pour rôle de développer l’action concertée et solidaire de

ses membres par le moyen de réunions périodiques. Elle

répond au désir de toutes les républiques américaines de « pourvoir efficacement à la conciliation croissante de leurs intérêts économiques et à la coordination de leurs activités dans l’ordre social et dans l’ordre intellectuel (61) ». À cet effet, l’Union possède comme organes : une Conférence internationale américaine périodique se réunissant à des in- ‘tervalles qui ne dépassent pas cinq ans ; un Conseil directeur, formé des représentants des républiques américaines, qui dirige l’Union, convoque la Conférence, nomme un directeur général administratif et un sous-directeur exerçant les fonctions de secrétaire du Conseil ; enfin tout autre organe convenu entre les membres de l’Union.

Les fonctions de l’Union panaméricaine sont délimitées

par l’article 6 de son statut. Leur énumération est restrictive, au moins en la forme : «Le Conseil directeur, ainsi que l’Union panaméricaine, auront les fonctions que leur attribue la présente convention, sous la réserve qu’ils n’exerceront aucune fonction de caractère politique ». Les attributions de l’Union sont groupées autour de six points qui concernent les intérêts américains : 1° rassembler et distribuer des informations et des brochures d’ordre économique, social et intellectuel ; — 2° rassembler et classer des informations relatives aux conventions, traités et législations ; — 3° coopérer au développement des relations économiques, sociales et intellectuelles, à l’étude des problèmes du travail et à une connaissance mutuelle plus intime ; — 49 fonctionner comme commission permanente des conférences interna-

(61) Préambule de la convention du 18 février 1928 (statut), — L. Le Fur et CaxLaver, Recueil cité, p. 944. Ée

tionales américaines; — 5° s'acquitter particulièrement, mais toujours dans le cadre du statut, des fonctions qui peuvent lui être conférées par ia Conférence ou par le Conseil directeur ; —6° provoquer la réunion de conférences internationales d’experts pour l'étude de problèmes de caractère technique et d'intérêt commun.

131. — Il ressort de ce résumé que l’Union panaméricaine ne possède aucun pouvoir de décision à l’égard de ses membres. Elle ne peut que leur suggérer une voie à suivre ; c’est chaque république américaine qui prend la décision, ou s’abstient d’en prendre, ce qui est encore une décision, Si l’un des Etats membres n’approuve pas la mesure projetée, il peut tout à la fois ne pas se conformer au vœu exprimé et rester cependant membre de l’Union. C’est ainsi que le Chili a attendu le mois de janvier 1943 pour rompre ses relations diplomatiques avec les « Puissances de l’Axe » et que la République Argentine maintient les siennes, malgré la résolution de l'Union panaméricaine votée un an plus tôt et tendant à la généralisation d’une telle rupture.

L'Union panaméricaine est un service public international. Elle répond en effet au besoin des républiques d’Amérique d’avoir à leur disposition un centre d’information et de coopération susceptible d’éclairer chacune d’elles sur les problèmes qu’elle a à résoudre tant sur le plan international que sur le plan interne. C’est une institution consultative aux attributions spéciales (62) destinée à fournir à ses adhérents les moyens de prendre eux-mêmes une décision, pour leur propre compte, mais en {oute connaissance de cause et au besoin avec les appuis nécessaires.

Sommes-nous en présence d’un établissement public international ? On pourrait être tenté de considérer l’Union

(62) « Le principe de la spécialité des établissements publics... n'a pas pour but de limiter leur capacité juridique à telle catégorie d'actes. — Il signifie que ces établissements doivent orienter leurs efforts vers un but déterminé. Ce but n’est d'ailleurs pas nécessairement la gestion d’un seul service public : les établissements publics peuvent gérer plusieurs services à condition que ceux-ci soient connexes. Par exemple, une Chambre de commerce peut gérer à la fois une Bourse de commerce, des écoles professionnelles, un port autonome, etc... ». M. Wazine, Manuel élémentaire de Droit administratif, éd. 1939, p. 291,

panaméricaine comme un organisme de fait sans personnalité juridique. Mais tel n’est certainement pas le sentiment des Etats américains qui y adhèrent (63), et nous croyons cette opinion justifiée. En effet, nous sommes encore ici en présence d’un organisme autonome, maître de son règlement, créé comme tel par des Etats dans leur propre intérêt. Il exerce des fonctions particulières et l'on peut estimer qu'en cas de faute commise dans cet exercice, par exemple à la suite de la distribution d'informations rendues inexactes par une erreur de transmission dans les services de l’Union, celle-ci pourrait être reconnue responsable des déboires en résultant pour l’un des membres qui se serait fié à l'information émise. Aussi considérons-nous l'Union panaméricaine comme une personne du droit international publie.

$ 4. -— Les CONFÉRENCES IMPÉRIALES BRITANNIQUES.

132. — Nous avons déjà laissé entrevoir notre opinion sur la nature juridique du British Commonwealth of Nations à son état actuel : nous l'avons cité comme exemple d'union personnelle permanente. M. Jean-Jacques Chevallier ne partage pas cet avis notamment parce que, dit-il, l’union personnelle suppose autant de Couronnes différentes qu'il y a de pays différents, alors que dans le Commonwealth britannique il n’y a pas une tête pour six Couronnes mais une seule Couronne, « Exécutif unique dans toutes les parties de l'Empire » (64). En réalité, l'union personnelle peut présenter l’un ou l’autre caractère sans que le régime juridique existant soit de nature différente : la subsistance d’une ou de plusieurs Couronnes provient de l’origine historique de l'union. Si elle s’est formée par agglomération comme l’ancienne union Angleterre-Hanovre, il coexiste deux ou plusieurs Couronnes sur la même tête. Mais si elle

(63) Voir notamment : A. Azvarez, Le Continent Américain et la Codification du Droit international, 1938, p. 90. — A.S. pe BusTAMANTE, op.cits,-t1; n° 1,<p. 3,

Ga) 1 .—J. CHeVALLIER, L'Evolution de l'Empire britannique, 1931, t. II, p. 104

s’est formée pardissociation, comme l’Embpirebritanniquedans son état actuel, il n'y a qu’une Couronne sans que le régime juridique soit nécessairement différent. Il demeure que deux ou plusieurs Etats ont le même individu comme chef (65).

Déjà en 1926, le Rapport Balfour de la Conférence impériale du 25 octobre qualifiait le Royaume-Uni de Grande- Bretagne et d'Irlande du Nord, l'Etat libre d'Irlande, l’Union Sud-Africaine, le Canada, l’Australie et la Nouvelle-Zélande (66) de «groupements autonomes de statut égal dans le cadre de l’Empire britannique, qui ne sont subordonnés les uns aux autres sous aucun aspect de leurs affaires intérieures ou extérieures, quoiqueunis en une allégeance commune envers la Couronne, et librement associés comme membres du Commonwealth des nations britanniques » (67). Depuis, le préambule au Statut de Westminster du 11 décembre 1931 (68) a principalement attiré l'attention sur trois points. D’une part, « la Couronne est le symbole de la libre association des membres du Commonwealth des nations britanniques, et ces nations sont unies par une commune allégeance envers la Couronne ». D'autre part, « désormais toute modification à la loi sur la succession au trône ou aux titres royaux doit obtenir l’asséntiment aussi bien des Parlements de tous les Dominions que du Parlement du Royaume-Uni ». Enfin, « nulle loi passée à partir de ce

(65) Notons que si les « nationaux » d’un membre du Commonwealth sont « sujets » britanniques, ils ont néanmoins une « citizenship » particulière.

(66) L'ile de Terre-Neuve, malgré son titre de dominion, devait être même alors mise à part. Son représentant à la Conférence de 1926 n’avait-il pas lui-même appelé avec fierté son pays « la plus ancienne colonie d'Angleterre plutôt que son plus jeune dominion» ? — V.en ce sens : J.-J. CHEVALLIER, op. cit., t. Il, p. 1023. — P. N. Baker, Le statut juridique actuel des Dominions, R. C. A. D. I., 1927-IV, p. 260. — Depuis le Newfoundland Act du 21 décembre 1933, aucun doute n’est plus possible sur l'existence actuelle d’un lien de dépendance entre “Ferre-Neuve et la Grande-Bretagne : « Under the Newfoundland Act, 1933, Newfoundland has, for the time being, surrendered her autonomy and taken the position of a dependency of the United Kingdom ». A. B. Kerrm, The governments of the British Empire, 1935, p. 19.

(67) Cité par J.-J. CHevaLLiER, op. cit.,t. Il, p. 1024.

(68) V. Daresre, Derreca et Larerrière, Les constitutions modernes, éd. 1933, t. V, p. 55et suiv,

jour par le Parlement du Royaume-Uni ne s'étend à aucun desdits Dominions, comme partie de la loi de ce Dominion, autrement que sur la demande et avec le consentement de ce Dominion ».

Il ressort de ces documents que les dominions constituent

de véritables Etats situés sur un pied d'égalité avec la

Grande-Bretagne, et non plus comme autrefois des collectivités vassales d’une métropole (69). Chacun d’eux possède un gouvernement et un parlement qui ne reçoivent de directives d'aucune autorité supérieure et qui font la loi dans le pays considéré. La solidarité traditionnelle qui unit les membres de Commonwealth ne se traduit que par un seul symbole juridique : l’allégeance envers une commune Couronne. Cette allégeance n’est pas laissée au hasard : les Etats britanniques s’entendent pour que la Couronne demeure toujours commune en s’engageant à avoir des lois de succession dynastique identiques ; aussi toute modification de la loi de succession au trône doit-elle être éventuellement décidée par tous les parlements du Commonwealth. Bien entendu, iln’y a là qu’un accord de droit international public et non une disposition de droit constitutionnel éta- . tique ; au cas de violation de l'accord; on verrait apparaître diverses Couronnes correspondant à la transformation de l’union personnelle permanente en union personnelle accidentelle susceptible de se rompre rapidement.

Collectivités étatiques souveraines, la Grande-Bretagne

et les dominions jouissent à à lines d’un self-government complet et à l’extérieur d’une indépendance très poussée. Ils ont une personnalité distincte en droit international public (70). Ils délèguent des agents diplomatiques séparés auprès des gouvernements des Etats tiers, et concluent des traités internationaux chacun en son propre nom et sous sa seule responsabilité.

M. Siotto-Pintor veut tirer argument du fait que, lors de

(69) En ce sens, L. Le Fur, Eléments de droit international public,

(70) En ce sens: E. Kaurmann, Règles générales du droit de la paix, R. C. A. D.I., 1935-IV, p. 346. — J.-J. CHEvALLIER, op. cit., t. Il, p. 1037.

la signature de la clause facultative d'arbitrage obligatoire prévue par l’article 36 du statut de la Cour permanente de Justice internationale, la Grande-Bretagne et tous les dominions sauf l’Etat libre d’Irlande acceptèrent la clause avec une réserve d’exception pour les différends des membres du Commonwealth inter se, pour prétendre que les mésententes éventuelles au sein de l’Empire britannique sont des affaires intérieures et non des affaires susceptibles d’être réglées par le droit international (71). Mais le Pr Siotto- Pintor est cependant obligé de reconnaître que le comportement mutuel des membres du Commonwealth britannique lors de la signature de la clause d’arbitrage n’est pas inhérent à leur qualité de membres du Commonwealth, puisque l'Irlande, qui était alors incontestablement un dominion(72), signa sans réserve. Ce dominion a pu proclamer de cette manière que les litiges susceptibles de naître au sein du Commonwealth n'étaient pas d’une nature juridique spéciale. Les autres membres de l’Empire britannique n’ont fait que profiter de la faculté de droit commun de soumettre certaines catégories de différends à un mode de règlement jugé plus approprié.

133. — Il serait néanmoins imprudent, pour la bonne compréhension des rapports qui se nouent au sein du Commonwealth britannique, d'oublier l’existence du devoir de consultation réciproque qui unit ses membres, à tel point que M. Chevallier a pu écrire très justement : « L'avenir du Commonwealth dépend pour partie de l’exactitude avec laquelle sera accompli ce devoir et des possibilités d’entente

(71) M. Siorro-Pinror, Les sujets du droit international autres que les Etats, R. C. A. D. I., 1932-III, pp. 314-316. — Remarquons qu'avant le Statut de Westminster, M. Jean-Jacques CHEVALLIER se prononçait dans ce sens : « Les relations interimpériales sont de l’ordre constitutionnel. » (L'Evolution de l'Empire britannique, 1931, t. II, p. 1043.)

(72) Nous pensons que l'Etat libre d'Irlande est encore actuellement un dominion, c’est-à-dire qu'il a toujours « Sa Majesté britanique » pour chef d'Etat. Mais nous reconnaissons que le doute est désormais possible. Dans son Histoire d'Angleterre (éd. 1937, p. 723), M. André Maurois note en effet que depuis 1931 l'Irlande ne se fait plus représenter aux cérémonies britanniques, et cet auteur estime que le gouvernement de M. de Valera ne reconnaît plus le lien royal.

que révélera la consultation (73).» Or, l'instrument essentiel de mutuelle consultation politique est constitué par des Conférences impériales en principe périodiques, sans lesquelles « l’Empire tendrait perpétuellement à se désagréger» (74)

Pourtant ces Conférences, que le P' Baker considère comme la clef de voûte du système britannique actuel (75), ne reposent sur aucune base statutaire et, en temps de paix, elles sont un peu laissées à l’abandon (76) ou, plus exactement, au lieu de rester un moyen de rapprochement entre leurs membres, elles sont alors davantage l’occasion de la manifestation d’une indépendance de plus en plus marquée, comme le rapport sur la Conférence de 1926 était au fond obligé de le reconnaître, bien qu’il s’en défendiît (77).

L'institution de ces Conférences établit un service public international puisque, d’une part, elles répondent à un besoin des Etats britanniques d’unifier le plus possible leurs vues sur les différents problèmes intéressant le Commonwealth dans son ensemble, et que d'autre part chacune d'elles a une organisation capable d'émettre des vœux en son nom. Mais ces organismes successifs n’ont aucun lien juridique entre eux. Les Conférences impériales ne possèdent aucune institution permanente et, prises séparément, elles ‘ n'ont pas une nature juridique différente de celle des habituelles conférences diplomatiques internationales (78). Elles n'ont pas la personnalité juridique, donc ne constituent pas un établissement public et ne sont pas davantage les organes d’un Empire juridiquement un. Elles sont de simples réunions de fait, et, dans l'intervalle de leurs ses-

(73) J.-J. CHEvALLIER, op. cit, t. I, p. 1028.

(74) P. N. Baker, Le tation actuel des Dominions, R. C. A. D. 1., 1927-IV, p. 270.

(75) P. N. BAKER, op. cit., p. 253.

(76) L. Le Fur, Précis de dos international ue éd. 1939, n° 189, p. 90.

(77) L. Le Fur et G. CakLaver, Recueil de textes de droit international public, éd. 1934, p. 909.

(78) M. Picorri dit par exemple de la Conférence des Ambassadeurs qu'elle était « non un organe commun aux Principales Puissances, mais

la réunion d'organes particuliers à chacune de ces Puissances ». (Les

Unions d'Etais, R. C. A. D. I., 1928-IV, $ 11, p. 461.)

sions, la « consultation » des Etats britanniques s'effectue par l’intermédiaire normal de leurs représentants diplomatiques dans une même capitale (79).

C’est surtout, en effet, à de tels éléments sans caractère juridique que tient la solidarité des membres du Commonwealth britannique. C’est dans une volonté vigoureuse d’entente que se trouve la clef de leur unité politique, sans l’appui d'aucune institution juridique d'ensemble (80). Aussi, M. Jean-Jacques Chevallier a-t-il pu affirmer, à la suite de M. Hughes, dans une remarque pleine de justesse : «Si chacun insiste pour exercer son droit jusqu’au bout, c'est la

fin de l’Empire » (81).

Section Ill